2021. III. évfolyam 7. szám
Letöltés
2021.III.évfolyam 7. szám 39-48.oldal
DOI:10.37371/KEP.2021.7.5

#WEDOSRPP avagy a szociálisan felelős közbeszerzések

1 „Az olyasféle dolgok esetében is, melyeknek még a valódi létezése is megkérdőjelezhető, a velük való foglalkozás közelebb visz érvényesülésük lehetőségéhez.” 2

#WEDOSRPP as socially responsible public procurement

Címszavak: közbeszerzés, fenntarthatóság, szociális szempontok, szociális és egészségügyi jogok

Absztrakt

Az SRPP alkalmazásával a gyakorlatban az ajánlatkérőknek több nehézsége is akad, tekintettel arra, hogy a nettó ajánlati ár értékelési szempontja mellett a fenntarthatóság jegyében a szociális és környezetvédelmi szempontoknak minél nagyobb teret kíván engedni mind a Közbeszerzési Hatóság és a Miniszterelnökség, mind a támogató szervezetek. Előfordul azonban, hogy az ajánlatkérők nem minden esetben tudják értékelni sem a szociális, sem a környezetvédelmi és innovatív szempontokat.

Mindezek mellett a horizontális klauzula megjelenésével a közbeszerzési eljárások egészében az ajánlatkérőknek következetesen meg kell tenniük a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy teljesüljenek mindazok a környezetvédelmi, szociális és munkajogi kötelezettségek, amelyek a nemzeti, az uniós, illetve a nemzetközi jog alapján irányadóak.

A környezetvédelmi szempontok fokozottabb beépülése miatt az ajánlatkérő szervek számára lehetővé kell tenni, hogy a közbeszerzési szerződés tárgyát képező építési beruházásokkal, árukkal vagy szolgáltatásokkal kapcsolatban a termék bármely életciklusához kapcsolódóan meghatározzanak odaítélési szempontokat. A környezetvédelmi értékelési szempontokat illetően a vállalás típusú szempontok során konkrét mérhetőséget is meg kell követelni, mivel ennek hiányában nem jelent előnyt, illetve az előny nem határozható meg adekvát módon a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztása körében.

Az új Kbt.-vel összhangban Magyarországon több gyakorlati példát is láthatunk a hirdetményekben a fenntarthatósági kritériumok meghatározására így például a megvalósuló épület energia felhasználása vonatkozásában, a kivitelezés során alkalmazott gépek CO2 kibocsátása vonatkozásában, a teljesítés során a bontott anyagok újra-felhasználásának aránya szerint vagy például a környezetterhelési érték (összesített CO2 érték), a napelemtábla hatásfokára vagy a napelemtábla évenkénti teljesítményvesztésére vonatkozó paraméterek szerint. Értekezésemben az irányadó szabályozás hátterét, okait és a lehetséges irányokat tekintem át.

Abstract

In practice, the application of the SRPP poses a number of difficulties for contracting authorities, given that, in addition to assessing the net tender price, both the Public Procurement Authority and the Prime Minister's Office, as well as the supporting organizations, want to give as much space as possible to sustainability. However, contracting authorities may not always be able to assess social, environmental and innovative aspects.
 

In addition, with the introduction of the horizontal clause, contracting authorities must consistently take the necessary steps throughout public procurement procedures to comply with all environmental, social and labor obligations under national, EU and international law.
Due to the increased integration of environmental considerations, contracting authorities should be able to define award criteria for any works, supplies or services covered by a public contract in relation to any of the life cycles of the product. With regard to environmental assessment criteria, specific measurability should also be required in the case of commitment-type criteria, as in the absence of this it does not constitute an advantage or the advantage cannot be adequately determined in the selection of the most economically advantageous tender.

 

In accordance with the new Public Procurement Act, we can see several practical examples in Hungary in the announcements for defining sustainability criteria, such as the energy use of the building, the CO2 emissions of the machines used during construction, the rate of reuse of decomposed materials or according to the parameters of the environmental load (total CO2 value), the efficiency of the solar panel or the annual loss of power of the solar panel. In my dissertation I review the background, reasons and possible directions of the governing regulation.
 

The main line of my dissertation is the presentation of socially responsible public procurement (SRPP), in which I plan to get to know socially based procurement procedures. In this context, the provision of employment opportunities, the creation of fair working and working conditions, the respect of social and related rights, the promotion of social inclusion and the creation of equal opportunities, as well as the description of their sustainability conditions will be given a key role in the procedures.
In my opinion, this is an unfamiliar topic for many people, so they are afraid to take advantage of the system's opportunities in the field of public procurement, so my goal is to bring inexperienced contracting authorities - bidders closer to the topic, I describe and summarize the justification of its development. I consider it important to strengthen social responsibility and create equal opportunities in order to promote the more direct integration of people with disabilities, and to develop the relevant legal framework as soon as possible, in the light of practical experience.



Bevezetés

Közismert a mondás, hogy egy társadalom fejlettségét nagyon jól tükrözi, hogy az miként kezeli a megváltozott munkaképességű és fogyatékkal élő személyeket.

