Abnormally Low Prices in Public Procurement Procedures. The Legal and Philosophical Limits of Tenderers’ Pricing Freedom in the Shadow of Extreme Competitive Situations/ Part XII.
Címszavak: közbeszerzés, aránytalanul alacsony ár, ajánlatok bírálata, árképzés, piaci ár
Keywords: public procurement, abnormally low price, evaluation of tenders, pricing, market price
Absztrakt
A közbeszerzések területén az ajánlattevői árképzés szabadságából kell kiindulni, azonban a közbeszerzési jogi szabályozás az ajánlatkérő kötelezettségévé teszi az ajánlati árak vizsgálatát abból a szempontból, hogy azok aránytalanul alacsonynak tekinthetők-e. Ha aggályos az, hogy a megajánlott áron a szerződés teljesíthető, biztosítható-e a fedezet valamennyi költségre, akkor külön eljárásban kell esélyt adni az ajánlattevőnek arra, hogy bizonyítsa objektív módon azt, hogy az adott ár a felmerült gyanúval szemben nem tekinthető aránytalanul alacsonynak. Meg kell győznie az ajánlatkérőt a teljesíthetőségről részletes számításokkal és különböző dokumentumokkal az erre vonatkozó ajánlatkérői felhívás alapján, ennek megfelelően kell az ajánlatkérőnek dönteni az érvényességről, illetve érvénytelenségről. A tanulmány célkitűzése az esetjog elemzésével e folyamat részletes bemutatása, kitérve az árképzés néhány más jogi, illetve elméleti (filozófiai) kérdésére is.
Abstract
In the field of public procurement, the starting point should be the freedom of tenderers to set prices, however, public procurement law regulations make it the obligation of the contracting authority to examine tender prices from the perspective of whether they can be considered abnormally low. If there is concern about whether the contract can be performed at the offered price and whether coverage for all costs can be ensured, then the tenderer must be given a chance in a separate procedure to prove objectively that the given price cannot be considered abnormally low against the suspicion that has arisen. He must convince the contracting authority of the feasibility of performing it with detailed calculations and various documents based on the relevant call for tenders, and the contracting authority must decide on the validity or invalidity accordingly. The objective of the study is to present this process in detail by analyzing case law, also addressing some other legal and theoretical (philosophical) issues of pricing.
Az aránytalanul alacsony árhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárások néhány sajátossága
Az eddigiekben részletes vizsgálatok tárgyát képezték az aránytalanul alacsony árra vonatkozó szabályok gyakorlati alkalmazásának főbb kérdései, keretei, az ajánlatkérők és az ajánlattevők feladatai, kötelezettségei és lehetőségei. A számtalan példa alapján meg lehet határozni olyan sajátos jogkérdéseket, amelyek rámutatnak azon jogorvoslati eljárások főbb sajátosságaira, amelyek az ajánlati árak aránytalanul alacsony jellegéhez kapcsolódnak. A következő bekezdésekben bemutatott és összesített főbb jellemzők tehát részben átfedésben vannak az előzőekben kifejtett részletekkel, azonban célszerű a jogorvoslati eljárás nézőpontjából is ezek közül ismét néhányat felidézni.
A felek eljárásjogi helyzete
Elsőként említhető a felek eljárásjogi helyzete, amelyeket az érdekek jelölnek ki, attól függően, hogy mi a résztvevők célja. Elképzelhető, hogy az ajánlattevő az indokoláskérés tényét, tartalmát kívánja vitatni még a bírálat időszakában. Előfordulhat olyan szituáció is, amikor az ajánlatkérő – felismerve a saját korábbi előírásainak, döntéseinek jogszerűtlenségét, hiányos voltát – a saját eljárásával szemben nyújt be jogorvoslati kérelmet, miután e hibákkal a bírálat időszakában szembesült. Egy esetben a kérelmező ajánlatkérő az eljárásának több része tekintetében a jogorvoslati kérelmében azt rögzítette, hogy hiányosan készítette elő az eljárását. A Kbt. 28. § (1) bekezdését azáltal sértette meg állítása szerint, hogy sem az eljárást megindító ajánlati felhívásban, sem pedig a közbeszerzési dokumentumokban „nem rögzítette az arra vonatkozó előírásokat, hogy az ajánlati árakat, egységárakat milyen szempontok szerint fogja megítélni, az ajánlatok bírálata során hogyan vizsgálja az árakat, a Kbt. 72. § szerinti aránytalanul alacsony ár vizsgálatot hogyan, milyen támpontok szerint fogja elvégezni, nem kerültek meghatározásra az egységárképzésre vonatkozó szakmai elvárások, amelyeket az ajánlatkérő számon tud kérni. Ezen hiányosságokból fakadóan az ajánlati egységárakat tartalmazó szakmai ajánlatok objektív tartalmi bírálata nem lehetséges.”[1] A KDB az ajánlatkérői jogorvoslati kérelemnek helyt adott. Megállapították, hogy „az ajánlatkérő valóban nem tett konkrét előírásokat az ajánlati felhívásban, közbeszerzési dokumentumokban arra vonatkozóan, hogy az ajánlattevők által megtett összesített nettó ajánlati árakat, illetve a több ezer tétel egységárát tartalmazó szakmai ajánlatokat milyen módon fogja vizsgálni, milyen szempontok szerint fogja megállapítani az aránytalanul alacsonynak látszó árakat, ezáltal milyen szempontú bírálat alapján lehet majd egy ajánlattevő a közbeszerzési eljárás nyertese és kerülhet be a keretmegállapodást kötő öt ajánlattevő közé. Mindezek körében hiányos az előírt tételek egységárának képzésére vonatkozó konkrét elvárások meghatározása is, hogy az ajánlattevők az egyes tételek egységárának képzésekor milyen egységes szempontok szerint kalkuláljanak.”[2] A KDB rámutatott arra is, hogy hiányoztak az egységárak körében a szükséges iránymutatások, ez pedig hatással volt az ajánlattevői árazásokra, akik eltérő módon, saját értelmezésük alapján számították az egységáraikat, ennek eredményeképpen pedig az egyes tételekre nagymértékben eltérő árak kerültek megajánlásra.[3] „Emiatt és az egységárak tekintetében meghatározott egyértelmű iránymutatások hiányában az ajánlati árak, egységárak nem összehasonlíthatóak, nem volt egy egységes, kötött, előre rögzített elv, iránymutatás az ajánlattevők és az ajánlatkérő részére. Az ajánlatkérői szabályozás hiányát támasztja alá a közbeszerzési eljárás teljes folyamata is, a számtalan kiegészítő tájékoztatás kérés, majd a közbeszerzési eljárás során benyújtott számtalan előzetes vitarendezési kérelem, majd jogorvoslati kérelem benyújtása is.”[4]
A döntéshozatalt követően jellemző az a jogi helyzet, hogy az ajánlatkérő érvénytelenné nyilvánította az értékelés alapján az első helyre rangsorolt ajánlattevő ajánlatát, amely e döntés jogszerűségét nem fogadja el, és kérelmet nyújt be. „A jogorvoslati eljárás során az ajánlat érvényességét vitató jogorvoslati kérelem esetében a KDB-nek kell vizsgálnia az ajánlatkérői döntés helyességét és ezen keresztül azt is, hogy a nyertes ajánlata valóban érvénytelen volt-e. Az ellenszolgáltatás kirívóan alacsonynak tekinthető-e, a beszerzett vagy a benyújtott bizonyítékok alapján igazolt-e, hogy a nyertes ajánlattevő a vállalt áron a szolgáltatást teljesíteni tudja.”[5] Vagyis „A Döntőbizottság vizsgálata arra [irányul], hogy a kérelmező [ajánlattevő] maradéktalanul teljesítette-e az ajánlatkérő árindokolás-kérését és kiegészítő árindokolás-kérését, azaz az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátott-e minden kért tényt, adatot, kalkulációt annak érdekében, hogy megfelelő mérlegelés eredményeként az ajánlatkérő döntést hozhasson az ajánlati ár megalapozottságáról.”[6] Ugyanis „az ajánlattevő kötelessége az ajánlati ára megalapozottságára vonatkozó minden tényt, adatot, kalkulációt az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátani ahhoz, hogy megfelelő mérlegelés eredményeként az ajánlatkérő döntést hozhasson az ajánlati ár megalapozottságáról. Ezen adatcsoportba legfőképpen azon adatok és a rájuk vonatkozó indokolások tartoznak, amelyek az ajánlatkérő meggyőződési kötelezettségének a teljesítéséhez szükségesek, azaz az indokoláskérésben felsorolt adatok.”[7] Arra is fény derülhet azonban, hogy az ajánlatkérőnek további, kiegészítő indokolást kellett volna kérnie, mert nem állt minden szükséges adat rendelkezésre, így nem lehetett volna döntést hozni. Például egy esetben az ajánlatkérő „kiegészítő indokolást kért a kérelmező [ajánlattevőtől], azonban sem ebben, sem a korábbi indokoláskérésekben nem került olyan követelmény megfogalmazásra a kérelmező [ajánlattevő] felé, miszerint indokolásában vezesse le, hogy az egyes szakamberek bérjellegű kiadásaival összefüggésben a jelen projektet érintően milyen időráfordítással, és ehhez képest milyen bérköltséggel számolt. (Az, hogy egy szakember egy időben több feladatot végez, nem jelenti azt, hogy a feladatok között a munkaidejét egyenlő arányban osztaná fel.)”[8] Ilyen esetben kétpólusú jogvitáról van szó, hiszen az ajánlatkérő feladata, hogy megvédje az érvénytelenné nyilvánító döntésének jogszerűségét, megalapozottságát. Ilyenkor azonban jelentős mozgástérrel már nem rendelkezik, hiszen ha nem kifogástalanul, vagyis az érvénytelenné nyilvánító döntésének indokolását nem a feljebb tárgyalt követelményeknek megfelelően készítette el, akkor további indokok már nem vehetők figyelembe, tehát csak az vizsgálható, amit kifejezetten hivatkozott korábban. Vagyis a vizsgálat lényegében az összegezésben (vagy adott esetben a közbenső döntésről szóló tájékoztatásban) szereplő adatok, érvek, indokok, számítások stb. értékelésére korlátozódik, sem a jogorvoslati eljárásban, sem pedig azt esetlegesen – ugyanakkor jellemzően – megelőző előzetes vitarendezésben megfogalmazott újabb szempontok, okok nem fogadhatók el, hiszen sem az előzetes vitarendezésben előadott újabb ajánlattevői, sem pedig az arra adott válaszban megfogalmazott újabb ajánlatkérői érvek, indokok nem vehetők figyelembe.
Ha valamely ajánlattevő másik ajánlat érvényessé nyilvánítását – vagyis az érvénytelenné nyilvánítás elmaradását – kifogásolja, akkor az két okból lehetséges. Ha az ajánlatkérő indokoláskérés nélkül fogadta el érvényesnek (és nyertesnek) a másik ajánlattevő ajánlatát, akkor az lehet jogorvoslati kérelem tárgya, hogy az ajánlatkérő jogellenesen mellőzte az ár aránytalanul alacsony jellegének vizsgálatát. Ilyenkor a kérelmező ajánlattevőnek azt kell levezetnie, hogy a megajánlott ár milyen viszonyítási pontokhoz képest hogyan illethető az aránytalanul alacsony jelleg gyanújával, tehát viszonylag egyszerűbb a feladata.
Ha az ajánlatkérő kért indokolást, és azt elfogadta, akkor ez a döntése vitatható, akár úgy, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján már meg kellett volna állapítani az érvénytelenséget, akár úgy, hogy bizonyos elemek továbbra is aggályosak maradtak, így további, kiegészítő indokolás kérése lett volna szükséges a megalapozott és jogszerű ajánlatkérői döntéshez. A versenytárs ajánlattevő ajánlata érvényességének, indokolása elfogadhatóságának vitatása már hárompólusúvá teszi a jogvitát, hiszen a „megtámadott” ajánlattevő is érintetté, illetve érdekeltté válhat. Ilyen jogvitára említhető a következő példa: „A Döntőbizottság megítélése szerint a nyertes ajánlattevő első árindokolását követően további indokoláskérés kibocsátása lett volna szükséges a távfelügyelet biztosításának költségét illetően, hiszen a nyertes ajánlattevő annak költségét nem tüntette fel, az […] nem volt érthető a vállalkozás általános költségei közé. Ennek hiányában az ajánlatkérő nem volt abban a helyzetben, hogy meggyőződhessen arról, hogy a havi átalányár kapcsán megajánlott vállalás elfogadható, a szerződés e körben a vállalt ellenszolgáltatásért teljesíthető.”[9] Ilyen esetekben nyilván szükséges megismerni a versenytárs ajánlattevő indokolását, indokolásait, ennek lehetősége adott az iratbetekintés gyakorlásával, az üzleti titok kereteinek megtartásával. Ha az ajánlattevő úgy ítéli meg, hogy e jogának gyakorlásában az akadályozza, hogy az üzleti titok jogszabályi keretein túlterjeszkedtek, akkor ez irányból is támadhatja az ajánlatkérő elfogadó döntését, hiszen az ajánlatkérő feladatai közé tartozik a bírálat körében az üzleti titokká nyilvánítás jogszerűségének vizsgálata is. Azonban ahogyan arról már korábban történt említés, az ajánlatkérőnek az sem feladata, hogy az ajánlattevő helyett maga egészítse ki az üzleti titokra vonatkozó indokolást, hanem erre az ajánlattevőt kellett volna felhívnia.[10] Továbbá kiemelhető az a körülmény is, hogy „a nyertes ajánlattevő a jogorvoslati eljárásban részvételi szándékát nem jelezte, észrevételt, nyilatkozatot nem tett az üzleti titok indokolása, sem ajánlatának védelmében.”[11]
A konkrétumok ismerete azért is lényeges, mert ha valamely ajánlattevő vitatni tervezi a másik ajánlattevő vállalására vonatkozó indokolást jogorvoslati eljárásban, akkor ilyen esetben egyrészt nem elegendő általánosságban hivatkozni az elfogadhatatlanságra, másrészt pedig alappal nem lehet hivatkozni más szerződésekre, mivel minden egyes közbeszerzési eljárás egyedi jellemzői alapján kell a döntést meghozni. Egy esetben a kérelmező ajánlattevő arra hivatkozott, hogy a versenytárs „felfaló árat” alkalmazott, valamint az ár aránytalanul alacsony jellegét más szerződések becsatolásával kívánta bizonyítani. A KDB nem fogadta el a kérelmezői álláspontot, és a következőket fogalmazta meg: „A Döntőbizottság megállapította, hogy a kérelmező [ajánlattevő] önmagában a tételes árindokolást nem vitatta, kizárólag arra az egy érvre pedig nem megállapítható a kirívóan alacsony ellenszolgáltatás, hogy a nyertes ajánlattevő ’felfaló árat’ alkalmazott. A Döntőbizottság hangsúlyozza, hogy a végleges ajánlatok bírálatát és az eljárást lezáró döntés meghozatalának alapját nem képező okiratok a jogorvoslati eljárás során kérelmező [ajánlattevői] álláspont alátámasztására benyújtott bizonyítékokként nem vehetők figyelembe még akkor sem, ha azok olyan objektív alapú tényeket is tartalmaznak, amelyek adott esetben a kérelmező ajánlattevői észrevételben foglalt előadást megalapozzák. Mindezekre tekintettel a Döntőbizottság a kérelmező [ajánlattevő] által becsatolt három más ajánlatkérő által a jelen közbeszerzési eljárás tárgyához hasonló közbeszerzési tárgyú eljárást lezáró szerződésekben rögzített ajánlati ár kimutatását a döntése meghozatala során nem vizsgálta. A Döntőbizottság a fentiekben részletezett indokok alapján a kérelmező [ajánlattevő] ezen kérelmi eleme tekintetében megállapította, hogy az alaptalan, ezért azt elutasította.”[12] A Kúria szerint is a „jogerős ítélet helyesen foglalt állást az [ajánlattevő] által „felfaló ár”-nak nevezett jelenség kapcsán is. A Kúria egyetért azzal, hogy az ajánlati elemek megalapozottságáról az Ajánlatkérőnek kell meggyőződnie. Az árindokolás tekintetében az Ajánlatkérő egyfelől megfelelő szempontú ismételt árindokolást kért, másfelől a kapott válasz részletes és konkrét indokolást tartalmazott. Ezzel szemben az ajánlattevő megalapozott cáfolatot nem tudott előterjeszteni sem a jogorvoslati, sem a peres eljárásokban, nem támasztotta alá azt az állítását, hogy a megajánlott ár kirívóan alacsony. Az a körülmény ugyanis, hogy más közbeszerzési eljárásokban milyen ajánlatok születtek, illetve milyen ajánlatok kerültek elfogadásra, jelen eljárásban nem vehető figyelembe, a megajánlott ár vonatkozásában irrelevánsnak tekinthető. Ennek folytán jogosan mellőzte a másodfokú bíróság az [ajánlattevő] bizonyítási indítványát.”[13] Ugyancsak nem elegendő az, ha önmagában más, korábbi közbeszerzési eljárásokra – különösen nem egy hosszú évekkel ezelőtt lefolytatott eljárásra – hivatkoznak a megajánlások körében az elfogadhatatlanság alátámasztása érdekében. Egy esetben „A kérelmező ajánlattevő a nyertes ajánlattevő értékelési részszempontokra tett megajánlásait abból az okból tartotta nem megfelelőnek, hogy azokra az ajánlattevő 0,2, illetve 0,5 forinttal eltérő árat ajánlott meg, mint 2012-ben. A kérelmező ajánlattevő ezen túlmenően nem tett a jogorvoslati kérelemben arra vonatkozó észrevételt, hogy ezen értékelési részszempontokra tett megajánlások a jelen közbeszerzési eljárás tárgyát képező szolgáltatáshoz képest miért tűnnek alacsonynak.”[14] Ebből adódóan a KDB úgy foglalt állást, „hogy az aránytalanul alacsony ár vizsgálata minden esetben az adott szerződés teljesíthetőségére terjed ki és nem a 12 évvel korábban tett megajánlásokkal kell összevetni vagy azokhoz hasonlítani. A 12 évvel ezelőtt lefolytatott közbeszerzési eljárás egységáraival való összehasonlítás nem alkalmas annak bizonyítására, hogy a tárgyi közbeszerzési eljárásban az őszi lombgyűjtés és az útpadka kaszálás értékelési részszempontokra tett megajánlások aránytalanul alacsonyak. A kérelmezőnek ajánlattevőnek azt kellett volna bemutatnia, hogy az árindokolás és a kiegészítő árindokolás miért nem alkalmas annak alátámasztására, hogy vizsgált részszempontokra tett árakon a szerződés teljesíthető.”[15] Másfelől – ahogyan arról korábban szó volt – az ajánlattevői számítások (árképzések) különböző, saját megoldásokon, elgondolásokon alapulnak, különböző adatokra épülnek, ennek megfelelően a saját kérelmezői koncepció elfogadhatósága kétséges. Egy esetben „A kérelmező [ajánlattevő] a szállítási költség megalapozatlansága okán konkrétumként kizárólag az általa beszerzett tengeri, majd később a vasúti szállítási árajánlatra hivatkozott. A kérelmező ajánlattevő vélelmezte, hogy a nyertes ajánlattevő tengeri, illetve vasúti szállítás útján kívánja a beszerzendő árut szállíttatni. A kérelmező ajánlattevő által beszerzett árajánlat a kérelmező által megadott paraméterek alapján került kalkulálásra, nincs összefüggésben a nyertes ajánlattevő tényleges rendelésével. A nyertes ajánlattevő ajánlata megalapozottságának vizsgálata során nem jelenthet kiindulópontot a hivatkozott dokumentum, mivel azt a kérelmező ajánlattevő az általa vélelmezett adatokra tekintettel szerezte be.”[16]
