A jogorvoslat alapjául szolgáló tényállás
Az ajánlatkérő 2025. május 15. napján a Kbt. Második Része szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított építési beruházás tárgyában hat részajánlati körben, melynek az 1-2. része volt érintett a jogorvoslati eljárással.
Az ajánlatkérő a felhívás 5.1. pontjában rögzítette, hogy az ajánlatkérő beszerzése eredményeként keretmegállapodást kíván kötni az eljárás öt ajánlattevőjével. Az ajánlatkérő a felhívás ezen pontjában rögzítette a keretmegállapodás alapján megrendelésre kerülő feladatok nagyságrendjét, illetve azt, hogy a keretmegállapodás alapján a közbeszerzési dokumentumok részeként rendelkezésre bocsátott ártáblázatban (továbbiakban: mintaköltségvetés) szereplő tételek alkalmazásával fogja a Kbt. 105. § (2) bekezdésének c) pontja szerinti eljárások tárgyát képező feladatokat meghatározni.
Az ajánlatkérő a felhívásban rögzítette, hogy az ajánlatokat a Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pontja szerinti legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempont szerint kívánta értékelni, melynek értelmében az ajánlati árat 70 súlyszámmal kívánja figyelembe venni.
Az ajánlatkérő a dokumentációban az ár meghatározásával összefüggésben rögzítette, hogy a mintaköltségvetés a szakmai ajánlat részét képezi, illetve, hogy az ajánlati egységárakat egész számra kerekített nettó forintban kell megadni a mintaköltségvetésben megadott minden egyes tételre vonatkozóan. Az ajánlatkérő rögzítette továbbá, hogy a nettó egységárak súlyszámmal felszorzott szorzataira kapott „súlyozott egységárak” összegét értékelni, így ajánlattevőnek a felolvasólapon (súlyozott összesített nettó ajánlati ár (nettó Ft)) ezt az összeget kell feltüntetnie. Az ajánlatkérő mindezek mellett felhívta a figyelmet arra, hogy a nettó egységárakat úgy kell megadni, hogy azok tartalmazzanak minden költséget, amelyek az ajánlat tárgyának felelős megvalósításához szükségesek, teljes körűek legyenek, magukban foglaljanak minden ajánlattevői kifizetési igényt.
Az ajánlatkérő a dokumentációban azt is rögzítette, hogy a mintaköltségvetésben az adott tételekre megajánlott ajánlati egységárak rögzítettek és nem változtathatók meg a keretmegállapodás időtartama alatt, kivéve a keretmegállapodás 2. számú mellékletében meghatározott indexálást, és az ajánlattevőknek a verseny újranyitási eljárás során a kiadott árazatlan költségvetés kitöltése során az „egységár” megajánlás kapcsán erre figyelemmel kell lenniük. Az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumok részeként kiadott szerződéstervezet 4.2. pontjában ezzel azonos meghatározást tett.
Az ajánlatkérő a mintaköltségvetésekben – részenként – több ezer különálló tétel beárazását kérte főcsoportokba szedve.
Az ajánlatkérőhöz az ajánlattételi szakaszban kiegészítő tájékoztatáskérések érkeztek, melyekben megjelent arra vonatkozóan kérdés, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 72. § szerinti aránytalanul alacsony ár vizsgálatát milyen módszerrel fogja elvégezni. Az ajánlatkérő válaszában azt rögzítette, hogy a Kbt. 72. § szerinti alacsony ár vizsgálatát elsősorban a Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács az aránytalanul alacsony ár vizsgálatával kapcsolatban, 2024. szeptember 12. napján kiadott útmutatójában foglaltakra figyelemmel fogja elvégezni, továbbá kért figyelemmel lenni arra, hogy a keretmegállapodás alapján indítandó versenyújranyitási eljárásokban az ajánlattevők csak a keretmegállapodásban foglaltakkal azonos, vagy az ajánlatkérő számára kedvezőbb ajánlatot tehetnek a Kbt. 105. § (4) bekezdése szerint.
Az ajánlattételi határidőre az 1. részben tíz, a 2. részben kilenc ajánlat érkezett. Az 1. részben a legalacsonyabb ajánlati ár nettó 871.040.078.-Ft, a legmagasabb nettó 4.495.465.100.-Ft volt. A 2. részben a legalacsonyabb ajánlati ár 1.120.166.270.-Ft, a legmagasabb 4.495.465.100.-Ft volt. A kérelmező tette mind a két részben a legmagasabb ajánlati árat.