A szociális és egészségügyi jogok védelme, azok szabályozása és a kialakult gyakorlat tovább fejlesztése hosszú idő óta világszerte a legfontosabb társadalmi célok egyike, mely terület az egészségügyön kívül nagyon sok más társadalmi és gazdasági szektor közreműködését is igényli. Fontosnak tartom megjegyezni, hogy álláspontom szerint az egészségügyi és szociális területen való cselekvés szükségessége nem kizárólag a világ összes államának, kormányának a feladata, hanem az egészségügyi intézmények, szervezetek és dolgozóik, valamint az emberiség közösségei számára is rengeteg felelősséget és feladatot jelentenek, annak érdekében, hogy ebben a tárgyban a folyamatos fejlődés fenntartható legyen. Bár felmerül a kérdés, hogy mennyire fenntartható a fejlődés a szociális jogok biztosításának a területén, tekintettel arra, hogy a különböző államok, eltérő (gazdasági) erőforrásokkal rendelkeznek. Ahogy az az Európai Szociális Kartában is megjelenik, a szociális jogok nem, mint emberi jogok/ alanyi jogok léteznek, hanem nagyban függenek az egyes államok szociális és gazdasági fejlettségétől és erőforrásaiktól, a politikai cselekvésprogramoktól. Ugyanis nem elég a szabály- és intezményrendszert megalkotni, ki kell alakítani az egészség- és szociálpolitika céljait szolgáló finanszírozási, fejlesztési és információs rendszert, valamint az egészségügyi szolgáltatások szakmai feltételrendszerének meghatározásán túl, biztosítani kell annak gyakorlati alkalmazásának lehetőségét és a megfelelő működés ellenőrzését.

Értekezésem fő vonalát a szociálisan felelős (socially responsible public procurement – SRPP) közbeszerzések bemutatása adja, amiben terveim szerint megismerhetővé válnának a szociális alapú beszerzési eljárások. Ekörben kiemelt szerepet kap az eljárásokban a munkalehetőség biztosítása, a tisztességes munka- és munkafeltételek megteremtése, a szociális és kapcsolódó jogok tiszteletben tartása, társadalmi befogadás elősegítése és esélyegyenlőség megteremtése, valamint ezek fenntarthatósági feltételeinek ismertetése.

Álláspontom szerint ez egy idegen téma sokak számára, ezért félnek, tartanak a rendszer adta lehetőségeket kihasználni a közbeszerzések terén, így célom közelebb hozni a témában kevéssé jártas ajánlatkérőket – ajánlattevőket is a témához, kézzel foghatóvá téve azt azáltal, hogy az alapjait, előzményeit azok fejlődését, fejlesztésének indokoltságát ismertetem és összefoglalom. Fontosnak tartom a társadalmi szerepvállalás erősítését és az esélyegyenlőség megteremtését a megváltozott munkaképességű személyek közvetlenebb integrálásának előmozdítása érdekében, valamint a vonatkozó jogszabályi háttér mielőbbi fejlesztését, a gyakorlati tapasztalatok tükrében.

A szociális kötelezettségvállalás alapjai

„Elméleti jogok”

A szociális jogokat a vonatkozó szakirodalom ritkán tekinti valódi emberi jogoknak, az első generációs emberi, polgári és politikai jogokhoz és a második generációs gazdasági, szociális és kulturális jogokhoz viszonyítva. Felmerül a kérdés, hogy valódi jogoknak tekinthetőek-e és ha nem, mi az indoka ennek. Több tanulmány is ugyanarra a következtetésre jut, miszerint a polgári és politikai jogok biztosítása azonnali állami feladat, míg a szociális jogok megvalósítása nagyban függ az adott állam teljesítőképességétől, az államcéloktól és a rendelkezésre álló erőforrásoktól.

A nemzetközi egyezmények – mind az univerzális és a regionális megállapodások – több szociális jogot tartalmaznak. Az egyezmények általában jogként fogalmazzák meg a szociális jogokat, de a részes államok vállalásai jellemzően az „elismerik” vagy „fokozatosan biztosítják” kifejezéseket használják. A joggyakorlatban a szociális jogok biztosítását az adott államot jellemző fejlettség határozza meg, de így is vannak bizonyos – és nem feltétlenül anyagi juttatási-szolgáltatásra irányuló – minimum standardok, amelyeket adott államnak biztosítania kell annak érdekében, hogy a nemzetközi köztelezettségének eleget tegyen.3

Ezt az állam a megfelelő szabályalkotással és annak kikényszerítésével tudja megtenni. Az, hogy adott szociális jog a nemzeti jogon belül érvényesíthető-e közvetlenül, a belső jogi szabályozáson, annak nemzetközi kikényszeríthetősége pedig a regionális nemzetközi mechanizmusokon és a nemzeti jogalkotón múlik.4

A nemzetközi jogforrások

A második generációs alapjognak számító szociális jogok az egyes alapjogi tárgyú nemzetközi egyezményekben is megjelentek. A nemzetközi szociális igazgatás egy többszintű rendszert képez.

Az első szintet az egyetemes egyezmények jelentik, amelyeket alapvetően az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ), valamint annak szakosított szervei alkotnak meg. A második körbe tartoznak a regionális egyezmények. A harmadik csoportba a kétoldalú szociálpolitikai egyezmények sorolhatók.5

A szociális jogok nemzetközi szabályozási alapját az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében kialakult egyetemes egyezmények jelentik. Elsőként a soft law keretébe sorolható 1948-as Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát szükséges megemlíteni. Az ENSZ-nek a szociális jogokat érintően de már jogilag is kötelező egyezményét az 1966-ban elfogadott, Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya jelenti, amelyet Magyarországon az 1976. évi 9. törvényerejű rendelet hirdetett ki.

