A jogorvoslat alapjául szolgáló tényállás
Az ajánlatkérő 2025. március 3. napján a Kbt. Második Része – a Kbt. 81. § (1) bekezdés – szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított árubeszerzéssel vegyes szolgáltatásmegrendelés tárgyában, hat részajánlati körben, melynek a 3. része volt érintett jogorvoslati eljárással.
Az ajánlatkérő az előkészítés dokumentumai közé feltöltötte a becsült érték meghatározásával összefüggő dokumentumokat, melynek tanúsága szerint az ajánlatkérő a tárgyi eljárásának becsült értékét a kérelmezővel, mint korábbi szolgáltatóval kötött szerződésének ellenértéke alapján, a 2024. évi infláció mértékével növelt mértékben határozta meg.
Az ajánlatkérő a felhívás II.2.4) pontjában tételesen ismertette, hogy a közbeszerzés tárgya az ajánlatkérő vagyonkezelésében lévő ingatlanokban üzemelő, saját kezelésében lévő orvosi gázellátó rendszerek (központoktól a csőhálózaton keresztül a vételi helyekig) teljes körű karbantartása, eseti hibajavítása, és az ajánlatkérő tulajdonában álló teljes orvosi gázellátó rendszer vonatkozó jogszabályok szerinti időszakos felülvizsgálata az ajánlatkérő két (külső és belső) telephelyén 24 hónap időtartamban. Az ajánlatkérő a működési egységek és vételi helyek számát a felhívás hivatkozott pontjában rögzítette, mely az ajánlatkérés időpontjára vetítve 445 db-ban került meghatározásra.
Az ajánlatkérő az ajánlatokat a Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pontja szerinti legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempont szerint kívánta értékelni, melynek keretében az ajánlati ár tekintetében négy árelemet határozott meg, melynek keretében a 3.1. árelem alatt a „Karbantartás egységára negyedévi rendszerességgel nettó Ft/negyedév” kívánta értékelni 72 súlyszámmal.
Az ajánlatkérő mindezek mellett a felhívás III.1.4) pontjában az M/1. pont alatt előírta, hogy a felhívás feladásának napjától visszafelé számított 3 évben (36 hónap) befejezett, de legfeljebb hat éven belül megkezdett legalább egy darab, egészségügyi intézmény részére nyújtott, orvosi gázellátó rendszerek teljeskörű karbantartására vonatkozó referencia meglétét szükséges igazolni.
Az ajánlatkérő a felhívás VI.3) pontjában előírta, hogy az ajánlat részeként csatolandó az egyes árelemek szerinti bontásban kitöltött ajánlati ártábla, továbbá rögzítette, hogy az eljárás valamennyi része tekintetében helyszíni bejárást biztosít.
Az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumok részeként kibocsátott műszaki leírásban a nyertes ajánlattevő feladatait tételesen meghatározta és e körben rögzítette, hogy kötelező az orvostechnikai eszközökről szóló 4/2009 (III.17.) EÜM rendelet szerinti orvosi gázellátó berendezések és a teljes rendszer időszakos felülvizsgálatának elvégzése és e tekintetében is számolni szükséges a felülvizsgálat során felhasznált eszközök, berendezések mechanikai és villamosbiztonságtechnikai megfelelőség vizsgálatának költségével. Az ajánlatkérő amellett, hogy meghatározta, pontosan mit ért karbantartás alatt, rögzítette, hogy milyen feladat ellátását várja a műszaki feltételek karbantartása során, milyen kiemelt feladatokkal kell számolni. Az ajánlatkérő ennek körében rögzítette, hogy a karbantartással kapcsolatos valamennyi kiadást és költséget (úgymint munkadíj, kiszállási költség, üzemszerű működéshez szükséges egyéb járulékos költségek) a karbantartás díjába szükséges kalkulálni, ellenben a karbantartás során kicserélt anyagok és alkatrészek anyagköltsége nem ezen megajánlásban kalkulálandó. Végezetül a műszaki leírásban tételes felsorolást tett a tekintetben, hogy a karbantartási szerződés díja a kiszállási díjon és munkadíjon felül mely, a karbantartáshoz használt egyéb szükséges anyagok és cserélendő fogyóanyagok költségét tartalmazza, ellenben kiemelte, hogy a karbantartási díj nem foglalja magába a karbantartás során kicserélt alkatrészek költségét, mely anyagok költsége külön számolandó el az eseti hibajavítás (mint további árelem) körében.