Az ajánlatkérő mindkét részben ugyanazon ajánlattevőtől kért aránytalanul alacsony ár és egyéb aránytalan vállalás tekintetében indokolást, majd ezen ajánlattevő ajánlatát közbenső döntése keretében érvénytelenné nyilvánította a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja alapján.
Az ajánlatkérő közbenső döntését követően előzetes vitarendezési kérelem került benyújtásra arra tekintettel, hogy az ajánlatkérő egyetlen ajánlattevőt leszámítva nem kért az eljárás további ajánlattevőitől árindokolást és a reális teljesíthetőség hiányára hivatkozva ezen ajánlatokat nem nyilvánította érvénytelennek, megsértette ezzel a Kbt. 69. § (1)-(3) bekezdését, a Kbt. 72. §-át, a Kbt. 73. § (2) bekezdését, valamint a Kbt. 2. §-ban meghatározott alapelveket. Az ajánlatkérő az előzetes vitarendezési kérelmet azzal utasította el, hogy álláspontja szerint az építési beruházási tárgyú keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás első részében a Kbt. 72. § (1) bekezdése nem alkalmazható, az ajánlatkérőnek nem kell alacsony ár vonatkozásában indokolást kérnie, illetve árvizsgálatot lefolytatni, és annak eredményeként – adott esetben – az érintett ajánlatot érvénytelennek nyilvánítania. Mindezek mellett rögzítette, hogy az egyetlen felhívott ajánlattevő ajánlatának érvénytelenné nyilvánítását nem az alapozta meg, hogy az ajánlatkérő az ajánlattevő ajánlatát aránytalanul alacsony árvizsgálatnak vetette volna alá, hanem az, hogy a szakmai ajánlatában szereplő 1 forintos egységárak vonatkozásában az ajánlatkérő arra a következtetésre jutott, hogy az ajánlattevő ajánlata valójában nem tartalmazott tényleges megajánlást, azaz ajánlattevő nem tett ajánlatot a teljes műszaki tartalomra, a teljes tételrendre.
Az ajánlatkérő válaszával szemben további előzetes vitarendezési kérelem került előterjesztésre, melyet az ajánlatkérő válaszával szintén elutasított.
Az ajánlatkérő az eljárást lezáró döntését 2025. december 18. napján küldte meg az eljárás ajánlattevői részére, melyben mindkét részben öt-öt ajánlattevőt nevezett meg érvényes és nyertes ajánlattevőként.
A kérelmező az összegezés megküldését követően előbb iratbetekintésen vett részt, majd előzetes vitarendezési kérelmet terjesztett elő a Kbt. 72. § (1) bekezdésének vélelmezett megsértése miatt. Az ajánlatkérő a kérelmező előzetes vitarendezési kérelmét elutasította arra hivatkozásul, hogy a vitatott jogsérelem tekintetében már korábban is érkezett előzetes vitarendezési kérelem és ugyanazzal a jogsértéssel kapcsolatban nem lehet többször előzetes vitarendezési kérelmet előterjeszteni.
A jogorvoslati eljárás
A kérelmező az ajánlatkérő eljárást lezáró döntésével szemben jogorvoslati kérelmet terjesztett elő, mert álláspontja szerint az ajánlatkérő jogsértő módon mulasztotta el vizsgálni az aránytalanul alacsony árakat, mely vizsgálat mellőzésével meghozott döntésével megsértette a Kbt. 69. § (2) bekezdését és a Kbt. 72. § (1) bekezdését.
Az ajánlatkérő vitatta a jogsértés fennálltát. Álláspontja szerint a jogorvoslati eljárással érintett, keretmegállapodások megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás jelenlegi – tehát a Kbt. 104. §-a szerinti – szakaszában fel sem merülhet, fogalmilag kizárt az aránytalanul alacsony ár vizsgálata. Hivatkozása szerint a beárazandó tételrend, mint árazott költségvetés egyes sorai, tételei, önállóan nem megrendelhetőek, önmagukban nem képesek oszthatatlan teljesítésű műszaki tartalmat alkotni. Ezzel összefüggésben mutatott rá arra, hogy a keretmegállapodás második részében lebonyolítandó versenyújranyitások műszaki tartalmát képező kiviteli tervdokumentáció és az annak részét képező, árazási leképezéseként megjelenő, a keretmegállapodás első része során kiadott tételrend egyes tételeiből összeállított költségvetés alkothat majd egy konkrét mű hiánytalan és teljeskörű teljesítésére vonatkozó egységes szakmai utasítást és ezáltal oszthatatlan teljesítést. Amennyiben azonban mégis elfogadjuk, hogy a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerinti cselekmény lefolytatása szükséges, úgy tévesnek ítélte azon megközelítést, hogy a Kbt. 72. §-a szerinti árindokoláskérésekkel érintett ajánlatokat az egyösszegű képzett nettó ajánlati árra tett megajánlások mértéke alapján kellene kijelölni.