Az Egyezségokmány általános jellegéből fakadóan a szociális jogok általános védelmi szintje és jogvédelmi rendszere más, a regionális egyezményekhez képest - melyek már jóval részletesebben tartalmazzák az egyes jogokat és azok garanciáit - alacsonyabb.6

Az általános jellegű egyezményeken túl az ENSZ keretében több olyan egyezményt is elfogadtak, amely egy-egy különleges védelmet igénylő csoport sajátos jogait foglalja össze. Ilyen egyezmény a gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt egyezmény, melyet hazánkban az 1991. évi LXIV. törvény hirdetett ki, valamint a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló, New Yorkban, 2006. december 13-án kelt Egyezmény, amelyet a 2007. évi XCII. törvény hirdetett ki. Ezen egyezmények az emberi jogok biztosítása mellett a szociális jogok érvényesítését a tagállamok teherbíró képességéhez igazodó állami kötelezettségként írják elő.

Szükséges megemlíteni az ENSZ szakosított szerveként működő Nemzetközi Munkaügyi Szervezetét (a továbbiakban: ILO). Az ILO-t még az első világháborút követően, a Népszövetség szerveként hozták létre. Működése során meghatározó szerepet töltött be a munkaviszonyra, a munkavállalók jogaira és a társadalombiztosításra vonatkozó nemzetközi szabályozásban. Többek között ma is a szervezet működése során megalkotott egyezmények határozzák meg például a társadalombiztosítás minimálisan kötelező ellátásait (102. ILO-egyezmény). Ezen normák nem kizárólag a részes államok belső szabályozását befolyásolják, hanem a regionális egyezmények normáit is.7

A strasbourgi székhelyű Európa Tanácsot - amelyet az Európai Unió, illetőleg annak jogelőd szervezetei létrejötte előtt alakítottak meg, és az Európai Uniótól független, önálló nemzetközi szervezet - 1949. május 5-én tíz ország hozta létre. Magyarország a rendszerváltást követően, 1990-ben csatlakozott.8

Az Európa Tanács 1949. május 5-én aláírt Alapszabályának 3. cikke a tagállamok kötelezettségévé teszi az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartását. E kötelezettség teljesítésének szükségességét az 1950. novemberében, Rómában aláírt, az Emberi Jogok Európai Egyezménye néven ismertté vált regionális dokumentumban, és a kiegészítő jegyzőkönyvekben is megfogalmazták.

Az Emberi jogok európai egyezménye megteremtette a szociális jogok biztosításának lehetőségeit, melyet 1961-ben, Torinóban kelt külön dokumentum, az Európai Szociális Karta fogalmazta meg.

Magyarország az 1961-ben aláírt eredeti Kartát, - továbbá négy további dokumentumot - így az 1988-as Kiegészítő Jegyzőkönyvet, és az 1991- es Módosító Jegyzőkönyvet is 1999-ben hirdette ki.

[A Kiegészítő Jegyzőkönyv (Strasbourg, 1988. május 5.) a Karta rendelkezéseinek bővítését és modernizálását szolgálta,  a Karta ellenőrző mechanizmusának hatékonyabbá tételét szolgáló Módosító jegyzőkönyv (Torino, 1991. október 21.), a Kollektív panaszok rendszerének biztosításáról szóló kiegészítő jegyzőkönyv (Strasbourg, 1995. november 9.), ami szintén a Karta ellenőrzési mechanizmusának hatékonyabbá tétele érdekében született, valamint a Módosított Európai Szociális Karta (Strasbourg, 1996. május 3.), mely tartalmazza a Karta és az 1988. évi Kiegészítő Jegyzőkönyv mindegyik, összesen 23 cikkét, valamint további gazdasági, illetve szociális jogot határoz meg. A fenti öt elem alkotja az úgynevezett „Karta-csomagot”.]

Az Amszterdami Szerződéssel módosított Európai Közösséget létrehozó szerződés 136. cikke az Európai Unió tagállamai számára előírja a Kartában meghatározott szociális jogok figyelembe vételét. Így az Európai Szociális Karta összeköti az Európa Tanácsot és az Európai Uniót. 1996-ban az eredeti Karta felülvizsgálatra került, mely a Módosított Európai Szociális Karta létrejöttét eredményezte, mely Magyarországon 2009-ben került kihirdetésére.9

A nemzetközi szabályozás legalsó szintjét jelentik a kétoldalú egyezmények, a részes tagállamok jelen téma szempontjából jelentős egyezményei a társadalombiztosítási ellátásokra, az egészségügyi szolgáltatásokra és a gyermektámogatásokra terjednek ki, valamint az egyes országok kétoldalú megállapodásokkal rendezik néhány országgal a sürgősségi egészségügyi ellátások kölcsönös biztosítását.

A szociális biztonsághoz kapcsolódó jogok

Gyakran felvetett probléma, hogy a szociális ellátások rendszere nagyban függ az állam, a nemzetgazdaság mindenkori teherbíró képességétől és a munkaképes korú lakosság számától, valamint a születési és halálozási folyamatoktól. A népességfogyás jelensége az egész szociális ellátórendszer alakulását befolyásolja, - ez a téma gyakran kerül napjainkban előtérbe a bevándorlási politikák kapcsán is - nemcsak Magyarországon, de egész Európában is.10

A szociális biztonsághoz kapcsolódó jogok, így a társadalombiztosítás és szociális ellátás is a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában kerül megfogalmazásra, mely szerint a „szociális biztonság” (social security) kifejezés magában foglalja mindazon kockázatokat és az ellenük való védekezést, amikor az egyén a létfenntartási eszközeit akaratán kívül elveszti.