A jogorvoslati kérelemben el kell határolni a kérelmi elemeket,[17] kivéve azt az esetet, ha az ajánlattevő a saját ajánlatának érvénytelenné nyilvánítását vitatja, tehát lényeges, hogy a fentiekben leírt esetek közül melyik valósul meg. „A Kbt. 3. § 16. pontja egy esetet említ, amikor több ajánlatkérői eljárási cselekmény, magatartás, döntés vitatása egy kérelmi elemnek minősül: amikor a kérelmező a saját ajánlata érvénytelenné nyilvánítását vitatja. Amikor erre kerül sor, az összegezésben megjelölt ajánlatkérői érvénytelenségi indokolást vitatja a kérelmező, ezért az, hogy a kérelem valójában mire irányul, egyértelmű. Amennyiben azonban valamely, ajánlatkérő által érvényesnek minősített ajánlattevő ajánlata jogsértő érvényessé nyilvánítását állítja a kérelmező – mint a jelen jogorvoslati kérelem esetében is – a kérelmezőnek kell álláspontját előadnia, ismertetni, hogy az ajánlatkérő valamely cselekményével, magatartásával, döntésével mely okból követett el jogsértést és mindezt egyértelműen, elkülöníthetően (Kbt. 3. § 16. pontja) a Döntőbizottság és az érintett ügyfelek tudomására kell hoznia.”[18] Ennek megfelelően „a kérelmező [ajánlattevő] ajánlatának érvénytelensége egy kérelmi elemnek tekintendő függetlenül attól, hogy az ajánlatkérő több érvénytelenségi indokot jelölt meg kérelmező ajánlattevő ajánlatának érvénytelensége kapcsán. Így, ha bármely érvénytelenségi indok megalapozott, az ajánlat érvénytelen.”[19] Ha az ajánlattevő a saját ajánlata érvénytelenségét vitatja, akkor cáfolnia kell az összegezésben (a döntésben) foglaltakat, be kell mutatnia, hogy az árindokolásában megtalálhatók azok az ajánlati elemek, amelyek hiánya az érvénytelenséghez vezetett. („A kérelmező [ajánlattevő] a jogorvoslati eljárásban benyújtott nyilatkozataiban sem cáfolta az írásbeli összegezés jogszerűségét, a kérelmező [ajánlattevő] nem mutatta be, hogy az árindokolásában megtalálhatók az ajánlatkérő által az írásbeli összegezésben meghatározott ajánlati elemek, a kérelmező [ajánlattevő] ajánlata a nem megfelelő indokolás miatt érvénytelen.”)[20] Ha a kérelmet benyújtó ajánlattevő nem a saját ajánlatának érvénytelenségét vitatja, akkor az általános szabályok alkalmazandók, az elhatárolás alapjai a vitatott költség-tételek lehetnek: „a kérelmező ajánlattevő által megjelölt egyes kérelmi elemekben hivatkozott jogsértések egymástól elkülönült költség-tételekkel kapcsolatosak, így azok megfelelőségét a kérelem alapján külön vizsgálni szükséges, illetőleg akár egy tétel meg nem felelősége is maga után vonhatja az érvénytelenség jogkövetkezményét.”[21] Az ilyen kérelmi elemeket lehet „[e]gységesen, egységesen, de külön-külön kérelmi elemként” vizsgálni.[22] Ha a kérelmet benyújtó ajánlattevő nem megfelelően határolja el a kérelmi elemeket attól függően, hogy mi a célja – az ajánlat érvénytelenné nyilvánítását vitatja vagy a kiegészítő árindokoláskérés elmaradását –, akkor az hiánypótlási felhívás kibocsátásához vezethet a KDB részéről, hiszen „A ’hatékonyság és gyorsaság’ követelménye akkor érvényesül a jogorvoslati eljárásban, ha a Döntőbizottság – akár a hiánypótlást követően – olyan jogorvoslati kérelmet kap, amelynek alapján döntéshozatali helyzetbe kerül.”[23] Így nem felel meg a Kbt.-nek az olyan kérelem, amelyben „a kérelmező ajánlattevő a Döntőbizottságra (és az eljárás egyéb résztvevőire) bízza annak megítélését, hogy melyik kérelmi elem indokaként mely körülmények szolgálnak.”[24] A hiánypótlás nem megfelelő teljesítése esetén a kérelem visszautasításának van helye. („Jelen esetben sem a jogorvoslati kérelem, sem a hiánypótlás nem tartalmazta a vélt jogsértések elkülönített ismertetését, így a kérelmező [ajánlattevő] hiánypótlásában első-második kérelmi elemként megjelölt gyűjtőfejezet több kérelmi elemet összemosott formában jelenített meg.”)[25]
Az eljárási akadályok
Hogy mely gazdasági szereplő kérelmezőként mit hogyan vitathat a KDB előtt egy jogorvoslati eljárásban, azt az eljárási akadályok szabják meg, így például a hatáskör hiánya, az elkésettség (vagy éppen az időelőttiség), illetve az ügyfélképesség hiánya (a kérelem nem az arra jogosulttól származik). A KDB-nek különös körültekintéssel kell eljárnia az eljárási feltételek vizsgálatakor, ugyanis „Eljárásjogi akadály megléte esetén lefolytatott érdemi vizsgálat és az az alapján meghozott érdemi döntés súlyos jogsértésnek minősül, a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata során hatályon kívül helyezési okként szolgál.”[26] Valamint lényeges, hogy „Az eljárási kérdések vizsgálata minden esetben megelőzi az anyagi jogit.”[27] Hiába lenne így megalapozott egy jogorvoslati kérelem, ha eljárási akadály fennállása folytán nem lehet az eljárást érdemben lefolytatni és ennél fogva a kérelmet érdemben elbírálni, adott esetben pedig a jogsértést és a jogkövetkezményeket megállapítani. Az eljárási akadályok egymáshoz fűződő viszonyában pedig az alábbi megállapítás is irányadó: „A hatásköri kifogás elsődleges vizsgálati kötelezettségére figyelemmel az ajánlatkérőnek a kérelmező ügyfélképessége hiányára, valamint a jogorvoslati kérelem elkésettségére vonatkozó eljárási kifogásai kizárják egymást. A hatáskör hiányában ugyanis az ügyfélképesség és az elkésettség nem vizsgálható a Döntőbizottság részéről.”[28]
Alapvetően két eljárási akadály szokott felmerülni az aránytalanul alacsony árhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárásokban, mégpedig az ügyfélképesség hiánya és az elkésettség, de megemlíthető még a hatáskör kérdése is. Egyik eljárási akadály részletes elemzése sem képezi a jelen vizsgálatok tárgyát a rendelkezésre álló keretekre tekintettel, valamint a korábbiakban ezek is említésre kerültek, ugyanakkor néhány főbb jellemző bemutatható e körben is.
Nem lehet például általános piaci érvekre alapozni az ügyfélképességet. Egy esetben az értékelés alapján a hetedik helyre rangsorolt kérelmező arra hivatkozott, hogy a nyertes ajánlat aránytalanul alacsony árat tartalmazott, és ezen ajánlat nyertessége esetén „a kérelmező ajánlattevő kiszorul az adott piacról”, valamint arra, hogy az „érvénytelenség megállapítására a kérelmezőnek a közvetlen jogi érdeke fennáll.” A KDB azonban nem tudta ezek alapján megállapítani az ügyfélképességet: „A kérelmező [ajánlattevő] által a kérelem benyújtására való jogosultsága körében előadott azon indok pedig, mely szerint a versenytársak alacsony ára a kérelmező [ajánlattevőt] az adott piacról kiszoríthatja, nem vonatkoztatható kizárólag az adott közbeszerzési eljárásra, általános jellegűnek, és közvetettnek tekinthető.”[29] Az ügyfélképesség megítélése a kérelmezői ajánlat érvénytelenné nyilvánítása kapcsán is hangsúlyos lehet, annak fennállása megállapítható. Egy esetben a jog, illetve jogos érdek sérelme megállapítható volt, hiszen a kérelmező ajánlattevő „ajánlatának érvénytelenné nyilvánításával a kérelmező a közbeszerzési eljárás résztvevői közül kikerült, a versenyben a továbbiakban nem vett részt. Amennyiben a kérelmező [ajánlattevő] ajánlata érvényes lenne, a közbeszerzési eljárásban versenyben maradna és az ajánlatkérőnek ennek tükrében kellene meghoznia az eljárást lezáró döntését, meghatározni a nyertes ajánlattevőt.”[30] (A saját ajánlat érvénytelenné nyilvánítása a pozíciótól függetlenül is vitatható egyébként, feltéve, hogy valamennyi érvénytelenségi okot vitatják a jogorvoslati kérelemben.)[31] Azonban hiányozhat az ügyfélképesség a nyertes ajánlat érvényességének vitatása kapcsán, ha a kérelmet benyújtó ajánlattevőnek a saját ajánlat érvénytelenségére vonatkozó kérelmi elemét elutasítják.[32] Megjegyzendő ebben a körben végül, hogy gazdasági válságok idején különösen hangsúlyos a piac megtartása, amelyet rendkívüli mértékben megnehezít a piac szűkülése és ezzel együtt az ajánlati árak csökkenése. Az ilyen versenykörülmények (ld. pl. a „ragadozó árazás”,[33] a „lihegő” vagy „fojtogató verseny” kérdését)[34] mások, mint a gazdasági fellendülés idején, amikor a bőséges kereslet (kiegészítve széleskörű hitelforrásokkal) lehetővé teszi az árak folyamatos – olykor már irreálisnak tekinthető – emelkedését. Azonban az ügyfélképesség szempontjából ezek az általános gazdasági körülmények nem bírnak jelentőséggel. Végül megemlíthető az a példa is, amikor a kérelmet benyújtó ajánlattevő az ajánlatkérő által egy költségre előírt felső értéket arra alapozva is vitatott, hogy az majd a bírálat időszakában a Kbt. 72. §-ának alkalmazását is felveti. Az ajánlatkérő ügyfélképesség hiányára is hivatkozott, hiszen a „megjelölt Kbt. 72. § megsértése csak az ajánlatok bírálata során merülhet fel és mivel a kérelmező ajánlattevő a közbeszerzési eljárás 2. részében nem tett ajánlatot, így nem támadhatja az ajánlatok bírálata során felmerülő Kbt. 72. § rendelkezését.”[35] A KDB azonban nem fogadta el ezt az érvelést, és az ügyfélképesség fennállását megállapította, mivel „Ezen előírás kapcsán hivatkozik arra a kérelmező ajánlattevő, hogy ezen előírás azért is jogsértő, mert önköltség alatti árazást, illetve kirívóan alacsony árazást kényszerít ki. A kérelmező ajánlattevő által előterjesztett három kérelmi elem szorosan összefügg, ugyanazon jogsértőnek vélt ajánlatkérői előíráson alapul. Így annak vitatására is, hogy a jogsértőnek vélt ajánlatkérői előírás önköltség alatti árazást, illetve kirívóan alacsony árazást kényszerít ki, tartalmában van ügyfélképessége a kérelmező ajánlattevőnek. Az ügyfélképességet nem befolyásolja az, hogy a kérelmező [ajánlattevő] helyesen jelölte-e meg a megsértett jogszabályi rendelkezést. A tényleges jogsértő rendelkezés megállapítása a jogorvoslati eljárásban a jogorvoslati kérelem elbírálásának a tárgya.”[36] Ehhez hozzátették a kérelem érdemi elbírálása során, hogy „a Kbt. 72. § rendelkezéseit megsérteni valóban az ajánlatok bírálata során lehet, azonban ez a kérelmi elem tartalmi elbírálását nem akadályozza.”[37]
A másik lényeges kérdés az elkésettség, azaz annak vizsgálata, hogy a jogorvoslati kérelem a Kbt.-ben megállapított határidőn[38] belül – amely jogvesztő[39] – került-e benyújtásra. Az általános szabályok és gyakorlat ismertetése nélkül megemlíthető, hogy ha az ajánlatkérő közbenső döntést hoz, akkor az annak jogorvoslati kérelemmel történő vitatására nyitva álló határidő 15 nap,[40] ha az eljárást lezáró döntés keretében közli az ajánlatkérő először az érvénytelenné nyilvánítás tényét, jogalapját és indokait, akkor az annak vitatására nyitva álló határidők alkalmazandók, tekintettel adott esetben az előzetes vitarendezéshez kapcsolódóan megállapított szabályokra. Fontos, hogy „az árindokolás-kérés és kiegészítő árindokolás-kérés jogintézmények önálló eljárási cselekmények, amelyek alkalmazásával kapcsolatban az ajánlattevők jogosultak jogorvoslati eljárást kezdeményezni. Ellenük külön jogorvoslati kérelmet lehet benyújtani, nem kell megvárni az eljárást lezáró döntést.”[41] Így ha nem vitatja az ajánlattevő határidőn belül az indokoláskérés jogszerűségét, akkor annak vizsgálatát sem kérheti később („az árindokolás, illetve a kiegészítő árindokolás kéréssel kapcsolatban határidőben jogorvoslati kérelem a Döntőbizottsághoz benyújtásra nem került, így kizárólagosan ezen kérdésköröket eljárásjogi akadály fennállása miatt nem is vizsgálhatná.”)[42] Előfordulhat, hogy az előzetes vitarendezésre alapított tudomásszerzési időponthoz[43] képest tekintendő elkésettnek az a jogorvoslati kérelem, amely az indokoláskérés jogellenes mellőzését kívánta volna vitatni.[44] Ugyancsak elkésettség megállapítását eredményezheti, ha az előzetes vitarendezési kérelemben és a jogorvoslati kérelemben előadott jogsértés különbözik. Egy esetben a kérelmező ajánlattevő „előzetes vitarendezési kérelmében nem jelölte meg a második kérelmi elemben meghatározott, vélt jogsértést, mert nem határozta meg benne azt, hogy eredeti és a kiegészítő árindokolás elfogadhatatlansága miatt érvénytelennek kellett volna nyilvánítani az egyéb érdekelt ajánlatát, hanem azt, hogy további kiegészítő árindokolás kérésére van szükség az árajánlat megfelelőségével kapcsolatos döntéshez. Ebből következően az előzetes vitarendezési kérelemben és második kérelmi elemben megjelölt, vélt jogsértés tartalma különbözik egymáshoz képest: ez előbbi alapján a további árindokolás kérésének az elmulasztása a jogsértő, az utóbbinál pedig az ajánlat érvénytelenítése.”[45] Másfelől az időelőttiség akadálya is felmerülhet. Egy esetben az ajánlattevő azt kifogásolta egy jogorvoslati kérelem egyik elemében, hogy az ajánlatkérő nem tisztázta egyértelműen azt, hogy milyen iratok becsatolását várja a további, kiegészítő indokolás keretében, bizonytalanságban tartva ezzel őt, valamint rámutatott arra, hogy egy későbbi érvénytelenné nyilvánító döntés esetében már csak kivételesen vitatható az indokoláskérés jogszerűsége.[46] A KDB megvizsgálta a további, kiegészítő indokoláskérést, és megállapította, hogy az jogszerű volt, nem terjeszkedett túl az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás feltételrendszerén, meghatározta az ajánlatkérő, hogy milyen további információkat, pontosításokat kér, a kérelmező ajánlattevő nem bizonyított olyan elemeket, amelyek nem tartoztak a közbeszerzési eljárás feltételrendszerébe, a forgalmazói adatok kérése sem volt jogsértő, ezek igazolási módját az ajánlatkérő nem korlátozta (az ajánlattevő arra is hivatkozott, hogy forgalmazói ajánlat nem áll a rendelkezésére). Az arra vonatkozó nyilatkozatot, amely szerint fennáll a veszélye annak, hogy az ajánlattevő ajánlatát a jogellenes indokoláskérés nem megfelelő teljesítése miatt érvénytelenné nyilvánítja az ajánlatkérő, eljárásjogi feltételek hiánya miatt nem vizsgálhatták, mert az feltételezésen alapult, az eljárást lezáró döntést érinti, azt még nem hozták meg, az ajánlatkérő nem fejezte be még a bírálatot, így a kérelmi elem idő előttinek minősült.[47] Ebből az is következik, hogy idő előttinek tekinthető az olyan jogorvoslati kérelem, amely az igazolások benyújtására vonatkozó felhívást követően, de még az összegezés megküldését megelőzően kerül benyújtásra azt kifogásolva, hogy az ajánlatkérő nem kért indokolást egyes ajánlattevőktől, tekintettel arra, hogy a bírálat ilyen esetben még tart, nincs vitatható ajánlatkérői döntés, a döntési, bírálati jogköröket a KDB nem veheti át, az ajánlatkérőt sem utasíthatják közbenső döntés meghozatalára.[48] A jogorvoslati kérelem elkésettségének vizsgálata során a KDB úgy foglalt állást ennek megfelelően egy esetben, hogy „nincs két bírálati eljárás, és a bírálati cselekményeknek nincs kötött sorrendje. Ezért az ajánlatkérő kérhetett volna árindokolást az egyéb érdekelttől a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint a Kbt. 69. § (4) bekezdése szerinti igazolások benyújtására vonatkozó felhívás megküldését követően is, egészen a közbeszerzési eljárás eredményéről szóló döntés meghozataláig. A fentiek alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlattevő az összegezés megküldésének a napján szerzett tudomást a vélt jogsértésről, mert ekkor tudta meg, hogy az ajánlatkérő nem kért árindokolást az egyéb érdekelttől a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint, hanem lezárta a bírálatot.”[49]