Addig amíg a 4. r. egyéb érdekelt a jogorvoslati kérelemben foglaltakat osztotta, a 2. r. egyéb érdekelt az ajánlatkérő álláspontjával értett egyet és kifejtette, hogy mivel beszerzési kötelezettség csak a keretmegállapodás alapján történő versenyújranyitás során jelenik meg, a keretmegállapodás megkötésére irányuló első szakaszban még nem ismertek a konkrét beszerzési igények, ezért a becsült értéket nem lehet viszonyítási pontként figyelembe venni. Nem tartotta továbbá helytállónak az ajánlati árak átlagának viszonyítási pontként történő figyelembevételét sem, hiszen az ajánlati ár, mint megajánlás képzett technikai számként volt a felolvasólapra rögzítendő, és az nem egy konkrét, megvalósítani kívánt műszaki tartalomra vonatkozott. Az egységárak egyenkénti összehasonlítása, mint viszonyítási pont pedig egy többezres tételrend esetén az arányosság követelményébe ütközhet.
A Döntőbizottság döntésében megjelenő főbb megállapítások
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelemnek helyt adott, megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdését, melyre tekintettel megsemmisítette az ajánlatkérő eljárást lezáró döntését és bírságot szabott ki az ajánlatkérővel szemben.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a jogorvoslati kérelem alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az ajánlatkérőnek kötelezettsége-e a keretmegállapodás útján megvalósítandó közbeszerzési eljárás első szakaszában is megvizsgálni az ajánlati árakat, az aránytalanul alacsony ár szempontjából is.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdései alapján az ajánlatkérő feladata a közbeszerzési eljárásban benyújtott ajánlatok teljeskörű bírálata, mely bírálatnak része az ajánlati árak megfelelőségének a vizsgálata azon szempontból is, hogy az ajánlati árak aránytalanul alacsonynak látszanak-e. Rögzítette, hogy a Kbt. alapvető kötelezettségeként határozza meg az ajánlatkérőnek, hogy meg kell vizsgálnia, hogy az ajánlatok megfelelnek-e a közbeszerzési dokumentumokban, valamint a jogszabályokban meghatározott előírásoknak. Ennek keretében az ajánlatban megjelölt ajánlati árat is meg kell vizsgálnia, az aránytalanul alacsony ár szempontjából is. Ugyanis az ajánlatkérő a vizsgálat eredményeként tudja eldönteni, hogy egy ajánlattevő ajánlati ára aránytalanul alacsonynak látszik-e, és az ár vonatkozásában a Kbt. 72. § (1) bekezdés alapján szükséges-e indokolást kérni. Kiemelte, hogy az ajánlati árak ilyen irányú vizsgálata a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdése szerinti bírálat keretében nem maradhat el.
A Döntőbizottság rámutatott arra, hogy a Kbt. az ajánlati árak vizsgálata körében nem rögzít eltérő szabályokat a keretmegállapodásos eljárásra vonatkozóan. Így az árak vizsgálata alól, az aránytalan alacsonyság tekintetében sem képez kivételt a keretmegállapodás megkötésére irányuló eljárás sem. Mindebből eredően az ajánlatkérőnek a keretmegállapodásos eljárás első szakaszában is kötelezettsége az ajánlati árakat az aránytalan alacsonyság körében vizsgálni.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a tárgyi közbeszerzési eljárás előírásai, és a beszerzés sajátosságai sem igazolják, nem indokolják az ajánlatkérő azon értelmezését, miszerint az ajánlati árakat az aránytalanul alacsony ár szempontjából a közbeszerzési eljárás első szakaszában arra tekintettel nem kell vizsgálni, mert ezen szakasz nem irányul konkrét építési beruházás kivitelezésére, és az ajánlati árakat azért a versenyújranyitás során, a közbeszerzési eljárás második szakaszában kell ilyen szempontból vizsgálni, mert akkor lesznek majd konkrétan meghatározva az elvégzendő építési feladatok.
A Döntőbizottság arra tekintettel nem fogadta el ezen ajánlatkérői hivatkozást, mivel egy adott közbeszerzési eljárás egy adott beszerzés megvalósítását célozza. Amennyiben a beszerzés megvalósulása érdekében az ajánlatkérő sajátos beszerzési módszer alkalmazása keretében keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési eljárást választ, úgy a közbeszerzési eljárás mindkét szakasza ugyanazon beszerzési tárgy, ugyanazon konkrét építési beruházás megvalósítására irányul. A közbeszerzési eljárást úgy kell kiírni, hogy a közbeszerzési eljárás két szakasza egymásra épülve, az előírások összhangja által egy adott beszerzést tudjon megvalósítani.