Az egyes nemzetek vonatkozásában a szociális biztonsághoz való jog előfeltételezi a társadalombiztosítási rendszer kialakítását az adott területen élők feltehető igényeinek megfelelően, megköveteli a rendszer fenntartását és szükség szerinti továbbfejlesztését. A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti többek között, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez mérten olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez és a megfelelő egészségügyi intézmények létesítéséhez. Mivel az állam a kötelezett a szociális biztonsághoz kapcsolódó rendszer megalkotására és annak biztosítására, főszabály szerint a szociális biztonságra vonatkozó kiadások aránytalanul nem csökkenthetőek, máskülönben az állam nem látja el az alaptörvényből (alkotmányból) eredő kötelezettségét.11

Az állami felelősségvállalás kapcsán felmerül a kérdés, hogy a szóban forgó alkotmányos követelményből milyen konkrét kötelezettségek hárulnak az államra és ezekből melyek és milyen formában valósulnak meg a gyakorlatban, mit jelent az orvosi ellátás megszervezése és mely kötelezettségek kapcsolódnak az egészségügyi intézmények fenntartásához, röviden az egészségügyi ellátás biztosításának a kötelezettségéhez.12

2014/24/EU irányelv

Jelen értekezés szempontjából hangsúlyos, hogy a 2014/24/EU irányelv második preambulum-bekezdése kimondja, hogy a közbeszerzés kulcsszerepet játszik az intelligens és fenntartható növekedésben és hozzájárul az Európa 2020 stratégia kialakításához.
Tekintettel arra, hogy 2014-es irányelvek jelentős változásokat hoztak, a korábban elfogadott és alkalmazott közbeszerzési szabályokat felül kellett vizsgálni így különösen:

-    a közkiadások hatékonyságának növelése miatt, így segítve a kis- és középvállalkozások  közbeszerzésben való részvételét, valamint

-    az Európai Unió Bírósága irányadó állandó ítélkezési gyakorlatának egységesítése érdekében azok irányelvbe foglalása végett.

Az új irányelvek 2014. március 28-án jelentek meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában, az irányelvek között kettő - a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseiről szóló 2014/24/EU irányelv és a közszolgáltatók közbeszerzéseiről szóló 2014/25/EU irányelv - a korábbi két közbeszerzési irányelv helyébe lépett, a 2014/23/EU irányelv azonban nem a régiek helyébe lépett, hanem új uniós jogszabályként először foglalkozott a koncessziós szerződések odaítélésének szabályaival. Az irányelvekben rögzítésre került szabályok túlnyomó részben illeszkednek a korábbi közbeszerzési irányelvek szerinti, az európai bírósági ítéletek által kialakított joggyakorlathoz és azok egységes rendszerbe foglalását jelentik. Összességében elmondható, hogy a korábban a joggyakorlat által kimunkált szabályok uniós jogszabályba foglalásra kerültek, továbbá az irányelvvel összhangban a cél az állami megrendelések felhasználása a környezetvédelmi, szociális célok eszközeiként. A kodifikációs terv értelmében a környezetvédelmi és szociális szempontok előtérbe kerülése kedvezően hatnak az európai versenyképesség növelésére is, tekintettel arra, hogy az ilyen követelményeknek, a fejlett gazdasági szereplők könnyebben meg tudnak felelni, valamint az ilyen előírások elősegítik az európai környezetkímélő technológiák iránti igény növekedését is.13

Horizontális klauzula

A 2014/24/EU irányelve 18. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok hozzanak megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzési szerződés teljesítése során be tudják tartani a vonatkozó környezetvédelmi, szociális és munkajogi előírásokat, amelyeket az uniós jog, a nemzeti jog, a kollektív szerződések, illetve az irányelv mellékletében felsorolt környezetvédelmi, szociális és munkajogi rendelkezések állapítanak meg.

A fentiekben írt intézkedéseknek megfelelően az irányelv 37. preambulumbekezdése szerint a környezeti, szociális és munkaügyi követelményeknek a közbeszerzési eljárásokba való megfelelő beépítése érdekében különösen jelentős az, hogy a tagállamok és az ajánlatkérő szervek megtegyék a megfelelő lépéseket annak érdekében, hogy teljesüljenek a már sokszor említett környezeti, szociális és munkajogi kötelezettségek, amelyek a nemzeti és az uniós jog törvényi, rendeleti, határozati és szabályozási előírásai, valamint a kollektív szerződések rendelkezései szerint az építési beruházások megvalósításának vagy a teljesítés helyén alkalmazandók, abban az esetben ha a szabályok és azok alkalmazási kerete összhangban van az uniós joggal.14

Az irányelv rendelkezéseiből egyértelműen látszik, hogy az az álláspont ami az egyes közbeszerzési eljárásokban előtérbe helyezi meghatározott gazdasági szereplők csoportját; mindössze akkor eredményezné a versenyük korlátozását és az uniós szabadságok megsértését, ha a nemzeti szabályozáson kívül maradna, tehát indokolatlanul akadályozná - más tagállamok gazdasági szereplőinek piacra jutását.15

Az Irányelv 40. preambulumbekezdése szerint a már sokszor említett környezeti, szociális és munkajogi rendelkezései teljesülésének ellenőrzését a közbeszerzési eljárás minden szakaszában el kell végezni, így a közbeszerzési eljárásban résztvevők kiválasztása, a szerződés odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazásakor, a kizárási kritériumok meghatározásakor, végezetül a kirívóan alacsony ajánlatokra vonatkozó rendelkezések alkalmazásakor.