Annak is különös jelentősége van tehát, hogy az eljárás hol tart, lezárult-e az összegezés megküldésével a bírálat folyamata vagy sem. Egy esetben az ajánlatkérő hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárásban élt a Kbt. 87. § (6) bekezdése szerinti azon jogával, hogy nem kíván tárgyalást tartani, és a legkedvezőbb ajánlatot tevő ajánlattevőtől az 5. értékelési szempontra (tervezői művezetés díjára) nézve indokolást kért. A későbbiekben a jogorvoslati kérelmet benyújtó ajánlattevő előzetes vitarendezési kérelmet nyújtott be azt kifogásolva, hogy az ajánlatkérő nem kért indokolást a 4. értékelési szempontra (tervezési díj) is. Az ajánlatkérő az előzetes vitarendezési kérelmet elutasította, amelyben közölte, hogy a továbbiakban sem fog árindokolást kérni a vitatott tárgyban. Összegezés még nem készült, eljárást lezáró döntést az ajánlatkérő még nem hozott. Ezt követően az ajánlattevő jogorvoslati kérelmet nyújtott be azt állítva, hogy az ajánlatkérő jogsértő módon nem alkalmazta a Kbt. 72. § (1) bekezdését a 4. értékelési szempontra.[50] A KDB idő előttinek minősítette a kérelmet, hiszen „A bírálati szakasz az összegezés meghozataláig folyamatban van, az ajánlatkérő a bírálati szakaszban, annak lezárultáig jogosult eljárási cselekményeket végezni. Így a jogorvoslati kérelemben hivatkozott ajánlatkérői jogsértésről, az aránytalanul alacsony ár miatti indokoláskérés elmaradásáról való tudomásszerzés az összegezés meghozatalának időpillanatában történik meg, mivel az ajánlatkérő addig bármilyen eljárási cselekményt végezhet, az összegezés meghozataláig dönthet úgy, hogy valamely ajánlattevőtől aránytalanul alacsony ár miatt árindokolást kér a Kbt. 72. § (1) bekezdés szerint.”[51] Úgy foglaltak állást, hogy a különböző ajánlatkérői felhívások (hiánypótlási felhívás, indokoláskérés) még nem végleges hatályú döntések, tudomásszerzés ezek alapján az állított jogsértésről nem valósul meg.[52] Az előzetes vitarendezési kérelemre adott ajánlatkérői választ is ennek megfelelően ítélték meg: „A sérelmezett ajánlatkérői jogsértés tekintetében előterjesztett előzetes vitarendezési kérelemre adott ajánlatkérői elutasító válasszal pedig nem történik meg a jogorvoslati kérelemben sérelmezett jogsértésről való tudomásszerzés, mivel az ajánlatkérő előzetes vitarendezési kérelemre adott válasza nem minősül olyan ajánlatkérői döntésnek, amely e körben lezárja az ajánlatok bírálatát. Az előzetes vitarendezési kérelemre adott ajánlatkérői válasz sem feleltethető meg az eljárás eredményét megállapító ajánlatkérői döntésnek, az összegezésnek, valamint a vizsgált ajánlat érvényességét megállapító döntésnek sem.”[53] Hozzátették azt is, hogy „A Döntőbizottság egy ajánlat érvényességét, vagy érvénytelenségét csak akkor vizsgálhatja, ha az ajánlatkérő meghozta végleges döntését e körben. A Döntőbizottságnak tehát nincs jogszabály által felhatalmazott hatásköre a közbeszerzési eljárás bírálati szakaszában arra, hogy az ajánlatkérőt utasítsa az ajánlat érvényessége körében meghozandó döntése kapcsán, továbbá közbenső döntés meghozatalára sem.”[54] Az előzetes vitarendezéshez kapcsolódóan megfogalmazott említett elv alkalmazhatónak tűnik például akkor is, ha az ajánlatkérő indokolást kér valamely ajánlattevőtől, azonban a felhívott ajánlattevő úgy ítéli meg, hogy nem áll fenn ennek szükségessége, aránytalanul alacsony ár gyanúja egyáltalán nem merülhet fel az ajánlati árával kapcsolatban, és az ajánlatkérői felhívással szemben előzetes vitarendezési kérelmet nyújt be, amely alapján az ajánlatkérő úgy dönt, hogy visszavonja e felhívását, azaz mégsem kér indokolást, és enélkül folytatja a bírálatot és hozza meg a későbbiekben az eljárást lezáró döntését. Ilyenkor elviekben nem hivatkozhat arra az ajánlatkérő az összegezés megküldését követően, az eljárást lezáró döntést az indokoláskérés jogtalan mellőzése okán vitatni szándékozó ajánlattevővel szemben arra, hogy már az előzetes vitarendezési kérelemre adott válaszában korábban kifejtette az álláspontját az indokoláskérés mellőzésének tényéről és indokairól, és ezen korábbi időpont lenne a jogsértésről való tudomásszerzés időpontja.
A hatásköri szabályok jelölik ki azt, hogy a KDB az árindokolások kapcsán milyen jogszabályok megtartását ellenőrizheti. „A Döntőbizottság a kérelmező [ajánlattevő] azon érvelésére, mely szerint a nyertes ajánlattevő árindokolása a munka törvénykönyve és a számviteli törvény megsértését eredményezi, rögzíti, hogy a Kbt. hatásköri szabályai alapján a Döntőbizottság hatáskörét a Kbt.-be vagy a Kbt. felhatalmazása alapján alkotott kormányrendeletbe ütköző magatartás vizsgálata képezi, így ezen jogszabályok megsértését vizsgálhatja. Ha és amennyiben az ajánlatkérő előírásai között szerepel további jogszabályoknak való megfelelés, mint érvényességi követelmény, abban az esetben a Döntőbizottság az érvényességi követelmények vizsgálatára is köteles. Jelen esetben megállapítható, hogy az ajánlatkérő felhívásában és dokumentációjában a számviteli törvénynek, illetve a munka törvénykönyvének való megfelelés érvényességi követelményként nem került előírásra, így a Döntőbizottság ezen szabályok megsértését a Kbt.-ből következően nem vizsgálhatja. Az árindokolás Kbt. szerinti megfelelősége körében mind a számviteli törvény, mind a munka törvénykönyve betartása elengedhetetlen. A Döntőbizottság az árindokolások alátámasztottsága kapcsán nem talált olyan költségvetési tételt, ami a fenti szabályok megsértéséből adódott volna, így az erre vonatkozó jogsértések nem állnak fenn.”[55]
Az észrevételek jelentősége
A felek észrevételeinek figyelembe vételi lehetőségeiről, annak korlátairól az érvénytelenség indokolása körében szó volt, így ha a jogorvoslati eljárás tárgya jogellenes érvénytelenné nyilvánítás feltételezése, akkor ezeket is figyelembe kell venni. „A döntőbizottsági és a bírósági töretlen gyakorlat szerint (D.226/19/2010. számú határozat) a jogorvoslati eljárásban utólag eszközölt hivatkozások, indokok, adatok az ajánlatkérői döntés jogszerűségének megítélése kapcsán nem vehetők már figyelembe.”[56] Egy esetben a KDB-nek „elsődlegesen abban a kérdésben kellett volna állást foglalnia, hogy a közbeszerzési eljárásban meghozott ajánlatkérői döntés törvényessége milyen adatok, tények alapján bírálható el, illetve felül. Kizárólag a közbeszerzési eljárásban rendelkezésre álló bizonyítékokat lehet/kell értékelni, vagy figyelembe vehető a jogorvoslati eljárásban tett ajánlattevői nyilatkozat, magyarázat, különösen, ha épp ez az az ajánlatkérői kérdés az, amelyet az ajánlattevő (kérelmező) korábban a közbeszerzési eljárásban megválaszolatlanul hagyott.”[57] Ennek megfelelően „Az a körülmény pedig, hogy az [ajánlatkérő] a jogorvoslati eljárás során már részletesebben bemutatta az ajánlattevő árindokolásának hiányosságait, az érvénytelenségről szóló indokolás javára nem vehető figyelembe, mert azok az indokok az érvénytelenségről szóló tájékoztatásban még nem jelentek meg.”[58] Ahogy másik esetben fogalmaztak: „a Döntőbizottság nem vizsgálta az ajánlatkérő által a jogorvoslati eljárás során tett észrevételeiben hivatkozottakat a kérelmező ajánlattevő ajánlata kapcsán a tekintetben, ami túlmutatott az összegezésben megjelölt érvénytelenségi indokon.”[59] Nemcsak az ajánlatkérő, hanem az ajánlattevő oldaláról is megemlíthetők a korlátok, hiszen az ajánlattevőnek sem a jogorvoslati eljárásban kell megvédenie az árát (az indokolásának megfelelőségét) adatok, információk, érvek kibővítésével. („Csak a jogorvoslati kérelemben hivatkozott az ajánlattevő arra, hogy ’a csővezetéken sok ellenőrizni való nincsen’, illetve az ellenőrzés más feladatokkal párhuzamosan is kivitelezhető, így ezt az ajánlatkérő nem vehette figyelembe a döntése meghozatala során.”)[60] Egyébként biztosított az ügyféli jogok gyakorlásának lehetősége, e körben a jogorvoslati eljárás további sajátosságai nem kerülnek bemutatásra azzal, hogy értelemszerűen nagyobb a jelentősége az ajánlatkérői észrevételeknek akkor, ha valamely ajánlat érvényességére vonatkozó döntését kell megvédenie.
Előfordulhat az, hogy valamelyik fél szakértőre, illetve szakértői vélemény szükségességére hivatkozik. Ha a KDB megfelelő módon állást tud foglalni a jogszerűségről, akkor az ajánlattevő által hivatkozott szakértőjelölt és szakértő nyilatkozata sem bírhat jelentőséggel, tekintettel arra, hogy a KDB-nek kizárólag azt kell vizsgálnia, hogy az ajánlatkérő az ajánlattevő ajánlatát, árindokolását és kiegészítő indokolásait a felhívásban és a közbeszerzési dokumentumok relációjában megfelelően vizsgálta-e.[61] Ugyanakkor nincs annak akadálya, hogy szakértő kerüljön kirendelésre a bíróság előtt folyó perben. Példaként említhető a következő eset: „A perben kirendelt igazságügyi szakértő egyértelműen rámutatott arra, hogy a perbeli feladat egyedi, így az árképzésnek is egyedinek kell lennie. A piacon elérhető árak között is van a nyertes ajánlattevőjével majdnem azonos kiszállási díj. A szakértő a nyertes ajánlattevő üzleti titoknak minősített árindokolásában levezetett kiszállási díj kalkuláció vizsgálatánál figyelembe vette és megfelelően értékelte a közbeszerzési eljárás ajánlatkérője által meghatározott feltételeket és a feltételek szerződésszerű teljesítéséhez az ajánlattevő által bemutatott, rendelkezésére álló logisztikát, a kivételesen kedvező körülményeket. Kiemelten értékelendőnek ítélte a Kúria azon körülményt, hogy a perszakértő az üzleti titok vizsgálata nélküli, majd az annak ismeretében kialakított szakvéleményében is ugyanazon következtetésre jutott.”[62]
A jogorvoslati eljárás hivatalbóli kiterjesztése
A jogorvoslati eljárás egyik fontos eleme lehet a hivatalbóli kiterjesztés. „A hivatalbóli kiterjesztés egyrészt diszkrecionális jog, másrészt nem lehet parttalan, mert éppen maga a törvény szabja meg annak kógens feltételeit.”[63] Ezen említett törvényi feltételeket a Kbt. úgy rögzíti, hogy „Az eljárás kiterjesztésére akkor van lehetőség, ha a feltárt jogsértés sérti a verseny tisztaságát vagy nyilvánosságát, az ajánlattevők esélyegyenlőségét vagy érdemben kihatott az ajánlatkérő döntésére. Az eljárás kiterjesztéséről az eljáró tanács dönt.”[64] Jellemzően akkor kerül erre sor valamely ajánlatkérői döntés vitatásához kapcsolódóan, ha az ajánlatkérő közbeszerzési dokumentumokban rögzített feltételei nem teszik lehetővé a megfelelő bírálatot, bizonytalanok, ellentmondásosak az előírások, vagy nem kellő pontossággal határozta meg a beszerzés tárgyát, mennyiségét.[65] Tekintettel kell lenni arra is, hogy „nem a Döntőbizottság feladata az ajánlatkérő helyett elvégezni az ajánlatok bírálatát, különösen nem hivatalbóli kiterjesztés alapján akkor, ha az ajánlatkérő ezt nem végezte el a közbeszerzési eljárás során.”[66] Ahogyan arról korábban szó volt, egy esetben az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumokban előírta, hogy egyes, az ártáblázatban megadott tételek kapcsán elfogadja a 0 Ft értékű megajánlást is, de ebben az esetben az ajánlattevő csatoljon indokolást arra nézve, hogy ezt megalapozottan teszi. Sor került a jogorvoslati eljárásban – amely a kérelmezői oldalról az eljárást lezáró döntés vitatására irányult, felvetve a nyertes ajánlat érvénytelenségét aránytalanul alacsony ár okán – a hivatalbóli kiterjesztésre ezen feltételek vizsgálata céljából, mivel egyrészt a 0 Ft-os megajánlás nem lehet megfelelő, hiszen ezekhez a tételekhez is kapcsolódik költség, másrészt az indokoláskérési eljárás nem helyettesíthető ajánlatban csatolt nyilatkozattal.[67] Ugyancsak kiterjesztették a jogorvoslati eljárást (amely az ajánlati felhívás és a döntések megsemmisítéséhez vezetett) akkor, amikor az ajánlatkérő árindokolást kért, és ez alapján érvénytelenné nyilvánította az ajánlattevő ajánlatát, viszont az árrészletező táblázatban található ellentmondások miatt nem voltak egyértelműek az ajánlattétel feltételei.[68] (Pedig „A műszaki leírás, tartalom vonatkozásában releváns elvárás az, hogy megfelelő alapadatokat tartalmazzon a beruházás költségeinek, a szolgáltatásnyújtás, áruszállítás feltételeinek megállapításához, az árképzéshez.”)[69] Egy további példaként említhető eljárásban a kiegészítő indokoláskérést vitatta az ajánlattevő jogorvoslati kérelemmel, és ez vezetett a hivatalbóli kiterjesztéshez, ugyanis olyan ellentmondások voltak az ajánlattételi feltételekben több értékelési szempontra nézve, amelyek nem tették lehetővé az egyenlő eséllyel történő ajánlattételt.[70] Fontos kiindulópont azonban a kiterjesztéssel kapcsolatban, hogy „a Döntőbizottságot e tekintetben kötelezettség nem terheli, tehát az alkalmazása felőli döntés kizárólag a Döntőbizottság elnökének diszkrecionális jogkörébe tartozik, a hivatalbóli kiterjesztésnek nem az a célja, hogy pótolja a be nem nyújtott jogorvoslati kérelmek alapján való eljárást.”[71] Ennek megfelelően egy másik esetben megállapítást nyert, hogy „A jogorvoslati eljárás során – az indítvánnyal ellentétben – a jogorvoslati eljárás hivatalbóli kiterjesztésére nem került sor, tekintettel a jogintézmény diszkrecionális jellegére. A Döntőbizottság és a bíróság töretlen joggyakorlata szerint a hivatalból történő vizsgálat kiterjesztése nem terjedhet ki az egyébként a jogvesztő határidőn túl előterjesztett, elkésett jogorvoslati kérelem elbírálásának a lehetőségére, mivel az ellenkező álláspont a jogvesztő határidők tartalmi kiüresedéséhez, félretételéhez vezetne. A kérelmező [ajánlattevő] olyan vélt jogsértések (a közbeszerzési eljárás előkészítése, az árindokolás-kérés és a kiegészítő árindokolás-kérés megalapozottsága) tekintetében indítványozta a jogorvoslati eljárás kiterjesztését, amelyek esetében a Kbt.-ben foglalt jogorvoslati határidők betartásával jogorvoslati kérelmet terjeszthetett volna elő.”[72]
Az érdemi határozat felépítése és tartalmi elemei
A következő lényegi kérdés az érdemi döntés, a határozat felépítése, megszövegezése, tartalmi elemei és részletessége. Jogsértés megállapítása esetén rendelkező részben meg kell jeleníteni a megsértett jogszabályi rendelkezést, illetve rendelkezéseket, megjegyezve azt is, hogy egyébként „a jogsértés megállapítása nem a szankció.”[73] Aránytalanul alacsony árra vonatkozó eljárásokban ez jellemzően a bírálati kötelezettség, az érvényességről, érvénytelenségről való döntési kötelezettség, a további, kiegészítő indokoláskérést előíró jogszabályhely, illetve az érvénytelenség jogalapjának megjelölésére terjed ki, a jogvita tárgyától függően, szükség szerint összekapcsolva őket egymással. („A rendelkező részben nincs lehetőség a jogsértések további kifejtésére, ott kizárólag a jogsértésnek megfeleltethető jogszabályhely megjelölése történhet meg, a KDB erre a védiratban helytállóan hivatkozott.”)[74] Szintén a rendelkező részben kell rögzíteni – az esetleges feltételhez kötés, a további jogorvoslat lehetőségére való figyelemfelhívás, illetve az eljárási költségekről való rendelkezés mellett – a döntés megsemmisítését, illetve a bírság kiszabását, de ez utóbbi kettőről a következő bekezdésekben lesz szó. Feltételhez kötés is elképzelhető, de nem jellemző ebben a körben, hiszen nem szükségszerű a jogszerűség helyreállításához. Például az érvénytelenné nyilvánító döntés megsemmisítése mellett a KDB az eljárás folytatását ahhoz a feltételhez kötheti, hogy az ajánlatkérő a kérelmező ajánlattevő ajánlatát vonja be a bírálatba,[75] alkalmazza az indokoláskérésre vonatkozó eljárási cselekményt,[76] vagy kérjen bizonyos körben (a határozat adott pontja szerint) további, kiegészítő indokolást.[77] De említhető olyan példa is, amikor azt a feltételt írták elő, hogy az ajánlatkérő tisztázza további, kiegészítő indokoláskérés keretében azt, hogy megfelel-e az Sztv. egyes konkrét rendelkezéseinek az, hogy az ajánlattevő „eredménytartalékot” képezett a következő évi béremelések fedezetének biztosítására.[78] A határozat indokolásával szemben különleges követelmény, hogy úgy szerkesszék meg, hogy az üzleti titkot ne fedjék fel, egyébként az általános szempontok, követelmények az irányadók azzal, hogy a felek által felvonultatott érvek szakmai, pénzügyi megítélése, azokból megfelelő következtetések levonása és megindokolása különleges szakértelmet igényelhet, tekintettel arra, hogy a közbeszerzési eljárás tárgya szerinti terület szakmai számításainak, érveinek, munkajogi követelményeinek átfogó elemzése összetett feladat lehet.