A Döntőbizottság a felhívásban, a közbeszerzési dokumentációban és a szerződéstervezetben foglaltak alapján megállapította, hogy a tárgyi keretmegállapodás megkötésére irányuló első szakaszban megajánlott ár és munkatételek alapján fog összeállni a második szakaszban, a versenyújranyitás során megjelölt konkrét építési munka megrendelése. Ezen keretmegállapodás megkötésére irányuló első eljárási szakaszban az ajánlattevők által az egyes munkatételekre tett árajánlatokra beáll az ajánlati kötöttség, a versenyújranyitás során, az ajánlattevők a közbeszerzés második szakaszában is kötve vannak az első szakaszban tett árajánlatukhoz. Tehát a keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési szakaszban tett árajánlatok határozzák meg a közbeszerzési eljárás további menetét, azok irányadóak, és kötelezőek a versenyújranyitás során, azok nem módosíthatóak, azon első tárgyi szakaszban tett árajánlatoktól nem lehet eltérnie az ajánlattevőknek a versenyújranyitás során tett ajánlatukban. A Döntőbizottság e körben rögzítette, hogy az ajánlattevőknek annyi módosítási lehetősége van a versenyújranyitás során, hogy a közbeszerzési eljárás első szakaszában adott áraknál alacsonyabb árakat is megajánlhatnak, de ez a közbeszerzési eljárás első szakaszában tett ajánlati árakra vonatkozóan beállt ajánlati kötöttségre nincs kihatással, az első szakaszban megtett egységárak kötik az ajánlattevőket, és az ajánlatkérőt. Mindezek alapján állapította meg, hogy a közbeszerzési eljárás tárgyi szakaszában megtett ajánlati árakon kell majd a versenyújranyitás során meghatározott konkrét építési munkákat teljesíteni, így az ajánlatkérői előírásokra figyelemmel is az ajánlati árak vizsgálata szükséges, nem maradhat el, az aránytalanul alacsony ár vizsgálata szempontjából sem.
A Döntőbizottság az ajánlatkérő azon hivatkozását, miszerint az ajánlattevők által megtett ár képzett ár, az kizárólag az értékelést szolgálja, nem tartotta elfogadhatónak. Ugyanis az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban, közbeszerzési dokumentumokban, kiegészítő tájékoztatásban nem rögzített erre vonatkozó megállapítást és az ajánlatkérői előírások is cáfolják ezt, mivel az ajánlatkérői előírások alapján a közbeszerzési eljárás első szakaszában megtett ajánlati árak alapján fogja az ajánlatkérő megrendelni az építési munkákat. Az első szakaszban megtett ajánlati árak tehát a versenyújranyitás során megjelölt, megvalósítandó építési beruházásra vonatkozóan megajánlott árak, a versenyújranyitás során megvalósítandó építési beruházásra vonatkoznak.
A Döntőbizottság az ajánlatkérő által előadottak kapcsán hivatkozott arra is, hogy az ajánlattevők által a keretmegállapodás megkötésére irányuló első szakaszban beárazott tételek lehet, hogy önállóan nem megrendelhetők a versenyújranyitás során, azonban más tételekkel együtt megrendelhetőek lesznek, és a megrendelt tételek egysége, összessége esetén is irányadó, hogy az abban megjelenő egyes tételek ajánlati árai már kötöttek az első szakaszban megajánlott egységárakon.
A Döntőbizottság rögzítette továbbá, hogy az ajánlati árak vizsgálati kötelezettségét – az aránytalanul alacsony ár szempontjából – a közbeszerzési eljárás tárgyi első szakaszában az is indokolja, hogy az ajánlati ár a verseny alapja, az jelöli ki, hogy ki lesz a közbeszerzési eljárás első szakaszának a nyertese, mely ajánlattevők kerülnek be a keretmegállapodásba, nevezetesen a tárgyi esetben ki az az öt ajánlattevő, aki bekerülhet a keretmegállapodásba.
A Döntőbizottság mindezek alapján állapította meg, hogy az ajánlatkérő azáltal, hogy a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdésben foglalt teljeskörű bírálati kötelezettsége ellenére nem vizsgálta meg tárgyi keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás első szakaszában az ajánlattevők által megajánlott ajánlati árakat az aránytalanul alacsony ár vonatkozásában, jogsértést követett el.