Az irányelv ezekre az eljárási szakaszokra is tartalmaz rendelkezést, így az érvényesülésük érdekében tett ellenőrzés során az irányelv vonatkozó rendelkezéseivel, a bizonyítási eszközök és a nyilatkozatok vonatkozásában készült szabályozással összhangban kell eljárni.16

A horizontális klauzula lényege, hogy „A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzési szerződések teljesítése során betartsák a vonatkozó környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeket, amelyeket az uniós jog, a nemzeti jog, a kollektív szerződések, illetve a mellékletben felsorolt környezetvédelmi, szociális és munkajogi rendelkezések írnak elő.” (2014/24/EU irányelv 18. cikk (2) bekezdése)17

Védett műhelyekkel kapcsolatos – melynek konkrét fogalmát a következő fejezetben ismertetem – közbeszerzési eljárásokban való részvétel lehetőségét az egyes államok fenntarthatják az olyan gazdasági szereplők számára, akiknek fő célja a megváltozott munkaképességű, fogyatékossággal élő vagy hátrányos helyzetű személyek társadalmi és szakmai integrációjának elősegítése, továbbá rendelkezhetnek úgy is, hogy a szerződéseket a védett munkahelyteremtési programok keretében kell teljesíteni, azzal a feltétellel, hogy az ilyen műhelyek, gazdasági szereplők vagy programok alkalmazottainak legalább 30 %-a fogyatékossággal élő vagy hátrányos helyzetű munkavállaló. A korábbi szabályozással ellentétben az új irányelv könnyítést alkalmazott, mivel ez az arány korábban 50% volt.

Az irányelvben tehát megjelenik a védett munkahely fogalma, ami egy akkreditált munkáltató általi foglalkoztatást jelent, ha a munkáltató biztosít tranzit- vagy tartós foglalkoztatást, és a munkavállalóinak legalább a 30%-a a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló törvény alapján megváltozott munkaképességű személynek minősül, valamint az olyan munkáltató, amely működésének fő célja hátrányos helyzetű munkavállalók foglalkoztatása.

Annak érdekében, hogy a szociális célok közvetlenebb módon épüljenek be a közbeszerzésbe, a szerződések teljesítésének célja lehet feltételként a nők és a férfiak közötti munkahelyi esélyegyenlőség előmozdítása, a nők munkaerő- piaci fokozott bevonása a munkahelyi és a magánélet egyensúlyának megteremtése mellett, valamint a jogszabályban meghatározottnál több hátrányos helyzetű személy alkalmazása.

A fentiek eredményeképpen a jogalkotásért felelős Miniszterelnökség előkészítette az új közbeszerzési törvényt, amelyet az Országgyűlés 2015. szeptember 22. napján fogadott el. A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény a Magyar Közlöny 142. számában 2015. október 2-án jelent meg.

Az új törvény hézagmentesen átveszi az összes uniós irányelvi fenntarthatósági szempontot. Az új Kbt. preambulumában rögzítésre kerül, hogy Magyarország Országgyűlése a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága és nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása, továbbá a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése érdekében, a helyi kis- és közepes vállalkozások közbeszerzési eljárásokba való bekapcsolódásának, valamint a környezetvédelem és az állam szociális célkitűzéseinek elősegítése céljával - összhangban a közbeszerzések terén Magyarország által kötött nemzetközi szerződésekkel és az Európai Unió irányelveivel - alkotta meg az új törvényt.

 A szociális ésfenntartható beszerzés ismérvei és jelentősége

A 19. században került először terítékre a közbeszerzés szociálpolitikai témájának ügye. Mint az köztudott, először Európában és Észak-Amerikában szenteltek nagyobb figyelmet a munkaügyi előírások betartásának, a munkanélküliség felszámolásának (Egyesült Államok: munkanap szabályainak rögzítése a kormányzati szerződések teljesítése során, Egyesült Királyság: tisztességes bérezés a kormányzati szervek szerződései során), majd fogalma egyre szélesebb jelentést kapott, így a hátrányos helyzetű munkavállalók integrálása, diszkrimináció tilalma is szerepet kapott. A szociális beszerzések több formában is megjelennek a klasszikus tárgyú közbeszerzési eljárásokban, de kiváltképp az építési beruházások és az egyéb szolgáltatások megrendelése körében nagyobb a lehetőség ezek alkalmazására (méltányos, etikus kereskedelemből származó termékek, szociális tanúsítvánnyal minősített termékek).

A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) arra hívta fel az államok figyelmét, hogy méltányos bérszabályokat és egyéb szociális intézkedéseket vegyenek bele a beszerzési eljárásaikba (1949). A Szervezet alapvető egyezményei, így a 29-es és a 105-ös egyezmények tiltják a kényszermunkát és a 138-as számú és 182-es számú egyezmény a gyermekmunkát, az egyezményekben megtalálható továbbá az egyesülési szabadsághoz és a kollektív tárgyalásokhoz való jog, illetve a foglalkoztatásban az egyenlő bánásmódhoz való jog. Fentiek adják a Szervezet részéről a minimum követelményeket a munkaügyi normák jogi hátterét tekintve, melyeket az unió minden tagállama ratifikált.