A KDB-nek valamennyi kérelmi elemet érdemben el kell bírálnia. („A jogorvoslati kérelem minden kérelmi elemét külön-külön el kell bírálni.”)[79] Ebből az is következik, hogy a tényállást részletesen fel kell tárni az adott kérelmi elemnek megfelelően, nem kerülhető meg a döntéshozatal sem. Egy esetben a kérelmező ajánlattevő azt állította a jogorvoslati kérelmében, hogy a nyertes ajánlattevő a „felmerülő napidíjat illetően olyan pénzügyi machinációt mutatott be, amellyel megkerülte a szociális és munkajogi követelményeket és jogszerűtlen levezetést nyújtott az ajánlati ára alátámasztására. E vonatkozásban az [ajánlattevő] számos, különféle konkrét érvelést hozott fel. Ezekre nézve azonban a KDB a tényállást nem tárta fel, a napidíj közteher-vonzatával kapcsolatban sem ténybeli, sem jogi indokolást nem adott, döntését kizárólag azzal a sommás megállapítással támasztotta alá, hogy az adójogszabályok betartását nem köteles vizsgálni.”[80] A bíróság a KDB határozatát hatályon kívül helyezte, és a KDB-t új eljárásra kötelezte.[81] A Kúria e döntést hatályában fenntartotta. Úgy fogalmaztak, hogy „A közbeszerzési jogorvoslati eljárásnak valóban nem tárgya sem az ajánlatkérő, sem az ajánlattevők adózási szempontú ellenőrzése, esetlegesen az adójogszabályok megsértésének megállapítása. Kétségtelen az is, hogy a Kbt. 72. § (4) bekezdése külön nevesíti a 73. § (4) bekezdés szerinti környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeket. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy elfogadható lenne az olyan indokolás, amely az adójogszabályok megsértésén, kijátszásán alapul. Ennél fogva a KDB e kérelmi elem esetében sem kerülhette volna meg a részletes tényfeltárást és döntéshozatalt.[82] (Megjegyzendő, hogy a megismételt eljárásban azonban érdemi döntés meghozatalára nem került sor, a hiánypótlási felhívásban foglaltak teljesítésének elmaradása okán.)[83]
A jogsértő ajánlatkérői döntések megsemmisítése
Ha a KDB jogsértést állapít meg, és a szerződést még nem kötötték meg, akkor megsemmisíthetiaz ajánlatkérői döntést,[84] biztosítva ezzel a jogsértés orvosolhatóságát (reparálhatóságát). Nemcsak eljárást lezáró döntés (az összegezés) semmisíthető meg, hanem bármilyen más, az eljárás során hozott döntés (közbenső döntés, érvénytelenné nyilvánító döntés), de ebbe a körbe sorolható az eljárást megindító felhívás, egy kiegészítő tájékoztatás is vagy éppen egy árlejtési meghívó is.[85] Az ilyen döntés joghatása a következőképpen foglalható össze: a jogalkotó arra adott felhatalmazást a KDB-nek, „[h]ogy megsemmisítse ajánlatkérőnek az eljárás során vagy annak lezárásaként meghozott döntését, döntéseit. A megsemmisítés azt jelenti, hogy ajánlatkérő döntése ’törlésre’ kerül, ebből következően nincs már döntés.”[86] Ha egy döntést megsemmisítenek, akkor az eljárás abba a szakaszba (arra a pontra) kerül vissza, amelyet az adott jogsértő és megsemmisített ajánlatkérői aktus zárt le, tehát az utolsó jogszerű ajánlatkérői mozzanatig.[87] Ahogy említésre került korábban, eljárásjogi szempontból igen kellemetlen és sajátos helyzetet eredményezhet az, ha az ajánlatkérő a jogorvoslati eljárás megindítását követően módosítja az összegezést, de először a KDB csak az elsőt semmisíti meg, majd miután tudomást szerez a másodikról, akkor a határozatot ennek megfelelően módosítja úgy, hogy a második összegezést semmisíti meg, viszont az eredeti összegezés és az azt követő, Kbt. 80. § (4) bekezdése szerinti eljárás hatályban maradt.[88]
Az aránytalanul alacsony árra vonatkozó indokoláskérés jogszerűsége is vita tárgyát képezheti, így, ha a KDB azt állapítja meg, hogy az ajánlattevő ára kapcsán nem merülhetett fel az aránytalanul alacsony jelleg gyanúja a viszonyítási pontokhoz képest, szükségtelen – és így jogsértő – volt az indokoláskérés, akkor az indokoláskérési felhívást is megsemmisítheti. Ennek megfelelően egy példaként említhető határozat rendelkező részében úgy fogalmaztak, hogy „A Döntőbizottság megsemmisíti az ajánlatkérő 2025. február 5-én kiadott árindokolás-kérését és a közbeszerzési eljárásban ezt követően hozott döntéseit.”[89] Az eljárást lezáró döntés közlésének formája az összegezés. „Az összegezés megsemmisítése megfelelően értelmezhető rendelkezés a Kbt. rendszerében, az nem egy jelentéktelen adminisztrációs teher, hanem az egyik legfontosabb dokumentumot érinti, ami a tájékoztatási kötelezettség megfelelő teljesítését biztosítani hivatott irat, amely bár formalizált, az abban rögzített döntések és indokok alapvető jelentőséggel bírnak, és amely tartalma jogorvoslattal is támadható.”[90] Az összegezés egy jogsértő (például egy érvénytelenséget megállapító) pontja is megsemmisítésre kerülhet anélkül, hogy a KDB a teljes eljárást lezáró döntést megsemmisítené.[91] Ha a szerződést már megkötötték, akkor a KDB nem tudja az érintett döntések megsemmisítésével a jogsértést orvosolni: ilyen helyzet állhat elő, ha a KDB bírósági ítélet folytán folytatja le a jogorvoslati eljárást.[92]
A kérelemhez kötöttség elvéből adódóan rendkívül lényeges azonban, hogy a jogorvoslati kérelem melyik ajánlatkérői döntést támadja. Egy esetben az ajánlatkérő két okból kifolyólag nyilvánította érvénytelenné az ajánlatot, egyrészt az aránytalanul alacsony ár, másrészt alapelvi sérelmen alapuló egyéb meg nem felelés okán. A KDB abból indult ki, hogy ha egyetlen ok is helytálló, akkor már jogszerű a döntés, tehát ahhoz, hogy az ajánlattevő „[a]jánlatának érvénytelenségét eredménnyel vitassa, az szükséges, hogy valamennyi érvénytelenségi okot jogvita tárgyáva tegye és sikerrel megdöntse.”[93] Az ajánlattevőnek „Az aránytalanul alacsony ár és egyéb lehetetlen vállalásra alapított érvénytelenségi ok megdöntésére ugyanakkor jogorvoslati kérelme kifejezetten nem irányult, önálló kérelmi elemet csak a kiegészítő árindokolás kérdéseinek jogszerűsége miatt terjesztett elő a negyedik kérelmi elemben, amellyel azonban önmagában az összegezésben kimondott érvénytelenségi okot nem támadta. Maga is akként foglalt állást, hogy a kiegészítő árindokolás az, ami önmagában jogsértő (harmadik kérelmi elem), vagy ha nem, akkor viszont maguk a kérdések (negyedik kérelmi elem).”[94] A jogorvoslati eljárás ennek megfelelően a további érvénytelenségi ok vizsgálata kapcsán okafogyottá vált, így az eljárás megszüntetésre került: „A Döntőbizottság rámutat, hogy a kiegészítő indokolás kérés jogszerűtlen alkalmazása, illetve az annak keretében feltett kérdések tartalmának jogszerű mivolta érdemi vizsgálatára az elkésettség miatt nem kerülhetett sor. Emiatt azonban a közvetlenül nem támadott érvénytelenségi ok (Kbt. 73. § (2) bekezdés) vitathatatlanul fennáll, amely miatt fennálló maradt az ajánlat érvénytelensége is, ezért a további érvénytelenségi ok – jelesül a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja szerinti érvénytelenség – vizsgálata a továbbiakban okafogyottá vált.”[95]
Az eljárást lezáró döntés megsemmisítése esetén újra megnyílik a bírálat és az új döntés meghozatalának lehetősége, illetve kötelezettsége.[96] „Az ajánlatok újra értékelése, új döntés meghozatala azt jelenti, hogy az ajánlatkérő jogosulttá válik ismételten a bírálat elvégzésére és a megismételt bírálat során arra, hogy a Kbt. ajánlatok elbírálására vonatkozó szabályai alapján meghozza új eljárást lezáró döntését.”[97] E tekintetben tehát az általános szabályok az irányadóak. Ennek értelmében a bírálatot kötelező elvégezni – az eredménytelenség esetét[98] leszámítva –, amelynek keretében kibocsátható hiánypótlási felhívás, indokoláskérés, illetve felvilágosítás kérhető stb., ugyanakkor e lehetőség sem határtalan tekintettel arra, hogy ha a Döntőbizottság „csak” az eljárást lezáró döntést semmisíti meg, az nem érinti a korábban teljesített eljárási cselekményeket, valamint az arra adott ajánlattevői válaszokat. Ha tehát például az első döntést megelőzően sor került hiánypótlási felhívás kibocsátására, viszont az abban foglaltakat az ajánlattevő nem (vagy nem megfelelően) teljesítette, akkor az új döntés meghozatalánál az ajánlatkérőnek nincs lehetősége, illetve nem köteles újból hiánypótlási felhívást kibocsátani ugyanarra a hiányra vonatkozóan, hiszen „a jogalkotó megkülönbözteti az eljárást lezáró döntést a közbeszerzési eljárás folyamán hozott egyéb döntésektől, amelyek vonatkozásában a megsemmisítés jogkövetkezménye külön-külön is alkalmazható. A Döntőbizottság jogi álláspontja szerint ez egyben azt is jelenti, hogy az eljárást lezáró döntés megsemmisítése nem eredményezi annak egyenes következményeként a közbenső eljárási döntések, így a hiánypótlás elrendelésére vonatkozó döntés megsemmisítését.”[99]
Ha az eljárást lezáró döntés keretében az ajánlatkérő tehát jogsértő döntést hozott valamely ajánlat érvényességéről, mert jogsértő módon mellőzte az indokoláskérést, vagy kért indokolást, de az nem lett volna elfogadható, vagy további, kiegészítő indokolást kellett volna kérni, illetve jogsértő módon nyilvánította érvénytelenné aránytalanul alacsony ár folytán az ajánlatot, akkor az eljárást lezáró döntés (összegezés) megsemmisítésével a jogsértés reparálható, hiszen új döntés hozható az érvényességről, érvénytelenségről, illetve a jogellenesen mellőzött eljárási cselekmények (indokoláskérések) teljesíthetők. A döntés megsemmisítésének alapját a KDB határozata képezi, a megsemmisítéssel – a lényeget megragadva, tömören és egyszerűen megfogalmazva – a KDB „visszaadja” az ajánlatkérőnek az ügyet, de akként, hogy „[a]z ajánlatkérő bírálatban betöltött szerepét a Döntőbizottság nem veheti át, így az ajánlatkérő feladata továbbra is a tekintetben döntést hozni, hogy a kérelmező [ajánlattevő] ajánlatában van-e olyan dokumentum, amely az ajánlat megfelelőségét megalapozza.”[100] Ennek ellenére célszerű azonban a határozatban foglaltakat alapul venni. Egy esetben a következőképpen fogalmaztak: „A Döntőbizottság D.91/13/2019. számon kiadott döntésében előírta, hogy az ajánlatkérőnek a benyújtott indokolás alapján további kiegészítő indokolást kellett volna kérnie, mely során figyelemmel az árindokolásban megjelölt adatokra, valamint a közbeszerzés teljes tárgyára az ellentmondásokat, illetve a hiányosságokat fel kell tárnia, s amennyiben a benyújtott kiegészítő indokolás benyújtásra kerül, úgy döntést kell hoznia az árindokolás elfogadhatósága körében, figyelemmel a határozat fenti pontjaiban foglalt jogalkalmazói követelményekre.”[101] A hivatkozott előzményi határozatban a KDB nem kötötte feltételhez az eljárás folytatását, egyébként ez nem is feltétlenül szükséges, hiszen a döntés megsemmisítésével visszakerült az eljárás egy olyan megelőző fázisba, amikor az ajánlatkérő jogosult a jogszerűtlenül elmulasztott eljárási cselekmények pótlására, és ezek folytán új döntés meghozatalára. A feltételhez kötés nélkül is levonhatók azonban rendszerint azok a következtetések azon ajánlatkérői feladatokra nézve, amelyek teljesítése az eljárás jogszerűségének helyreállításához, illetve az eljárás jogszerű befejezéséhez szükségesek.
A bírság
A jogsértés jogkövetkezményei közül a következő lényeges elem a bírság. A Kbt. 165. § (11) bekezdésében adott jogalkotói felhatalmazás a mérlegelési jogkörben hozott határozat klasszikus példája a közbeszerzési jogorvoslati eljárásban, hiszen e jogszabályhely jogosítja fel a KDB-t arra, hogy a törvényi keretek között és a megadott szempontok figyelembevételével – a bírságolási elveket tartalmazó közleményben[102] foglaltakra is tekintettel – döntsön a jogsértés megállapítása esetében a bírság kiszabásáról. (E felhatalmazás egyébként uniós irányelvi rendelkezésen alapul, hiszen a 2007/66/EK irányelv is rögzíti, hogy a tagállamok széles mérlegelési jogkört ruházhatnak a jogorvoslati szervre atekintetben, hogy valamennyi lényeges tényezőt figyelembe vegye, ideértve a jogsértés súlyossági fokát, az ajánlatkérő magatartását, valamint a szerződés hatályban maradásának mértékét.) Ennek megfelelően a Kbt. említett bekezdése arra hatalmazza fel a KDB-t, hogy a törvényi maximumérték határán belül bírságot szabjon ki, vagy azt mellőzze. („Az KDB-t kétirányú mérlegelési kötelezettség terheli, egyrészt, hogy a feltárt jogsértésre tekintettel szankciót alkalmaz-e, másrészt hogyha igen, annak mértékét illetően.”)[103] A törvény említ olyan súlyos jogsértéseket is (például a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzését vagy a szerződéskötési moratórium megsértésével történő szerződéskötést), amelyek megvalósítása esetében a bírság kiszabásától nem lehet eltekinteni, viszont az összegszerűség szintén mérlegelés tárgyát képezi.[104] A KDB-nek az „eset összes körülményét” kell vizsgálnia, és a törvény meghatározza azokat a szempontokat, amelyeket „különösen” figyelembe kell venni. (A „különösen” kifejezés használatából az is következik, hogy „[a] határozatában nem elegendő az ’eset összes körülménye’ kitételre hivatkozni a bírság kiszabása körében,” hanem a körülményeket számba is kell venni és indokolni is kell).[105] A Kúria egyik ítéletében megfogalmazta, hogy „tételes mérlegelésre” van szükség, vagyis az összes szempontot az ajánlatkérői érvekre reagáló módon értékelni kell. („A bírságösszeg ilyen módon való meghatározása alapján vizsgálható a jogsértés egészének súlyossági minősítése.”)[106]
A bírságolási gyakorlat, illetve az azokat megalapozó egyedi körülmények részletes tárgyalása meghaladná a kereteket, ezért csak két alapvető mérlegelési szempontot érdemes kiemelni: a jogsértés súlyát és a reparálhatóságot, bár említhető olyan példa is, amikor az előbbi kifejezetten nem kerül értékelésre. („Az [ajánlatkérő] e körben kizárólag aránytalanságra hivatkozott és arra, hogy a jogsértés nem volt súlyos. A bíróság azonban az iratok alapján megállapította, hogy a KDB nem minősítette az [ajánlatkérő] jogsértését súlyosnak, lévén azt nem mondta ki a határozatában.”)[107] Ha az aránytalanul alacsony árral kapcsolatos jogsértés kerül megállapításra, akkor annak eredményeként rendszerint bírság kerül kiszabásra. Így egy döntésében például „A Döntőbizottság a bírság kiszabását szükségesnek tartotta, tekintettel arra, hogy az érvénytelen ajánlat érvényessé nyilvánítása súlyos jogsértésnek minősül.”[108] Tehát „jelentős súlyú jogsértésnek minősül,” ha az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárásban jogsértően végzi el az ajánlatok bírálatát.[109] Egy másik esetben a KDB a bírság kiszabását ugyancsak „indokoltnak tartotta, mivel az ajánlatkérő súlyos jogsértést követett el azzal, hogy bírálata során nem megfelelően járt el a nyertes ajánlattevő ajánlatának vizsgálata során. A Döntőbizottság az eljárást lezáró döntés megsemmisítése mellett döntött, tekintettel arra, hogy a jogsértés az eljárást lezáró döntésre befolyást gyakorolt és a jogsértés csak ekképp reparálható.”[110] És bár a jogsértő döntések megsemmisítésével a jogsértés általában orvosolható, ez nem elegendő ok a bírság mellőzésére: „Önmagában az ajánlatkérő által hivatkozott azon körülmény, hogy az általa elkövetett jogsértés reparálható a KDB által alkalmazott szankció mellőzésére kellő alapul nem szolgálhat.”[111]
A korábbi joggyakorlat hivatkozása
A következő kérdés a precedensképes (precedensértékű) döntések hivatkozása, hivatkozhatósága. Az eddigi példákból, részletes elemzésekből kitűnik, hogy meglehetősen sok bizonytalan körülmény lehet a jogviták forrása, és nehéz igazodási pontokat találni. Hiába állnak rendelkezésre különböző döntőbizottsági és bírósági döntésekben kimunkált elvek, az egyedi ügyek megítélésénél szembesülni kell azokkal a korlátokkal, amelyek gátat vetnek a más ügyekben megfogalmazott elvi tételek adott esetre alkalmazásának. Általában a tényállások különbözősége az, aminek folytán eredménytelen a korábbi döntésre való valamelyik fél általi hivatkozás, de az ellenkezőjére is említhető példa: „A jogorvoslati eljárás során több ízben hivatkozott D.559/20/2011. számú határozat nem vitathatóan eltérő tényállás mellett született, annak általánosságban érvényesülő megállapítása azonban jelen eljárásban is helytálló.”[112] Az indokolásban rögzített egy-egy mondatra való hivatkozás azonban nem feltétlenül vezet eredményre. („A Döntőbizottság D.185/23/2016. számon kiadott döntése tekintetében kiragadott egy mondatból állított döntőbizottsági gyakorlatra történő hivatkozás alaptalan...”)[113] Általánosságban azonban feltétel, hogy a megítélendő tényállás, illetve jogkérdés azonos (hasonló) legyen. Értelemszerűen akkor használható hivatkozási alapként egy-egy korábbi döntés, ha a korábbi döntés és a folyamatban lévő jogorvoslati eljárás alapjául szolgáló tényállás nem eltérő, illetve hasonló. Abban az esetben, ha az alapul fekvő tényállások különbözőek vagy más elkülönítő ismérv merül fel a jogkérdés tekintetében, a KDB rendszerint visszautasítja a hivatkozott döntésben megfogalmazottak figyelembevételét. Ennek megfelelően kell az ügyanazonosság fennállását vizsgálni. „A Kúria Jpe.I.60.002/2021/7. számú határozatában fektette le az ügyazonosság megállapításának kritériumait. Eszerint ’az ügyazonosság több tényező által befolyásolt, összetett jogfogalom, amelyet mindig esetről esetre kell vizsgálni. Ennek során szigorúan kell venni az összehasonlított bírói döntésekben az alkalmazott anyagi jogszabály egyezőségét (hatály, normatartalom) és a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát, továbbá közigazgatási perben – a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt – a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit. Nincs ügyazonosság: eltérő anyagi jogi hátterű, azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kérelmet tartalmazó, vagy azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő tényállású közigazgatási ügyek és annak alapján indult közigazgatási jogviták között. Alappal kérdőjelezhető meg az ügyazonosság továbbá: azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kereseti vagy eltérő felülvizsgálati érvelés esetén.’ {Jpe.I.60.002/2021/7. [20]-[21]}”[114] Alapvető jelentőségű az a kérdés is, hogy a felek által hivatkozott – jellemzően egy döntőbizottsági – döntés nem került-e megváltoztatásra, illetve megsemmisítésre (hatályon kívül helyezésre) később egy felsőbb fórum által, ugyanis az is lehetséges, hogy az adott döntést valamelyik fél nem fogadta el, és igénybe vette a bírósági jogorvoslati eszközöket. („A kérelmező ajánlattevő által hivatkozott D.196/15/2022. számú határozatban foglaltakat a Döntőbizottság nem vette figyelembe, a határozatot a bíróság megsemmisítette és a Döntőbizottságot új eljárásra kötelezte.”)[115] Az is előfordulhat, hogy egy-egy jogvita csak évek múlva zárul le véglegesen, akár megismételt eljárások eredményeként, így az adott ügy teljes történetének áttekintése, megismerése vezethet el a tényleges joggyakorlat, a bíró alkotta jog tényleges megismerhetőségéhez.
Így vannak olyan jogorvoslati eljárások, amelyekben elfogadják a korábbi döntésre való hivatkozást valamelyik fél részéről, és vannak olyanok, amelyekben nem. Az első lehetőség kapcsán a következő példák említhetők: „Helyesen mutatott rá az ajánlatkérő a Döntőbizottság D.653/8/2017. számú határozatára, mely jelen ügyben is figyelembe veendő, mivel ebben az esetben is külön kérte az ajánlatkérő az ajánlattevőktől az alvállalkozói közreműködésre vonatkozó adatok bemutatását és annak alátámasztását; és jelen ügyben sem adott meg az ajánlattevő a kifejezett kérés ellenére az alvállalkozókra vonatkozó adatokat, dokumentumokat, amelyekkel az ajánlat elkészítése során kalkulált.”[116] Egy másik példa: „A Döntőbizottság ezen a ponton hangsúlyozza, hogy az ajánlatkérő mindezek körében helytállóan hivatkozott a D.179/19/2020. számú és a D.471/11/2019. számú döntőbizottsági határozatokban foglaltakra, mely döntésekben kifejezetten rögzítésre került azon általános elv, miszerint az indokolások közötti ellentmondások kétségessé teszik az objektív, megalapozott árindokolást, mely minden kétséget kizáró módon alátámasztja az ajánlati árat.”[117] Hasonlóan fogalmaztak egy másik jogorvoslati eljárásban: „Az ajánlatkérő az összegezés ekörben előadott indokolása során helyesen hivatkozott a Döntőbizottság következetes joggyakorlatára, amely szerint az árindokolás kérésre adott hiányos válasz érvénytelenséget okoz, ugyanis az ajánlattevőknek az ajánlatkérő által megküldött árindokolás kérésben, illetve kiegészítő árindokolás kérésben feltett kérdésekre maradéktalanul, teljeskörűen kell válaszolniuk. A Döntőbizottság D.193/15/2020. számú határozatában kimondta, hogy nincs helye az olyan ajánlat érvényessé nyilvánításának, mely esetében a feltett kérdések nem kerültek teljeskörűen megválaszolásra.”[118] Végül egy további eset is említhető: „A Döntőbizottság helytállónak ítélte meg az [ajánlattevő] által hivatkozott uniós bírósági ítéletek és döntőbizottsági határozatok alkalmazhatóságát a jelen eljárásban, ugyanis egy, az általánosság szintjén megfogalmazott árindokoláskérés nem tekinthető objektívnak, mivel az nem biztosít lehetőséget arra, hogy az ajánlatkérő a megadott válasz alapján megállapíthassa a megadott áron való teljesíthetőséget, ellenben lehetőséget teremt annak szubjektív elbírálására.”[119] Ugyanakkor kérdésként merülhet fel, hogy az utóbbi lehetőség választása (a hivatkozás visszautasítása) esetén milyen részletes indokát adja ennek a KDB. Ez esetfüggő. Az is lehet, hogy e körben nem végez vizsgálatot, mégpedig az alábbi érvre hivatkozással: „A Döntőbizottság utal a Kúria Kfv.VI.37.730/2018/11. számú ítéletében kifejtett és a joggyakorlatban meghonosodott gyakorlatra, mely szerint a ’jogalkalmazói gyakorlat jogszabálynak nem minősül’, ezért a Döntőbizottság az ajánlatkérő által hivatkozott konkrét korábbi döntőbizottsági határozat, illetve bírósági ítéletek elemzésétől és azok jelen ügy tényállásával való összevetésétől eltekintett.”[120] A következőkben néhány olyan – jellemzően a fentiekben is elemzett, idézett, hivatkozott – döntésből kerülnek kiemelésre olyan összegző megállapítások, amelyek megvilágíthatják a korábbi esetek hivatkozhatóságára, figyelembevételére vonatkozó gyakorlatot, illetve korlátokat.
Különösebb összevetés nélküli legegyszerűbb megfogalmazásra idézhető a következő részlet: „A Döntőbizottság nem vette figyelembe a kérelmező [ajánlattevő] által hivatkozott korábbi Döntőbizottsági határozatokat azok eltérő tényállására tekintettel.”[121] Egy másik ügyben a következőképpen fogalmaztak: „A Döntőbizottság rögzíti, hogy döntése során – az Előzményi határozat kivételével – nem tudta figyelembe venni a felek által hivatkozott határozatokat, mivel azok tényállása nem volt azonos a tárgyi jogorvoslati eljárás tényállásával, az azokban található megállapítások nem voltak maradéktalanul vonatkoztathatók jelen ügyre.”[122] Egy harmadik is idézhető példaként: „A Döntőbizottság utal arra, hogy a kérelmező ajánlattevő által hivatkozott döntőbizottsági határozatok tényállása eltérő azzal, hogy a határozatok általános megállapításokat tartalmaznak az alkalmazandó jogszabályhelyek értelmezésére vonatkozóan, ugyanakkor jelen ügy egyedi körülményeit a Döntőbizottság megvizsgálta, és ennek során a fentiekben részletezettek alapján hozta meg döntését a jogorvoslati eljárás során.”[123]
További részletek tehát nem derülnek ki, nem tartalmaznak e döntések bármilyen közlést arra nézve, hogy mennyiben más a tényállás és annak milyen hatása van az adott ügy megítélésére. Van olyan határozat is, amely azonban már kissé bővebb indokolást tartalmaz ebben a körben: „A Döntőbizottság nem fogadta el a kérelmező ajánlattevő hivatkozását a D.479/12/2008. számú jogorvoslati ügyben hozott döntésre, figyelemmel a két ügy tényállásában lévő különbségekre, nevezetesen arra, hogy a hivatkozott közbeszerzési eljárás nem keretmegállapodásos eljárás volt, a bírálat szempontja nem a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás, hanem az összességében legelőnyösebb ajánlat volt és abban az eljárásban az ajánlatkérő az egyes szolgáltatások díját alszempontokban értékelte.”[124] Egy másik példa: „A Döntőbizottság az ajánlatkérő által hivatkozott döntőbizottsági határozatok kapcsán megjegyzi, hogy a kérelmező ajánlattevő részéről nem történt költségelemek közötti átcsoportosítás (és ekként a hivatkozott határozatok tényállása eltér jelen ügy tényállásától).”[125] Egy további példa: „Az ajánlatkérő által hivatkozott döntőbizottsági határozat jelen ügyben nem volt mérvadó, mivel abban az ajánlatok egymáshoz való eltérése kapcsán tett a Döntőbizottság megállapításokat, nem a becsült értékhez képest.”[126] A bírósági joggyakorlatból is idézhető egy döntésrészlet: „Alaptalanul hivatkozott az ajánlatkérő a Fővárosi Törvényszék 3.Kf.650.051/2013/8. számú ítéletére, mert a hivatkozott ítélet alapjául szolgáló tényállás eltérő volt, jelen ügyben ugyanis az ajánlatkérő az előzetes vitarendezési kérelem folytán a kérelemben előadott kifogások alapján eljárási cselekményt végzett, és az előzetes vitarendezési kérelemben hivatkozott árindokolási hiányosságokat alaposnak ítélve elrendelte a [nyertes ajánlattevő] árindokolásának kiegészítését.”[127] Említhető egy további megfogalmazás is: „Az ajánlatkérő által kiemelt D.522/24/2017. számú határozatban kimondottak a jelen perben azért nem alkalmazhatók, mert a jelen perben vizsgált esetben az [ajánlattevő] nem módosította az értékelésre kerülő vállalási elemeket, azokat nem változtatta meg hiánypótlás, felvilágosítás, árindokolás során.”[128]
Említhetők még ennél részletesebb indokolást tartalmazó döntések is. Például: „A Döntőbizottság megállapította, hogy a D.527/21/2017. számú határozatban foglalt tényállás teljes mértékben eltér a jelen közbeszerzési eljárás tényállásától. A hivatkozott jogorvoslati eljárás során egy szolgáltatás hatósági ára vonatkozásában adott 0.-Ft megajánlást egy ajánlattevő. A Döntőbizottság rögzíti, hogy a közbeszerzései eljárásokhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárás során valamennyi közbeszerzési eljárás tényállását önállóan kell megvizsgálni, az azzal kapcsolatban benyújtott konkrét jogorvoslati kérelemben foglaltak alapján.”[129] Ehhez képest még részletesebb megállapításokat tartalmaz a következő döntés: „A D.440/12/2012. számú határozatban foglalt tényállás szerint az árindokolás alapját képező egyik földrajzi, utazási viszonylat kihagyásra került, nem pedig téves adatot javítottak. A D.852/11/2014. számú határozat tényállása szerint az árindokolás során a szakmai ajánlat nagymértékű számszaki változtatására került sor. A D.45/7/2015. számú határozat tényállása szerint az árindokolás során a szakemberek létszáma, a mérnöknapok száma és üzemanyagköltség tárgyában került sor adatváltoztatásra. A D.361/8/2015. számú határozat tényállása szerint a kérelmező árindokolásában és kiegészítő árindokolásában a szakemberekre jelentős mértékben eltérő munkanapokkal kalkulált és ezzel összefüggésben került sor gépkocsi költségcsökkentésre. A D.171/18/2016. számú határozat tényállása szerint az árindokolásban alvállalkozó bevonására került sor. A Döntőbizottság álláspontja szerint a kérelmező [ajánlattevő] az árindokolás tartalmi kontrolljához szükséges adatokon nem változtatott, mert nem az ajánlati helyszínektől eltérő földrajzi helyekre adott meg alapadatot, távolságadatot, illetőleg eltérő földrajzi helyeken számolt helyszíni megjelenésekkel, hanem az ajánlatkérő által meghatározott ajánlati helyszínekre vonatkozóan adott költségszámítást, melyre vonatkozó számítási hibát javíthatott, amire az ajánlatkérő részben fel is hívta.”[130] Ugyancsak bővebb kifejtést tartalmaz a következő döntés: „Az ajánlatkérő a kérelmezők ajánlatát érvénytelenítő döntésében hivatkozott a D.34/19/2019. számú döntőbizottsági határozatra (helyesen D.4/19/2019. számú határozat) és az abban foglaltakat megerősítő, a Fővárosi Törvényszék által kiadott 103.K.700.175/2019/10. számú ítéletre is. Azonban a D.4/19/2019.számú határozat alapjául szolgáló tényállás nem azonos a jelen jogorvoslati eljárás tárgyát képező közbeszerzési eljárás tényállásával, ezért az abban foglalt megállapításokat az ajánlatkérő nem vehette volna figyelembe az érvénytelenné nyilvánító döntése meghozatala során. A hivatkozott ügyben az ajánlattevő olyan jelentős mértékben változtatta meg a kiegészítő árindokolásában az eredeti árindokolása költségelemeit (pl. az adminisztrációs költségek és a nyereség mértékét, annak az ajánlati árhoz, illetve összköltséghez viszonyított arányát, az egy órára kalkulált bérköltség összegét, az iparűzési adót és nyereségadót új tételként kalkulálta stb.) amely alapján a Döntőbizottság jogszerűnek ítélte az ajánlatkérő árindokolás objektivitásának hiányára alapított érvénytelenné nyilvánító döntését.”[131]
Az idézett példákból látható tehát, hogy a korábbi esetek ismerete, elemzése is bizonytalan támpontokat jelent a felek számára, semmiképpen nem nyújtanak biztosítékot egy sikeres jogorvoslati eljárásra vagy egy döntés jogszerűségének a megalapozására, megvédésére, hiszen a hivatkozást az eljáró fórum nem biztos, hogy elfogadja. Hogy mennyire ad részletes indokolást a KDB vagy a bíróság a korábbi döntések alkalmazhatóságának visszautasítására, az nemcsak a hivatkozó fél meggyőzése szempontjából lehet lényeges, hanem azok számára is, akik a jövőben támpontokat keresnek a saját eljárásaik jogi kérdéseinek megoldásához.