Növekvő trendet mutatott számos európai országban a kormányokra nehezedő nyomás miatt, a közkiadások csökkentése érdekében a közfunkciók kiszervezése. A közfunkciók kiszervezése során is érvényesíthetők szociális szempontok, melynek oka legtöbbször a költségcsökkentés. A felelős beszerzés ebben jelent paradigmaváltást, ugyanis a kiszervezéseket megtestesítő közbeszerzési szerződésekben szerepelhetnek a munkakörülményekre, munkavállalókra vonatkozó standardok.18

Az Európai Bizottság 2011. december 20-án kiadott „Az általános érdekű szolgáltatások európai minőségi keretrendszere” című közleménye a szociális szolgáltatást részben gazdasági, részben nem gazdasági tevékenységként határozza meg, melynek fontos szerepe van az Unió növekedési és foglalkoztatási programjában. A Bizottság elnöke 2009-ben fontosnak tartotta a társadalmi kohéziót elősegítő szolgáltatási szektor korszerűsítését, és megállapította a szociális és egészségügyi szolgáltatások ágazatának általános fejlesztésének szükségességét.19

Az Európa 2020 stratégiája célul tűzte ki a magas foglalkoztatottság és termelékenység elősegítését, valamint a társadalmi kohézió erősödését. Az EU öt nagyszabású célt tűzött ki maga elé a foglalkoztatás, az innováció, az oktatás, a társadalmi befogadás és az éghajlat/energiapolitika területén, amelyeket 2020-ig kíván megvalósítani, melynek során a közbeszerzést olyan piaci eszköznek tekinti, amelyet a fenti célok eléréséhez alkalmazni kell, és előírja, hogy a közbeszerzési politikát a közeljövőben úgy kell alakítani, hogy az

1.    javítsa a vállalkozások innovációs keretfeltételeit a keresletoldali politikák teljes körű alkalmazásával,

2.    támogassa az elmozdulást egy erőforrás-hatékony és alacsony széndioxid-kibocsátású gazdaság felé (pl. a zöld közbeszerzés szélesebb körben való alkalmazásának ösztönzésével),

3.    javítsa az üzleti környezetet, különösen az innovatív kis- és középvállalkozások számára.

Az uniós közbeszerzési szabályozás felülvizsgálatának egyik kiemelt célkitűzése a fenntarthatósági szempontok fokozott érvényesítésének biztosítása volt. Az új irányelvek olyan szabályokat tartalmaznak, melyek más uniós célkitűzések érvényesítését szolgálják, de továbbra sem írják elő kötelező jelleggel a zöld, illetve szociális szempontok alkalmazását a közbeszerzésekben. Ezen felhatalmazó megközelítés fényében az új irányelvek az ajánlatkérők számára biztosítják azon eszközöket, amelyek segítségével támogathatják az innovációt, hozzájárulhatnak a környezetvédelemhez és az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez, illetve a kedvezőbb szociális, foglalkoztatási feltételekhez.

Meghatározásra kerülhet továbbá az életciklus költségszámítás mint értékelési szempont, valamint az ajánlatkérők maguk határozhatják meg, hogy a műszaki leírásban illetve a bírálati szempontokban rögzítenek zöld, illetve szociális szempontokat, e körben a gyártási folyamathoz közvetlenül kapcsolódó összes tényezőre utalhatnak, feltéve, hogy a termelési folyamat olyan aspektusaira utalnak, amelyek szorosan kapcsolódnak a közbeszerzés tárgyához, továbbá az ajánlatkérők már nem kizárólag a különböző ökocímkék által tanúsított leírásokat használhatják fel, hanem azt is előírhatják, hogy az általuk kért áru vagy szolgáltatás meghatározott címkével rendelkezzen.

Mindezek mellett a kizáró okok köre bővül, nevesítve az új irányelvekben a kötelező szociális, munkaügyi és környezetvédelmi jogszabályok megsértése miatti kizárás előírásának lehetőségét. A jövőben az ajánlatkérők kötelesek lesznek elutasítani az ajánlatokat, melynek kapcsán megállapításra kerül, hogy azért tartalmaznak kirívóan alacsony ellenszolgáltatást, mert az ajánlattevő megsértette az Unió szociális, munkaügyi vagy környezetvédelmi jogszabályait.20

Összességében a fenntartható fejlődés magában foglalja a környezet minőségének védelmét és javítását, amely egyrészt a Föld azon kapacitásainak védelmét jelenti, hogy az életet annak sokféleségében megőrizze, másrészt a bolygó természetes erőforrásai korlátainak tiszteletben tartását. A fenntartható fejlődés csak a kormányzat minden szintjének bevonásával, a környezetvédelmi szempontok valamennyi politikai területbe történő integrálásával valósítható meg, melynek fontos részét képezi a környezetbarát közbeszerzési politika is. 21

Társadalmi szempontból felelős közbeszerzés

Szükségesnek tartom ismertetni a társadalmi szempontból felelős beszerzés fogalmát, mivel jelentős kölcsönhatással bírnak egymásra a szociálpolitika, gazdaság és társadalom vonatkozásában.