Összegző, záró, értékelő gondolatok
Az árképzési szabadság a közbeszerzési jogban több oldalról is korlátozott, azonban alapvetően a szabad árképzési stratégia érvényesülhet az ajánlattevők részéről. Az árképzési szabadság egyik rendkívül fontos korlátja az aránytalanul alacsony ár vizsgálatának ajánlatkérői kötelezettsége a bírálat időszakában, hiszen a vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával kiküszöbölhetők és megelőzhetők a szerződés teljesítéséhez kapcsolódó kockázatok. Alapvető jelentőségű ugyanis annak a követelménynek az érvényesítése, amely szerint a megajánlott árnak fedezetet kell nyújtania a szerződés előírás- és szerződésszerű teljesítésének valamennyi költségére, ideértve a szabályszerű foglalkoztatásból eredő közterheket is. E követelmény egyik garanciája az árak aránytalanul alacsony jellegének megítélése, adott esetben a szükséges bírálati cselekmények elvégzése és ezek következményeinek megállapítása. Hogy pontosan mi jellemzi ezt a kötelezettséget, érdemes néhány bővített mondatot tartalmazó bekezdésben összegző jelleggel áttekinteni, néhány főbb következtetés levonásával egyidejűleg.
a) A közbeszerzési jogban az aránytalanul alacsony ár vizsgálatának célja többes. Egyrészt védeni kell az ajánlatkérő érdekeit, vagyis azt, hogy a szerződés teljesítése ne szakadjon félbe, ne valósuljon meg szerződésszegés, ne merüljön fel jogosulatlan szerződésmódosítási igény vagy ne maradjanak rendezetlen tartozások, például az alvállalkozók vagy az adóhatóság irányába. Másrészt védeni kell az ajánlatkérők által képviselt közösségek – azaz a különböző közszolgáltatásokat, infrastruktúrát élvezők – érdekeit, hiszen a megfelelő minőségű teljesítés számukra is kulcskérdés. Harmadszor, az ajánlattevőket „saját maguktól” is képesek lehetnek e szabályok megvédeni, ha esetleg később ismerik fel, hogy hibát vétettek az ajánlati áruk kiszámításakor. Tehát lehet, hogy egy ár kifejezetten alacsonynak, kedvezőnek, rendkívüli lehetőségnek tűnik, később azonban ez csak visszásságokhoz, jogvitákhoz, minőségi kifogásokhoz, félbeszakadt teljesítéshez vezethet. Ebben az értelemben tehát a túlságosan kedvező ár valóban – Marcel Mauss után használva az elnevezést – „mérgezett ajándék”, amely idővel megbosszulhatja önmagát, elégtételt vehet a nyerészkedni szándékozókon. Azonban az ajánlattevői árképzést nagyban befolyásolják a közbeszerzés tárgyának piaci viszonyai és az általános gazdasági körülmények, így egy gazdasági válság, a rendkívüli infláció, egyes nyersanyagok, termékek jelentős és kiszámíthatatlan áremelkedése, vagy éppen hiánya. Nehéz gazdasági helyzetben az ajánlati árak megalapozottságának, a vonatkozó indokolás elfogadhatóságának vizsgálata, és jogi álláspontjuk jogorvoslati eljárásokban történő megvédése az ajánlatkérőket feltehetőleg gyakrabban állítja kihívás elé, mint azokban az időszakokban, amikor a gazdasági szereplők számára magasabb profitok elérését teszi lehetővé a kedvező gazdasági környezet a keresleti-kínálati viszonyokból kifolyólag. A profit pedig kulcskérdés a piacgazdaságban, számos esetben túlzásoktól sem mentesen, „aranyborjúként” is imádják egyes gazdasági szereplők.[132]
b) Az aránytalanul alacsony árra vonatkozó törvényi szabályozás nem tartozik a legterjedelmesebben és kazuisztikus módon szabályozottak közé, rendkívül kevés tételes jogi szabály áll az ajánlatkérői és az ajánlattevői oldal rendelkezésére ahhoz képest, hogy mennyi gyakorlati, gazdasági és árképzési kérdésre kell olyan választ találni, amely adott esetben kiállja a jogorvoslati eljárás próbáját is. Ebből az is következik, hogy rendkívüli jelentősége van a jogvitákban eljáró fórumok által kimunkált elveknek, megközelítéseknek, fogalommeghatározásoknak. Mivel a „[j]ogalkalmazói gyakorlat jogszabálynak nem minősül”,[133] ezért szembesülni kell az ügyazonosságra (a tényállások hasonlóságára stb.) vonatkozó követelményből fakadó azon korláttal, amely a korábban közzétett döntések más eljárásokban való hivatkozhatóságának és alkalmazhatóságának határát jelöli ki. Olyan fogalom számonkérhető jellegével és tartalmával is tisztában kell lenni, amely már hosszú évek óta nem része a hatályos szabályozásnak, mégis egyfajta fantomszabálykénti továbbélésével számolni kell: ez pedig a gazdasági észszerűség, amelynek vizsgálatát is el kell végezni egy árindokolás bírálata és elfogadhatósága során. Hogy ez pontosan mit jelent, az eljáró fórumok töltik meg tartalommal, hiszen értelmező rendelkezés sem áll vele kapcsolatban rendelkezésre.
c) A jogi szabályozatlanságból erednek a fogalmi meghatározás nehézségei. „A közösségi jog alapján az ajánlatok kirívóan alacsony összegűnek tűnnek, ha az építési beruházások, áruk vagy szolgáltatások tekintetében műszakilag, gazdaságilag vagy jogilag tisztességtelen feltételezéseken vagy gyakorlatokon alapulnak.”[134] Azonban „Az aránytalanul alacsonynak látszó ajánlati árat a jogszabály nem definiálja pontosan, azt minden esetben az adott közbeszerzés kapcsán az eset összes körülményének ismeretében kell megítélni.”[135] Vagyis „A Kbt. rendelkezései nem határozzák meg pontosan az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás fogalmát, egy ajánlati ár irreálisan alacsony voltának megállapításához a jelenlegi szabályozás szerint a szerződés tárgyát kell kiindulópontnak tekinteni. Annak megítéléséhez, hogy a szerződés tárgya milyen ajánlati ár esetén valósítható meg, az ajánlatkérő a korábbi tapasztalataira, a becsült érték meghatározásakor figyelembe vett adatokra, valamint az adott piaci viszonyokra tud támaszkodni.”[136] Ebből adódóan választ kell adni arra a kérdésre, hogy mi az aránytalanul alacsony ár, az milyen viszonyítási pontok alapján közelíthető meg? „Az aránytalanul alacsony ár közbeszerzési jogi fogalom, amely mögött a Kbt. 72. §-a szerint szabályozott, az ajánlatkérő számára kötelező értékelési folyamat és az ajánlati ár megalapozottságát igazoló feltételrendszer húzódik. Ha az ajánlattevői magyarázat e rendelkezések valamelyikének nem felel meg, az ajánlat érvénytelenségét e jogcímen kell megállapítani.”[137] Sajátos, a közbeszerzések területén alkalmazandó jogintézményről, kötelezettségek összességéről van tehát szó, hiszen más jogterületek is foglalkoznak az árak és értékek problémájával, azok rendellenességeivel és szükség szerint az állami beavatkozást lehetővé tevő eszközök alkalmazásával. A polgári jogban például a feltűnő értékaránytalanság, a versenyjogban pedig a dömpingárak jelenthetik az alacsony árak meghatározására vonatkozó korlátokat. Minden jogágnak, jogterületnek megvannak a maga kihívásai; ezekre kell a jogalkotónak megfelelő válaszokat kínálni. Ennek elméleti, etikai háttere is biztosított, az értékek és árak viszonyáról szóló filozófiai támpontok is felhasználhatók.
A törvény azonban nem határozza meg az alapvető fogalmakat sem, így azt sem, hogy mit jelent az aránytalanul alacsony ár, annak egyáltalán gyanúja mikor merül fel, semmilyen pontos, matematikai módszerrel, valamilyen egzakt értékhez képest megállapítható törvényi zsinórmérték nem áll rendelkezésre a hatályos szabályozásban. „Az Európai Unió Bírósága a C-669/20. számú (Veridos) ügy kapcsán kiemelte, hogy az ajánlatkérő szervnek az érintett ajánlati felhívás tárgyának valamennyi jellemzőjére tekintettel kell azonosítania a 2009/81 irányelv 49. cikkében előírt kontradiktórius vizsgálati eljárás alá vont nyilvánvalóan gyanús ajánlatokat.”[138] A gyanú, az aggály – amely „nem közbeszerzési jogi kategória”[139] – felmerülése esetén indokolást kell kérni, de lényeges kérdés, hogy mely ajánlati árak milyen viszonyítási pontok alapján hogyan és mikor minősíthetők az aránytalanul alacsony jelleg gyanújával. „Az ajánlatkérő e körben vizsgálhatja a megajánlás becsült értékhez, illetve a többi ajánlathoz való viszonyát, az értékelési szempontokat, a beszerzés egyedi sajátosságait, de nem vizsgálhatja az ajánlattevő szerződés teljesítésére való alkalmasságát. A teljesítőképesség az alkalmassági követelmények körében vizsgálható.”[140] Fontos, hogy először csak gyanúról van szó, hiszen az ajánlatkérői felhívás alapján benyújtandó ajánlattevői indokolás feladata az, hogy a felmerült kételyeket eloszlassa, és a részletes kalkulációkkal, adatokkal, valamint az alátámasztó dokumentumokkal meggyőzze az ajánlatkérőt, bizonyítsa azt objektív módon, hogy igenis teljesíthető a megajánlott áron megfelelő módon a szerződés.
Tehát az ajánlati kötöttséggel terhelt ajánlatok bontását követően meg kell vizsgálni, hogy van(nak)-e egyáltalán közöttük olyan(ok), amely(ek) kapcsán felmerül az aggály. A Kbt. egyetlen viszonyítási pontot említ – a közbeszerzés tárgyát – amely kiindulópontként („mérceként”) használható, azonban ez meglehetősen általános, semmilyen konkrét támpontot nem tartalmaz. Ebből következően a joggyakorlat formálta a további lehetséges viszonyítási pontokat, illetve azt, hogy azok mikor hogyan alkalmazhatók, illetve milyen esetben nem szolgálhatnak ekként. Így vizsgálni kell, illetve lehet a becsült értéket[141] (a megalapozó piacfelmérések, korábbi szerződések[142] tapasztalatait), egy keretösszeget,[143] az ajánlati árak szóródását, átlagát (az ezekből leszűrhető piaci körülményeket, némely esetben csak az érvényes ajánlatokra szűkített számítások elvégzésével,[144] illetve a legmagasabb ár kihagyásával, súlyozva)[145] vagy egy konkrét ajánlati adatot (például, ha a gyártó is ajánlatot tett, de ennél kedvezőbb egy másik ajánlattevő ajánlata). A vizsgálatok kiindulópontja kapcsán elmondható ennek alapján, hogy „Az érintett ajánlati elemnek a szerződés tárgyával való összevetése során az ajánlatkérő elsősorban a közbeszerzési eljárás előkészítése során végzett, egyben a becsült érték meghatározásának alapját is képező helyzet- és piacfelmérési, illetve előzetes piaci konzultációból származó adatokra támaszkodhat. Annak megítélése tehát, hogy egy ajánlat valamely eleme aránytalanul alacsony-e, egyrészt az eljárás előkészítése során beszerzett és dokumentált adatok, másrészt az adott eljárásban felmerülő adatok alapján lehetséges.”[146] Az ajánlatkérőnek tehát mindezek alapján meg kell húznia egy elméleti, hipotetikus értékhatárt, küszöbértéket, amely alatt az ár aránytalanul alacsonynak tűnik. Ezt helyesen kell megtennie, ellenkező esetben indokolatlanul kér indokolást, vagy jogtalanul mellőzi egyes ajánlatok esetében az indokoláskérést. Azok a kísérletek, amelyeket a jogalkotó a korábbi közbeszerzési törvényekben arra nézve határozott meg, hogy egy bizonyos objektív érték (fedezet, becsült érték, ajánlati árakból számított átlag) bizonyos, számszerűen egyértelműen megállapított százalékát el nem érő árak esetén automatikusan beállt az indokoláskérési kötelezettség, nem bizonyultak tartósnak, a későbbi jogalkotás nem tartotta meg ezeket a megoldásokat, teljes mértékben az ajánlatkérő döntési kompetenciájába és felelősségi körébe utalva ezzel a kérdés eldöntését. Mindazonáltal vannak joggyakorlati támpontok, amelyek a százalékos eltérés megállapításához felhasználhatók a fent említett viszonyítási pontokból kiindulva. Hogy mely az a százalékos eltérés, amely már megalapozza az indokoláskérést, és mely eltérések még nem, elfogadható-e a korábbi törvényben pontosan rögzített húsz százalékos mértékű eltérés egyfajta „lélektani határként”, mi számít határesetnek, az vita tárgyát képezheti, azonban a joggyakorlat alapján kirajzolódhatnak különböző százalékos értékek,[147] ugyanakkor mindig figyelembe kell venni a viszonyítási pontok helyes alkalmazásának követelményét és azok egymáshoz fűződő viszonyát is.
d) Az indokoláskérés is illeszkedik a bírálati cselekmények rendszerébe. E körben is meg kell azonban vonni a határokat. Egyrészt általános elvárás, hogy „Az elbírálás során az ajánlatkérőnek teljeskörűen meg kell vizsgálnia az ajánlatok érvényességét…”,[148] ugyanakkor „általánosságban a bírálat nem eredményezhet túlzott vizsgálódást, ún. nyomozati cselekményeket.”[149] Ebből az is következhet az aránytalanul alacsony árhoz kapcsolódóan, hogy „[a]z ajánlatkérőt a nyertes ajánlattevő gazdálkodásának felügyelete, a nyereséges működés biztosítása, illetve bármiféle tulajdonosi, államháztartási vagy állami ellenőrzési kötelezettség semmilyen formában nem terheli.”[150]
A bírálat körében a főbb összehasonlítási pontok a következők: határidő tűzése, megfelelő minőségű, egyértelmű, a jogszabályi és a közbeszerzési dokumentumokban megfogalmazott kereteken belül maradó felhívás elkészítése, ugyanazon tartalomra nézve kétszeres felhívás tilalma. A többi eljárási cselekménytől (hiánypótlástól, felvilágosításkéréstől, számítási hiba javításától) eltérően az ajánlati árról való ajánlatkérői meggyőződés és ajánlattevői meggyőzés sokkal inkább hasonlítható egy párbeszédhez, „kontradiktórius” eljáráshoz, egy olyan konzultációhoz, amely azonban nem irányulhat tárgyalásokra. („Az adott ajánlati elemekkel kapcsolatban felmerült kétségeket kell az adott indokolásban az ajánlattevőnek eloszlatnia, amelyhez, ha szükséges, olyan bizonyítékokkal kell szolgálnia, amely az állításait alátámasztja. Ez nem jelenti az ajánlathoz képest a kiírás feltételrendszerét meghaladó dokumentáció csatolásának kötelezettségét, csupán a vállalás adott áron történő teljesíthetőségének objektív igazolását.”)[151] A merevebb keretek hiánya azonban nem jelenti azt, hogy parttalan folyamatról lenne szó, azonban mindaddig folytatni kell az indokoláskérést, amíg bizonytalan elemek vannak az indokolásban, biztosítani kell a lehetőséget arra újabb indokoláskéréssel, -kérésekkel, hogy az esetleg fennmaradó kételyeket eloszlassák. Az ajánlattevő dönthet úgy is azonban, hogy semmilyen indokolást nem nyújt be, kísérletet sem tesz az ajánlatkérő meggyőzésére, vagy az is egy lehetőség, hogy vitatja az ajánlatkérő felhívását. Azonban az esélyt meg kell adni az ajánlattevőnek, indokoláskérés nélkül nem lehet automatikusan az ajánlatot érvénytelenné nyilvánítani azon az alapon, hogy aránytalanul alacsonynak tűnik az ár.
Az árindokolások bírálata összetett feladat, hiszen a klasszikus közbeszerzési és jogi szakértelem határait, kereteit rendszerint meghaladja ennek teljesítése, ennél fogva a hangsúly a pénzügyi, valamint az adott piac sajátos árképzési viszonyait ismerő, közbeszerzés tárgya szerinti szakmai szakértelemmel rendelkező bírálóbizottsági tagok munkájára helyeződik, tekintettel arra, hogy a benyújtott indokolásokat érdemben kell vizsgálni, elemezni, mivel a folyamat „nem mechanikus” kérdés-válasz egyszerű összevetése. Kulcskérdés tehát az, hogy e bírálóbizottsági tagok megfelelően átlássák a feladat jogi jellemzőit és ismerjék az ebből eredő követelményeket. A meg nem nevezett, átláthatatlan módon bevont külső szakértőre való ajánlatkérői hivatkozás önmagában nem elegendő, nem fogadható el egy érvénytelenségre vonatkozó döntés jogszerűségének alátámasztására.
Hogy pontosan milyen fogalmakat kell ismerni a megfelelő bírálathoz? Ezeket sem határozza meg a törvény, hanem a joggyakorlatra hárult ezek felsorolása, kidolgozása, tartalommal való megtöltése. Objektivitás, gazdasági észszerűség, keresztfinanszírozás és annak tiltott változata, irathiány, adathiány – hogy csak néhány fontosabb kerüljön említésre.
Az ajánlatkérőnek döntést kell hoznia az indokolás elfogadhatóságáról. Ha az indokolás nem objektív, nem fogadható el, nem egyeztethető össze a gazdasági észszerűséggel, nem válaszol az ajánlattevő teljeskörűen az egyérteműen és megfelelő módon feltett kérdésekre,[152] hiányzik a szolgáltatott adatok, számítások között a koherencia,[153] vagy felmerül az adatok jogellenes módosítása,[154] akkor az ajánlatkérő köteles az ajánlatot érvénytelenné nyilvánítani. Ha így dönt, akkor megfelelő részletességű indokolást kell rögzítenie akár a közbenső, akár az eljárást lezáró döntésében (az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezésben), hiszen később, egy esetleges előzetes vitarendezés, illetve jogorvoslati eljárás során nem egészítheti ki az érveit, indokait, hiszen a megfelelő indokolás alapvetően érinti az ajánlattevők jogorvoslathoz való jogát. Ugyanez egyébként igaz az ajánlattevői oldalra is: az ajánlatkérőnek az indokolásban megadott adatok, dokumentumok alapján kell döntést hoznia, a később kifejtett ajánlattevői érvek sem vehetők figyelembe sem az ajánlatkérő, sem a KDB részéről.
e) Az árindokolások tartalmi elemeiről is szükséges ennek megfelelően áttekintést nyújtani. Az ajánlatkérő és az ajánlattevő feladata a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötendő szerződés feltételeihez igazodó költségek felmérése, megnevezése, e körben az árképzés levezetése és ellenőrzése. Az ajánlattevőnek tehát nem általános válaszokat kell adnia, hanem konkrét ajánlatkérői kérdésekre konkrét válaszokat kell megfogalmaznia. E válaszadási kötelezettség magában foglalja a részletes számítások közlését, szükség szerint dokumentumokkal (bérlapokkal, alvállalkozói szerződésekkel, beszállítói árajánlatokkal stb.) alátámasztva, szöveges magyarázatokkal kiegészítve, hiszen meg kell adni olyan további adatokat is, amelyek alapján a költségek kiszámíthatók. Például számot kell adni arról, hogy milyen foglalkoztatási jogviszony keretében hány főt vonna be a teljesítésbe az ajánlattevő, a munkaviszony tartalma, a munkakör jellege és a munkajogi jogszabályokból fakadó kötelezettségek és az erre alapított számítások helyessége munkaszerződések csatolásával ellenőrizhető. Az indokolások nem lehetnek ellentmondásosak egymással vagy az ajánlattal, a további, kiegészítő indokolásokban alapvetően a továbbra is fennálló kételyek oszlathatók el, jelentősebb hibák, figyelmen kívül hagyott, számításba nem vett költségek nem pótolhatók, rosszul számolt költségek vagy éppen árak nem módosíthatók. Számos jogvita kiindulópontja volt az, hogy jogellenesen módosította-e a korábbi indokolását az ajánlattevő, vagy csak további részletezést adott, illetve csekély mértékű számítási korrekciót hajtott-e végre.
Az árindokolásoknak a szükséges költségeket, árelemeket kell tartalmaznia. Ebbe a körbe a legkülönfélébbek tartozhatnak, így például a következők: a kimutatott szükséges létszámhoz, végzettséghez, képzettséghez, tapasztalathoz igazodó munkabérek (alátámasztva a kötelező legkisebb munkabérek, garantált bérminimumok kifizethetőségét), közterhek (adók, járulékok, vámok stb.), beszerzési árak, fuvarköltségek, biztosítási díjak, adminisztrációs, jogi, ügyvezetési költségek, munkadíjak, energia, telekommunikáció, gépjárművek, szállásköltségek, licenszdíjak, szoftverek költségei. Ezek kiegészíthetők különböző, a ténylegesen előre nem tervezhető kiadások fedezésére szolgáló tartalékokkal, valamint a nyereséggel. Azonban „Az ajánlatkérőnél a szerződés teljesítését követően felmerülő költségekről a nyertes ajánlattevőnek nem kell számot adnia az árindokolásban.”[155] Olyan szabály sincs, amely megkövetelné, hogy minden egyes tételnél ugyanolyan mértékű nyereséggel kellene számolni. („Az ajánlatkérő érvénytelenségi indokolásában nem hivatkozik jelen esetben kötelezően alkalmazandó olyan módszertanra, jogszabályra, amely szerint minden tételnél egységes nyereségrátának kell szerepelni, egyáltalán nem tiltott, hogy azok különbözzenek egymástól.”)[156] Emellett „[a]z árindokolásnak nem feladata, hogy az [ajánlattevő] irreális, alá nem támasztott feltételezéseire adjon választ.”[157] Az ajánlattevők döntik el, hogy milyen mértékű profittal számolnak, arról milyen arányban mondanak le, illetve önköltségi áron vállalják-e a teljesítést, azonban a veszteség nem engedhető meg, figyelemmel a tiltott keresztfinanszírozás kizárásának követelményére. Közgazdasági értelemben különbség van gazdasági profit és számviteli profit között, a gazdasági profit mutatja meg, hogy valóban megéri-e az adott tevékenység végzése, vagy megéri-e más jövedelmezőbb tevékenységet választani és folytatni.[158] A szélsőséges versenyhelyzetben elérhető alacsony ajánlati árral szemben állnak a monopóliumok extraprofitjai. Ez utóbbi versenyjogi vetületein túlmenően megemlíthetők a túlárazásokkal szembeni védelem jogi eszközei és az egyajánlatos közbeszerzésekkel szembeni intézkedések szükségessége.
Fontos elv, hogy minden költséget ott kell kimutatni, ahol az felmerül. E tétel ahhoz igazodva alkalmazható, hogy az ajánlatkérő pontosan mit írt elő a közbeszerzési dokumentumokban. Így milyen értékelési szempontokat határozott meg, adott-e ki további részletezés, alábontás érdekében árazatlan ártáblázatot, költségvetést, átalánydíjas elszámolású szerződést kíván-e kötni, és mindezek tükrében milyen kérdéseket tett fel az indokoláskérésében. Az egyösszegű ár értékelése, az átalánydíj, az árazatlan ártáblázatok és költségvetések mellőzése, a csomagajánlatok sajátosságai tehetik rugalmasabbá az ajánlattevői kimutatások kereteit és a hivatkozott elv alkalmazhatóságához való kötöttséget.
Végül fontos tartalmi elemként határozhatók meg az alátámasztó dokumentumok, hiszen – ahogyan arról korábban már szó volt – dokumentumhiány is vezethet érvénytelenséghez. Fontos, hogy az ajánlatkérő milyen dokumentumok csatolását írja elő, és arra a kérdésre is választ kell adni, hogy miképpen kell eljárni akkor, ha az ajánlattevő valamilyen dokumentumot nem csatolt. Ebben a körben egyrészt figyelemmel kell lenni, hogy pontosan mi volt az ajánlatkérői elvárás,[159] és mennyiben lehet az adminisztratív okok folytán több, hivatkozott iratból egy csatolásának az elmulasztását orvosolni, egy további, kiegészítő indokoláskérés keretében.
f) Az árindokolások az árazott költségvetésekhez hasonlóak, hiszen az árképzés megismerhető belőlük. Mivel olyan részletes adatokat, magyarázatokat kell megosztani az ajánlatkérővel, amelyek mások általi megismerése érzékenyen érintheti az adatokat közlő ajánlattevő jövőbeli gazdasági helyzetét, versenyesélyeit – hiszen átláthatóvá, kiszámíthatóvá válik mások számára az árképzési stratégiája, képzett, tapasztalt szakembereinek anyagi megbecsültsége, alvállalkozói kapcsolatai és díjai –, ezért biztosítani kell az üzleti titokra vonatkozó szabályok megalkotásával azt, hogy bizonyos adatokat megfelelő indokolással alátámasztva az ajánlattevő üzleti titokká nyilváníthasson, és azokat a versenytárs ajánlattevők ne ismerhessék meg. Mivel azonban a közbeszerzésekben a nyilvánosság és az átláthatóság fontos alapelv, ezért határt kell szabni az ajánlattevők ezen szándékának, egyensúlyt kell teremteni a köz- és a magánérdek között. A közbeszerzési eljárásban való részvétel és a közbeszerzési szerződés megkötésére vonatkozó jog elnyerésének az „ára”, egyik „költsége” az, hogy az ajánlattevő nem nyilváníthat minden adatot üzleti titokká, kénytelen olyan adatok nyilvánosságra kerülésébe belenyugodni, amelyek hozzáférhetővé válása valóban sértheti az érdekeit, de még nem éri el a közbeszerzési jogban meghatározott védelem szintjét. Ha valamely ajánlattevő vitatni kívánja az ajánlatkérő döntését, akkor az iratbetekintés alapvető jelentőségű, hiszen ezáltal ellenőrizheti az ajánlattevő – az üzleti titok keretei között – azt, hogy az ajánlatkérő jogszerűen fogadott-e el például egy indokolást. Az ajánlattevőnek nem feladata az ajánlatkérő helyett elvégezni a bírálatot, vagy azt teljes ellenőrzés alá vonni, azonban a jogorvoslati joga gyakorlása szempontjából rendkívül lényeges, hogy megismerje a döntés alapjául szolgáló adatokat, dokumentumokat, hiszen ezek nélkül nem tudja felmérni a jogorvoslati eljárás esélyeit. Az iratbetekintés azonban arra is használható tényleges vitatási szándék nélkül, hogy a versenytársak egymásról egyszerűen információt szerezzenek: hogyan számolnak a konkurens gazdasági társaságok, kikkel milyen árakon állnak kapcsolatban, milyen források milyen kedvezményeket biztosítanak számukra stb. Ha azonban ténylegesen fennáll az üzleti titok jogszabályban megállapított feltételrendszere, akkor biztosítani kell ezen adatok megfelelő kezelését, nem tehetők elérhetővé mások számára.
[1] A KDB D.357/19/2026. számú határozata, [65].
[2] A KDB D.357/19/2026. számú határozata, [67].
[3] Ld. a KDB D.357/19/2026. számú határozatának [70] pontját.
[4] A KDB D.357/19/2026. számú határozata, [70]. „A dokumentáció hiányos vagy ellentmondásos tartalma miatt az ajánlattevők akár az ajánlattételre, annak szakmai tartalmára és az árazására vonatkozóan sem tudnak megalapozott döntést hozni. […] Az ajánlatok összehasonlítására az értékelés folyamatában kerül sor, míg a műszaki tartalom meghatározásának kötelezettsége az ajánlattevők ajánlattételi szándékát befolyásolja. […] A műszaki tartalom kellően pontos meghatározásának hiánya tehát nem pusztán formai vagy az ajánlatok összehasonlításával kapcsolatos probléma, hanem a szerződés tárgyának és a teljesítési kötelezettségnek a meghatározatlanságát is jelenti.” A KDB D.337/15/2026. számú határozata, [60], [62], [66].
[5] A Legfelsőbb Bíróság Kfv.VI.39.078/2010/9. számú ítélete.
[6] A KDB D.309/17/2025. számú határozata, [132].
[7] A KDB D.265/17/2021. számú határozata, [68].
[8] A KDB D.368/16/2021. számú határozata, [28].
[9] A KDB D.111/19/2022. számú határozata, [59].
[10] A KDB D.347/13/2022. számú határozata, [77].
[11] A KDB D.347/13/2022. számú határozata, [77].
[12] A KDB D.407/12/2012. számú határozata.
[13] A Kúria Kfv.II.37.690/2015/5. számú ítélete.
[14] A KDB D.686/21/2025. számú határozata, [84].
[15] A KDB D.686/21/2025. számú határozata, [84].
[16] A KDB D.726/13/2025. számú határozata, [58].
[17] Azonban annak sincs akadálya, hogy az egyes „elemeket azok logikai összefüggése okán együttesen” bírálják el. A KDB D.175/23/2026. számú határozata, [67].
[18] A KDB D.431/5/2025. számú végzése, [7]. A döntést keresettel támadták.
[19] A KDB D.470/15/2021. számú határozata, [22].
[20] A KDB D.484/22/2022. számú határozata, [73].
[21] A KDB D.595/19/2023. számú határozata, [116]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.700.981/2024/15. számú ítéletét.
[22] A KDB D.595/19/2023. számú határozata, [121]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.700.981/2024/15. számú ítéletét.
[23] A KDB D.431/5/2025. számú végzése, [7]. A döntést keresettel támadták.
[24] A KDB D.431/5/2025. számú végzése, [9]. A döntést keresettel támadták.
[25] A KDB D.431/5/2025. számú végzése, [10]. A döntést keresettel támadták.
[26] A KDB D.261/12/2012. számú határozata. A felülvizsgálatról ld. a Kúria Kfv.II.37.667/2013/15. számú ítéletét.
[27] A KDB D.247/16/2012. számú végzése.
[28] A KDB D.944/16/2016. számú határozata.
[29] A KDB D.248/12/2011. számú határozata.
[30] A KDB D.731/16/2025. számú határozata, [52].
[31] Ld. pl. a Kúria Kfv.II.37.487/2017/3. számú ítéletének [30] pontját, a KDB D.549/16/2021. számú végzésének [85] bekezdését, a KDB D.536/14/2015. számú határozatát, valamint a KDB D.66/2/2015. számú végzését.
[32] Ld. pl. a KDB D.121/24/2026. számú határozatának [147]–[154] pontjait.
[33] Ld. Posner, Richard A.: Predatory Pricing. Journal of Reprints for AntitrustLaw and Economics, 1979/1., 89. o.
[34] Földes: i. m. 52–55. o.
[35] A KDB D.262/15/2026. számú határozata, [51].
[36] A KDB D.262/15/2026. számú határozata, [52].
[37] A KDB D.262/15/2026. számú határozata, [66].
[38] Ld. a Kbt. 148. § (3)-(9) bekezdéseit.
[39] „A (3)–(9) bekezdés szerinti határidők elmulasztása jogvesztéssel jár.” A Kbt. 148. § (10) bekezdése.
[40] Ld. pl. a KDB D.517/15/2020. számú határozatának [48] pontját.
[41] A KDB D.200/18/2026. számú határozata, [50].
[42] A KDB D.94/21/2021. számú határozata, [38].
[43] „A jogsértésről történő tudomásszerzés a következetes bírói gyakorlat szerint nem a jogsértés teljes bizonyítottsága, hanem a jogsértés valószínűsíthetőségének felmerülése. Az [ajánlattevő] tévesen érvelt azzal, hogy egy – az [ajánlattevő] által is jogszerűnek megnevezett eljárási cselekmény – utóbb válik jogsértővé visszamenőlegesen. Sem a Kbt., sem a bírósági gyakorlat nem ismer ehhez hasonló, visszaható hatályú jogsértést, amellyel az [ajánlattevő] érvelt.” A Fővárosi Törvényszék a 103.K.702.664/2024/13. számú ítélete, [32].
[44] Ld. a KDB D.460/4/2025. számú végzését.
[45] A KDB D.581/38/2025. számú határozata, [50].
[46] Ld. a KDB D.140/17/2023. számú határozatának a [51]–[52] pontjait.
[47] Ld. a KDB D.140/17/2023. számú határozatának a [148]–[155] pontjait.
[48] Ld. a KDB D.603/4/2025. számú végzésének [11]–[13] pontjait.
[49] A KDB D.760/18/2025. számú határozata, [62]–[63].
[50] Ld. a KDB D.824/16/2025. számú végzésének [7]–[9] pontjait.
[51] A KDB D.824/16/2025. számú végzése, [15].
[52] Ld. a KDB D.824/16/2025. számú végzésének [16] pontját. Ld. még pl. a KDB D.603/4/2025. számú végzésének [11]–[12]. pontjait.
[53] Ld. a KDB D.824/16/2025. számú végzésének [16] pontját.
[54] A KDB D.824/16/2025. számú végzése, [17].
[55] A KDB D.78/25/2024. számú határozata, [147]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.701.972/2024/13. számú ítéletét.
[56] A KDB D.347/13/2012. számú határozata.
[57] A Kúria Kfv.II.37.349/2011/3. számú ítélete.
[58] A Fővárosi Törvényszék 103.K.702.638/2021/9. számú ítélete, [66].
[59] A KDB D.329/22/2025. számú határozata, [89].
[60] A KDB D.292/12/2017. számú határozata, [70].
[61] A Fővárosi Törvényszék 103.K.701.972/2024/13. számú ítélete, [31].
[62] A Kúria KfV.III.37.191/2017/7. számú ítélete, [24].
[63] A KDB D.808/18/2015. számú határozata. Hatályon kívül helyezte és a szerződés érvénytelensége tárgyában a pert megszüntette a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 13.K.27.011/2016/23. számú ítélete, amelyet hatályában fenntartott a Kúria Kfv.VI.38.058/2016/9. számú ítélete.
[64] A Kbt. 158. § (1) bekezdése.
[65] „Amennyiben pedig a nyílt eljárásban a közbeszerzés tárgya és mennyisége egyértelműen nem kerül meghatározásra és a tényleges feladatok a közbeszerzési szerződés tervezet értelmében külön kerülnek meghatározásra, amelyben a nyertes ajánlattevő újabb ajánlatot, egyben árajánlatot is tehet – még ha elemeiben a dokumentáció szerinti költségajánlatot kell elvileg akalmaznia és így az ajánlati kötöttség sem valósul meg, ezen körülmények óhatatlanul magával vonják az 50. § (4) bekezdésének megsértését, amely ebben a körben a Kbt. 2. § (l)-(2) bekezdésében megfogalmazott alapelvi követelményeket hivatott biztosítani.” A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.27.009/2016/17. számú ítélete.
[66] A KDB D.808/18/2015. számú határozata. Hatályon kívül helyezte és a szerződés érvénytelensége tárgyában a pert megszüntette a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 13.K.27.011/2016/23. számú ítélete, amelyet hatályában fenntartott a Kúria Kfv.VI.38.058/2016/9. számú ítélete.
[67] A KDB D.305/28/2019. számú határozata, [30].
[68] Ld. a KDB D.358/19/2025. számú határozatát.
[69] A KDB D.326/12/2013. számú határozata.
[70] Ld. a KDB D.719/17/2024. számú határozatát.
[71] A KDB D.212/21/2013. számú határozata.
[72] A KDB D.309/17/2025. számú határozata, [169].
[73] A KDB D.401/12/2025. számú határozata, [41].
[74] A Fővárosi Törvényszék 103.K.702.638/2021/9. számú ítélete, [66].