Társadalmi szempontból felelős közbeszerzés (SRPP- socially responsible public procurement) fogalma: Azon közbeszerzés, amely az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSz) és a közbeszerzési irányelvekben foglalt elvek betartása mellett szolgálja a társadalmi befogadás, etikus kereskedelem, tisztességes munka, esélyegyenlőség, munkalehetőségek, a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, hozzáférhetőség stb. célkitűzések megvalósulását.22

Célja a példamutatás és a piac befolyásolása, az SRPP széles körű alkalmazásával az állami szervek valódi ösztönzőket nyújthatnak a vállalkozások számára a társadalmi szempontból felelős vezetés kialakításához. Az állami szervek ezen beszerzési eljárás során elősegíthetik az elhelyezkedést, a tisztességes munkához jutást, a társadalmi befogadást, a hozzáférhetőséget, a minden felhasználó számára alkalmas kialakítást és az etikus kereskedelmet, továbbá törekedhetnek arra, hogy biztosítsák a társadalmi normáknak való szélesebb körű megfelelést.

A közbeszerzési irányelvek az Európai Unióról szóló Szerződésben rögzített elveken alapulnak, különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának, valamint a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvén, továbbá az ezekből levezethető olyan elveken, mint az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetésmentesség, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elve. A közbeszerzési irányelvek rendelkezéseit az említett szabályokkal és elvekkel, valamint a Szerződésben rögzített egyéb szabályokkal összhangban kell értelmezni.

Az államok szociális politikáinak elősegítésére az ajánlatkérők többféleképpen alkalmazhatnak szociális kritériumokat a közbeszerzési eljárás során, mely szempontok a közbeszerzési irányelvekben és az Európai Unió működéséről szóló szerződésben foglaltak tiszteletben tartása mellett alkalmazandóak. Tekintettel arra, hogy ezen kritériumok merőben eltérőek, előfordulhat, hogy azok csak a közbeszerzési eljárás egyes részei során érvényesíthetőek.

A közbeszerzési eljárásokban jelentősége van szociális szempontként a munkalehetőségek javításának (fiatalok, nők, munkanélküli aktív korúak, fogyatékos személyek, nemzetiségiek vagy egyéb társadalmi csoporthoz tartozó személyek foglalkoztatása), a tisztességes munkához jutás elősegítésének (emberi méltóság és egyéb szabadságjogok feltételeinek biztosítása, tisztességes bér, munkaügyi szabályok betartása, továbbképzés), fontos a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, a társadalom minden csoportjának a hozzáférés biztosítása, fogyatékkal élők támogatása.

Fontos szempont továbbá a hozzáférhetőség biztosítása (fogyatékkal élő személyek részére a közszolgáltatások szervezése és a középületek, tömegközlekedés, infokommunikáció hozzáférhetővé tétele), az etikus kereskedelem biztosítása, törekedni kell a vállalatok szerepének erősítésére a társadalmi felelősségvállalásban, védelem nyújtása az emberi jogok vonatkozásában. A kis- és középvállalkozások SRPP hajlandóságát növelhetik az olyan szabályok, amelyek az ilyen pályázatokon való részvétel költségeit, terheit csökkentik a KKV-k számára. Az előbbiekben felsorolt szociálpolitikai célok eltérnek a megvalósítást tekintve az unió egyes tagállamaiban és uniós szinten is.23

Az állami szervezetek azzal tudják érvényesíteni a szociális szempontokat a közbeszerzésben, ha etikus termékeket és szolgáltatásokat vásárolnak, és a közbeszerzési pályázatokat is felhasználják arra, hogy a fogyatékossággal élők és a hátrányos helyzetűek számára munkalehetőségeket, tisztességes munkát, jobb feltételeket teremtsenek, valamint társadalmilag és szakmailag integrálják őket.

Az etikus, felelősségteljes közbeszerzés a vállalkozókat is ösztönözheti arra, hogy felelősségteljes, fenntartható eljárásokat kövessenek a termelés és a munkavállalók alkalmazása terén. A társadalmi szempontból felelős közbeszerzés ezzel stratégiai eszközzé válik, amely hatékonyan segíti a szociálpolitikai és munkaerő-politikai célok megvalósítását.

Az Európai Bizottság arra törekszik, hogy a szociális szempontok a lehető legjobban érvényre jussanak a közbeszerzésben az Európai Unió teljes területén. Ennek érdekében műhelytalálkozókat szervez a szociális záradékok alkalmazásáról, és frissíti a társadalmi szemléletű közbeszerzéshez készített útmutatót.24

Zárszó

Összegzésként levonhatjuk azt a következtetést, hogy a szociális közbeszerzések területén óriási út áll még a nemzetek előtt, már azt tekintve is, hogy azok különböző fejlettségi szinten állnak, így eltérő mértékben tudják érvényesíteni a közbeszerzési eljárásaik során a szociális szempontokat.

Mindig is nyitott kérdés marad, hogy az esély valóban egyenlő-e, mennyire éri a megváltozott munkaképességű vagy fogyatékos személyeket hátrányos megkülönböztetés, hogy valójában tényleg jó indokkal vonjuk be őket, vagy a munkájukat a közbeszerzési eljárásokba.

Vallom, hogy a legjobb stratégia ebben a rohanó világban, hogy a fontos témaköröket és tartalmakat nem a megszokott módon tálaljuk a társadalomnak, ugyanis hajlamosak könnyelműen elsiklani felettük, ezen ok indított arra, hogy jelen értekezés címének egy viszonylag új írásbeli kommunikációs formát a # hashtag-et válasszam. Úgy gondolom, hogy a célközönséget már a lehető legkorábban a szociális érzékenység felé kell terelni, a figyelmet mihamarabb felkelteni, az ő nyelvükön szólni hozzájuk, hogy a jövőben egyszerűbb legyen a diszkrimináció mentes együttélés az élet, a gazdaság, a munkahelyek és a tudomány minden területén.


1 Jelen szakcikk egy kivonat a Közbeszerzési Kiválósági Díj – 2020 „A fenntarthatósági szempontok alkalmazása a közbeszerzési eljárásokban” témakörben benyújtott és második helyezést elért #WEDOSRPP - avagy a szociálisan felelős közbeszerzések és egy szociálisan felelős szerv a Magyar Paralimpiai Bizottság működése c. pályaműből, melynek létrejöttéhez Dr. Szilágyi Zoltán segítségét ezúton is köszönöm.
2 KARDOS Gábor: Üres a kagylóhéj? A Szociális jogok nemzetközi védelmének egyes kérdései https://bit.ly/3r4NNMx (Letöltve:2020. szeptember 21.).
3 DRINÓCZI Tímea: A szociális jogok: nemzetközi kitekintés, nemzeti gyakorlat és alapjogi jelleg. MTA Law Working Papers 2018/4. https://bit.ly/2U3lmCz (Letöltve: 2020. október 04.) (Továbbiakban: Drinóczi T. 2018.)
4 DRINÓCZI T. 2018.
5 HOFFMANN István: Bevezetés a szociális jogba. Elte Eötvös Kiadó. Budapest, 2015. 45.o
6 FAZEKAS Marianna: A szociális igazgatás. In FICZERE Lajos – FORGÁCS Imre: Közigazgatási jog. Különös rész. Budapest, 2005. 306.o.
7 u.o. 307.o.
8 KOZMÁNÉ Szigeti Andrea: A szociális jogok európai egyezménye és magyarországi végrehajtása. https://bit.ly/3AVzAGj (Letöltve: 2020. szeptember 11.) 94.o.
9 KOZMÁNÉ Szigeti Andrea: A szociális jogok európai egyezménye és magyarországi végrehajtása. https://bit.ly/3AVzAGj (Letöltve: 2020. október 11.) 95. p.
10 POKOL Béla: Európa végnapjai. A demográfiai összeroppanás következményei. Kairosz Kiadó, Budapest, 2011. in.: Téglási András: A szociális állam „erodálása” vagy megmentése? – avagy a szociális biztonság az új Alaptörvényben. https://bit.ly/3hBAPTE (Letöltve: 2020.október 04.).
11 56/1995. (IX. 15.) AB határozat. (Indokolás III. 3.) Az alkotmány biztosítja a nemzetközi kötelezettségvállalások érvényesülését a belső jogi rendben.
12 KILÉNYI Géza (szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve (Szerk.-lektor: Dr. Kilényi Géza) Complex Kiadó, Budapest 2008.(Oldal: 1281.) (Továbbiakban: Kilényi Géza 2008).
13 BUKODI Gábor: Az új közbeszerzési és koncessziós irányelvek rövid áttekintése. Jogtudományi Intézet Társadalomtudományi Kutatóközpont Magyar Tudományos Akadémia Kiváló Kutatóhely, 2015. https://bit.ly/3ed8O2r (Letöltve: 2020.12.05.)
14 SZILÁGYI Norbert: A szociális szempontú közbeszerzések az új közbeszerzési törvény (2015. évi CXLIII. tv.) és az új Európai Uniós irányelvek keretei között. JOGI FÓRUM, 2016. (továbbiakban: Szilágyi Norbert) https://bit.ly/3k6TGaI (Letöltve: 2020. 11. 30.)
15 u.o. Szilágyi Norbert.
16 GYULAI-SCHMIDT Andrea: Az európai esetjog legfontosabb üzenetei a szociális szempontok támogatására a közbeszerzésben.
17 u.o. Szilágyi Norbert.
18 KUN Attila: Az állami beszerzések szerepe a felelős foglalkoztatásban − szociálisan felelős közbeszerzés és munkajog. ESÉLY 2013/4. 3-7.o.
19 GYULAI- SCHMIDT Andrea: A szociális szolgáltatások ellátása és állami támogatása az Európai Unióban. in.: szerk.: GYULAI- SCHMIDT Andrea: Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában. PÁZMÁNY PRESS, 2015. 122-123.o.
20 LUKÁCS Tibor: A Közbeszerzési Hatóság előtt álló fenntarthatósági kihívások az európai unió új közbeszerzési irányelvei alapján. in.: szerk.: GYULAI- SCHMIDT Andrea: Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában. PÁZMÁNY PRESS, 2015. 87-90.o
21 BARNA Orsolya: Fenntarthatósági kezdeményezések a magyar jogi környezetben. in.: szerk.: GYULAI- SCHMIDT Andrea: Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában. PÁZMÁNY PRESS, 2015. 99- 100.o.
22 Szociális beszerzés Útmutató a szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzések során. Az Európai Bizottság kiadványa. https://bit.ly/3kbe6za (Letöltve: 2020. november 03.)
23 Szociális beszerzés Útmutató a szociális szempontok figyelembevételéhez a közbeszerzések során. Az Európai Bizottság kiadványa. https://bit.ly/3kbe6za  (Letöltve: 2020. november 03.).
24https://bit.ly/3yMeMiE (Letöltve: 2020. november 15.).