[75] Ld. pl. a KDB D.378/15/2019. számú határozatának rendelkező részét.
[76] Ld. pl. a KDB D.763/15/2025. számú határozatának vagy a D.762/15/2025. számú határozatának rendelkező részét.
[77] Ld. a KDB D.368/16/2021. számú határozatának rendelkező részét.
[78] Ld. a KDB D.691/17/2025. számú határozatának rendelkező részét.
[79] A Kúria Kfv.VI.38.358/2018/3. számú ítélete, [31].
[80] A Kúria Kfv.VI.38.358/2018/3. számú ítélete, [26].
[81] Ld. a Fővárosi Törvényszék 25.K.700.306/2018/9. számú ítéletét.
[82] A Kúria Kfv.VI.38.358/2018/3. számú ítélete, [27].
[83] Ld. a KDB D.96/3/2021. számú végzését.
[84] Ld. a Kbt. 165. § (3) bekezdés b) pontját.
[85] Ld. a KDB D.362/16/2025. számú határozatát az árlejtési meghívó megsemmisítéséről.
[86] A KDB D.78/25/2010. számú határozata.
[87] Ld. a Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.27.492/2009/4. számú ítéletét.
[88] Ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.701.070/2021/12. számú ítéletének [16]–[17] pontjait. Vö.: „A Döntőbizottság rámutat, hogy tekintettel arra, hogy az ajánlatkérő az összegezését módosította, a módosított összegezés az eljárást lezáró döntés.” A KDB D.22/12/2023. számú határozata, [41].
[89] A KDB D.142/15/2025. számú határozatának rendelkező része. Ld. még pl. a KDB D.727/14/2025. számú határozatának rendelkező részét.
[90] A Fővárosi Törvényszék 103.K.702.638/2021/9. számú ítélete, [64].
[91] Ld. a KDB D.44/13/2015. számú határozatát. A kereset elutasításáról ld. a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 16.k.171/2016/3. számú ítéletét. Ld. még pl. a KDB D.214/34/2022. számú határozatát.
[92] Ld. pl. a D.738/12/2025. számú határozatának [44] és [46] pontjait.
[93] A KDB D.683/13/2024. számú határozata, [114].
[94] A KDB D.683/13/2024. számú határozata, [114].
[95] A KDB D.683/13/2024. számú határozata, [115]–[116].
[96] Ld. a Kbt. 165. § (12) bekezdését.
[97] A KDB D.480/6/2010. számú határozata. A kereset elutasításáról ld. Fővárosi Bíróság 14.K.33.418/2010/5. számú ítéletét.
[98] Ld. a Kbt. 75. § (2) bekezdés d) pontját.
[99] A KDB D.441/12/2011. számú határozata. A döntést keresettel támadták.
[100] A KDB D.15/16/2020. számú határozata, [73].
[101] A KDB D.332/17/2019. számú határozata, [45].
[102] A közlemény kiadásáról ld. a Kbt. 165. § (14) bekezdését. „A Közbeszerzési Döntőbizottság által kiadott közleményben szereplő bírság mértékek nem bírnak ugyan kötelező erővel, viszont ezek közzététele hozzájárul a jogorvoslati rendszer transzparens működéséhez. Az irányadónak tartott bírság mérték tartományának megadása nem jelenti azt, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság ne alkalmazhatna a megadottnál alacsonyabb vagy magasabb mértéket, amennyiben ezt a jogsértés egyedi körülményei indokolják.” Az európai uniós forrásokhoz való hozzáférés érdekében szükséges egyes törvények módosításáról szóló 2026. évi XVIII. törvény 92. §-ához kapcsolódó végső előterjesztői indokolás.
[103] A Kúria Kfv.III.37.179/2015/5. számú ítélete.
[104] Ld. a Kbt. 165. § (5) bekezdését.
[105] A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 14.K.27.323/2016/30. számú ítélete.
[106] A Kúria Kfv.IV.37.737/2018/13. számú ítélete, [59].
[107] A Fővárosi Törvényszék 106.K.703.167/2024/11. számú ítélete, [41].
[108] A KDB D.61/15/2017. számú határozata.
[109] A KDB D.13/19/2025. számú határozata, [84].
[110] A KDB D.7/15/2021. számú határozata, [56]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.702.638/2021/9. számú ítéletét.
[111] A Kúria Kfv.III.37.179/2015/5. számú ítélete.
[112] A KDB D.273/18/2012. számú határozata.
[113] A KDB D.732/12/2016. számú határozata.
[114] A Kúria Kfv.IV.37.489/2024/8. számú ítélete, [46].
[115] A KDB D.440/13/2022. számú határozata, [26].
[116] A D.285/26/2025. számú határozata, [60].
[117] A KDB D.185/27/2024. számú határozata, [53].
[118] A KDB D.121/24/2026. számú határozata, [141].
[119] A KDB D.299/17/2025. számú határozata, [36].
[120] A KDB D.525/13/2024. számú határozata, [52]. A döntést keresettel támadták.
[121] A KDB D.163/18/2023. számú határozata, [91].
[122] A KDB D.480/15/2022. számú határozata, [73].
[123] A KDB D.471/11/2019. számú határozata, [34]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.700.536/2019/13. számú ítéletét.
[124] A KDB D.494/15/2009. számú határozata.
[125] A KDB D.222/17/2021. számú határozata, [92].
[126] A KDB D.65/13/2024. számú határozata, [21]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.701.119/2024/13. számú ítélete.
[127] A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 13.K.27.160/2016/12. számú ítélete.
[128] A Fővárosi Törvényszék 103.K.701.761/2021/24. számú ítélete, [31].
[129] A KDB D.276/19/2020. számú határozata, [46]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.706.953/2020/7. számú ítéletét.
[130] A KDB D.164/14/2018. számú határozata, [14]. A kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 103.K.700.853/2018/17. számú ítéletét.
[131] A KDB D.15/25/2024. számú határozata, [77].
[132] „A korlátlan, szabályozatlan profit a globális egyenlőtlenség gyökere, mivel a kapzsiságot és az önérdekhajhászást hajtja. A profit a magánszektor adója, amelyet a lakosság fizet.” Balhidea, Robert: The profit problem.Counterpoints, The Economic Gulag: Patriarchy, Capitalism, and Inequality 2018, 129. o.
[133] A KDB D.525/13/2024. számú határozata, [52]. A döntést keresettel támadták.
[134] A KDB D.65/30/2026. számú határozata, [142].
[135] A KDB D.694/16/2025. számú határozata, [42].
[136] A KDB D.52/15/2026. számú határozata, [75].
[137] A Fővárosi Törvényszék K.707.389/2020/17. számú ítélete, [29].
[138] A KDB D.694/16/2025. számú határozata, [41].
[139] A Fővárosi Törvényszék 103.K.702.638/2021/9. számú ítélete, [63].
[140] A KDB D.757/25/2025. számú határozata, [77].
[141] „A Döntőbizottság álláspontja szerint a Kbt. 2. § (2) bekezdésében foglalt arányosság elve megsértését kizárólag az alapján nem lehet megállapítani, hogy az ajánlatkérő kizárólag a becsült értékhez viszonyította az ajánlati árakat és ezért olyan ajánlattevőtől is kért árindokolást, amelynek az ajánlati ára nem volt aránytalanul alacsony más viszonyítási alaphoz mérten. Nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely szerint a benyújtott ajánlatokban szereplő ajánlati árak átlagához kell viszonyítani az egyes ajánlati árakat és ez alapján eldönteni, hogy melyik aránytalanul alacsony. […] az ajánlatkérő – az észrevételében foglaltak szerint – az árindokolás-kérés kibocsátása során nem kizárólag a becsült értékhez viszonyította az ajánlati árakat, hanem több szempontot is figyelembe vett.” A KDB D.497/9/2025. számú határozata, [49]. Más esetben a becsült érték nem szolgálhatott az árlejtés eredménye alapján viszonyítási pontként: „A tárgyi eljárásban a becsült érték és az árlejtés utáni árajánlatok között jelentős eltérés mutatkozott, amely körülmény alkalmatlanná tette a becsült értéket arra, hogy az ajánlatok realitásának, illetve az árindokolás-kérés szükségességének megítélése során megbízható viszonyítási pontként szolgáljon. Egy olyan becsült értékhez történő viszonyítás ugyanis, amely a tényleges ajánlati áraktól számottevő mértékben eltér, szükségszerűen torz eredményre vezethet, és ezáltal alkalmas lehet az ajánlatok objektív értékelésének befolyásolására.” A KDB D.151/23/2026. számú határozata, [96].
[142] Ld. a KDB D.151/23/2026. számú határozatának [99]–[102] pontjait.
[143] „A Döntőbizottság nem osztotta az [ajánlattevő] azon álláspontját, amely értelmében az ajánlati árak vizsgálata tekintetében a keretösszeget, mint viszonyítási alapot határozta meg. […] az indokoláskérés szükségessége nem vizsgálható a keretösszeghez viszonyítva, mert az nem feltétlenül tükrözi a piaci viszonyokat vagy a teljesítés tényleges költségeit. Az aránytalanul alacsony ár vizsgálatának célja annak megállapítása, hogy az ajánlattevő a vállalt áron képes-e a szerződés megfelelő teljesítésére, ezért az ajánlat realitását és megalapozottságát kell vizsgálni, nem a keretösszegtől való eltérését.” A KDB D.151/23/2026. számú határozata, [103].
[144] Ld. a KDB a KDB D.763/15/2025. számú határozatának [36]–[37] pontjait vagy a KDB D.762/15/2025. számú határozatának [49]–[60] pontjait. „Az ajánlatkérő az árlejtés utáni érvényes ajánlati árakat vette figyelembe. A Döntőbizottság osztotta az ajánlatkérő által alkalmazott módszertan megfelelősségét a tekintetben, hogy kizárólag az érvényes ajánlatok ajánlati árai kerültek figyelembevételre a viszonyítási alap meghatározása során, és az ajánlati átlagárat ezen ajánlatok alapján számította ki. […] A Döntőbizottság e körben hangsúlyozta, hogy az érvénytelennek minősített ajánlatok ajánlati árai a tárgyi eljárásban nem szolgálhattak megfelelő összehasonlítási alapként. Az érintett ajánlatok érvénytelenné nyilvánítására ugyanis azért került sor, mert az ajánlattevők az ajánlati árakat alátámasztó végleges ártáblázatokat a meghatározott határidőn belül nem nyújtották be. Ennek következtében az ajánlatkérő ezen ajánlatok tekintetében nem rendelkezett olyan információkkal és dokumentumokkal, amelyek alapján az ajánlati árak megalapozottságát, realitását és piaci megfelelőségét ellenőrizni tudta volna. Ilyen körülmények között az érvénytelen ajánlatokban szereplő árak figyelembevétele nem biztosította volna az összehasonlítás objektivitását és megbízhatóságát, ezért azok viszonyítási alapként történő alkalmazásának mellőzése indokolt volt.” A KDB D.152/24/2026. számú határozata, [95]–[96].
[145] Ld. a KDB D.757/25/2025. számú határozatának [77] pontját.
[146] A KDB D.497/9/2025. számú határozata, [42].
[147] „Az [ajánlattevő] ajánlata 10,2%-kal alacsonyabb, mint a fedezet, ami nem számít aránytalanul alacsony megajánlásnak. Az [ajánlattevő] ajánlata 16,271%-kal alacsonyabb, mint a becsült érték, ami a Döntőbizottság gyakorlata szerint nem számít aránytalanul alacsony megajánlásnak. […] A másik két ajánlattevő ajánlata szerint átlagolt [értéktől] az [ajánlattevő] ajánlata 13,31%-kal tér, amely eltérés nem tekinthető aránytalanul alacsonynak.” A KDB D.727/14/2025. számú határozata, [76]–[79]. A döntést keresettel támadták. Másik, ellentétes következtetést tartalmazó példa: „A legmagasabb érvényes ajánlati [árhoz] képest a [nyertes ajánlattevő] ajánlati ára 74%-ot tesz ki, azaz 26%-kal alacsonyabb, míg a [nyertes ajánlattevőn] kívüli két másik érvényes ajánlati ár átlagához képest az egyéb érdekelt által megajánlott ellenszolgáltatás 76%-ot képvisel, azaz 24%-kal alacsonyabb ennél az átlagárnál. A Döntőbizottság megállapította, hogy a fentiek alapján a [nyertes ajánlattevő] ajánlati árát aránytalanul alacsonynak kellett volna minősítenie az ajánlatkérőnek, és ennek okán indokolást kellett volna kérnie a [nyertes ajánlattevőtől], melynek elmulasztásával az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 72. § (1) bekezdését.” A KDB D.740/20/2016. számú határozata, amelyet megváltoztatott a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 14.K.27.355/2016/33. számú ítélete, amelyet megváltoztatott Székesfehérvári Törvényszék 2.Kf.10/2017/4.számú ítélete.
[148] A KDB D.796/23/2025. számú határozata, [43].
[149] A KDB D.773/36/2025. számú határozata, [78].
[150] A KDB D.757/25/2025. számú határozata, [77].
[151] A Legfelsőbb Bíróság a Kfv.VI.37.118/2009/6. számú ítéletét idézi a KDB D.332/17/2019. számú határozatának [41] pontja.
[152] „[n]incs helye az olyan ajánlat érvényessé nyilvánításának, mely esetében a feltett kérdések nem kerültek teljeskörűen megválaszolásra. […] A félbehagyott mondatra való utalás önmagában nem értékelhető úgy, hogy a kérdésre adott válasz nem került megválaszolásra, ezért ez az ok önmagában nem alapozhatta volna meg az ajánlat érvénytelenítését, ha a vállalási ár alátámasztása egyebekben megfelelt volna és nem állt volna fenn az érvénytelenség korábbiakban ismertetett indoka.” Ld. a KDB D.121/24/2026. számú határozatának [141]–[142] pontját. Egy másik példa is említhető a válaszadási kötelezettség megfelelő értékeléséhez kapcsolódóan: „Az ajánlatkérő a kiegészítő árindokolásban rákérdezett arra, hogy az [ajánlattevő] kalkulált-e bármilyen műszaki-szakmai normaidővel, és ha igen, melyik program szerinti normagyűjteményt alkalmazta. Az [ajánlattevő] erre a kérdésre egyértelmű választ adott: nem alkalmazott külső normagyűjteményt, tapasztalata szerint azok nem reálisak, a fizikai megvalósításhoz szükséges munkaórát a megajánlott díj és az általa kimutatott rezsióradíj hányadosaként határozta meg, tapasztalata szerint járt el. A Döntőbizottság álláspontja szerint ez a válasz – még ha nem is normagyűjteményen alapul – a feltett kérdésre teljes körű válasz, és […] elegendő ahhoz, hogy az indokolás objektív alapúnak minősüljön. A Kbt. és az ajánlatkérő sem írta elő, hogy az ajánlattevő csak normagyűjtemény szerinti tételes normaidőkkel támaszthatja alá ajánlatát; az ajánlatkérő kérdése sem írta elő normaidő-táblázat vagy program alkalmazását, a kérdés arra irányult, hogy az [ajánlattevő] használt-e normaidő kalkulációt. Az [ajánlattevő] válasza tehát a kérdés tartalmának megfelelt.” A KDB D.35/34/2026. számú határozata, [278]–[280].
[153] Ld. pl. a KDB D.150/15/2026. számú határozatának [55] pontját. Az ajánlattevő „[i]ndokolása és kiegészítő indokolása nem koherens, nem egymást alátámasztó, megerősítő adatokat tartalmaz, hanem az indokolás és kiegészítő indokolás közötti ellentmondások kétségessé teszik az indokolás objektív voltát, így az nem alkalmas a megalapozott ajánlat, a megajánlott áron való teljesítés alátámasztására.”
[154] Ld. pl. a KDB D.150/15/2026. számú határozatának [57] pontját. „A Döntőbizottság megvizsgálta az indokolásban és a kiegészítő indokolásban foglaltakat a védőcső vonatkozásában és rögzíti, hogy az azokban szereplő változás egy tartalmi, nagy mértékű módosítás, mely nem minősülhet elírásnak, pontosításnak. […] A fentiek alapján rögzíthető, hogy az [ajánlattevő] indokolása, kiegészítő indokolása nem objektív, így nem teszik megalapozottá a kérelmező ajánlatát, azok nem alkalmasak a megajánlott áron való teljesítés alátámasztására. Az ajánlatkérő [ajánlattevő] ajánlatát érvénytelenné nyilvánító döntése a védőcső tekintetében is megalapozott, nem jogsértő.”
[155] A KDB D.52/15/2026. számú határozata, [97].
[156] A KDB D.125/15/2026. számú határozata, [29].
[157] A KDB D.52/15/2026. számú határozata, [106].
[158] „A gazdasági profittal ellentétben a számviteli profit kiszámításakor nem vonják le azt az értéket, amit a tulajdonosok által nyújtott szolgáltatások más tevékenység során érnének.” Hirshleifer, Jack – Glazer, Amihai – Hirshleifer, David: Mikroökonómia. Árelmélet és alkalmazásai – döntések, piacok és információ (Osiris Kiadó, Budapest, 2009) 206–208. o.
[159] „[A]z ajánlatkérő az árindokolás-kérésben nem csak az alvállalkozók díjazása költségelemet kérte ismertetni, hanem mögöttes adatok, indokok, esetlegesen dokumentumok becsatolását is kérte. […] A Döntőbizottság megállapította, hogy az alvállalkozók árajánlatának csatolása elmaradt. Ezt követően az ajánlatkérő nem kért kiegészítő árindokolást, vagyis – az [ajánlattevő] ajánlatának elbírálása során – semmilyen eljárási cselekményt nem tett annak érdekében, hogy az [ajánlattevő] az alvállalkozók árajánlatát benyújtsa.” A KDB D.22/15/2026. számú határozata, [54].