Az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumok részeként kiadott szerződéstervezetben a vállalkozó feladatának ismertetése körében a műszaki leírás karbantartásra vonatkozó része alatt megjelenítetteket megismételve tüntette fel és rögzítette a szerződést biztosító mellékkötelezettségeket.
A helyszíni bejárás megtartására sor került, melyen az ajánlatkérő és a kérelmező vett részt.
A bontásról felvett jegyzőkönyv szerint a 3. részt érintően ajánlat benyújtására kizárólag a kérelmező és az egyéb érdekelt részéről került sor. Míg a kérelmező a 3.1. árelem tekintetében 680.000.-Ft megajánlást tett, addig az egyéb érdekelt 315.000.-Ft megajánlást tett.
Az ajánlatkérő az ajánlatok bontását követően – az ajánlati kötöttség meghosszabbítására történő felhívás mellett – kizárólag a Kbt. 71. § (1) bekezdése szerinti eljárási cselekményt folytatott le, majd meghozta az eljárást lezáró döntését, melynek tanúsága szerint a kérelmező és az egyéb érdekelt ajánlata érvényes lett, és nyertes ajánlattevőként az egyéb érdekelt került megnevezésre a 3. részben.
A kérelmező az ajánlatkérő döntésével szemben a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdésének és a Kbt. 72. § (1) bekezdésének a megsértését állítva a jogorvoslati kérelemmel részben azonos tartalommal előzetes vitarendezési kérelmet terjesztett elő, melyet az ajánlatkérő válaszával elutasított.
A jogorvoslati eljárás
A kérelmező az előzetes vitarendezésének elutasítását követően jogorvoslati kérelmet terjesztett elő, ugyanis álláspontja szerint az ajánlatkérő jogsértő módon tekintett el a 3.1. árelem kapcsán az árindokolás-kérés kibocsátásától. Kifejtette, hogy mint jelenlegi karbantartó megfelelő helyismerettel és anyagismerettel rendelkezik, ezért álláspontja szerint az egyéb érdekelt vélhetően nem számolt minden felmerült költséggel, így a felhasznált anyagköltséggel és a kötelező felülvizsgálat (FÜV) díjával. Dokumentummal igazolta, hogy az egyéb érdekelt nem rendelkezik FÜV jogosultsággal, így amennyiben az ajánlati ára mégis tartalmazza a FÜV díját, úgy azt kizárólag alvállalkozó bevonásával tudja elvégezni, melynek teljesítése magasabb árat eredményez, mint amivel az egyéb érdekelt számolt. Kiemelte, hogy az egyéb érdekelt által megajánlott egységár 53 %-kal alacsonyabb, mint az eljárásban ajánlatot tett kérelmező egységára, illetve 36%-kal alacsonyabb, mint az eljárásban benyújtott ajánlatokban rögzített egységárak nettó átlag értéke, továbbá 22 %-kal alacsonyabb, mint a 3. rész becsült értéke. A kérelmező mindezek mellett vitatta, hogy az ajánlatkérő által az előzetes vitarendezésben, illetve a jogorvoslati eljárásban a Kbt. 72. § (1) bekezdése alkalmazásának mellőzése tekintetében felhozott szempontok az árindokoláskérések viszonylatában értelmezhetők lennének, így meglátása szerint az árindokolás mellőzésének valódi szakmai indoka nem volt. A kérelmező több döntőbizottsági határozatot is hivatkozott, melyekre tekintettel kiemelte, hogy az árindokolás-kérés jogszabályon alapuló kötelezettség minden olyan esetben, amikor egy ajánlattevő által megadott ellenszolgáltatás összege akár a becsült értékhez, akár az eljárás további ajánlattevői által tett megajánlások alapján számított átlagárhoz képest jelentős mértékben eltér.
Az ajánlatkérő a kérelmezői előadással szemben az árindokolás-kérés elmaradásának jogszerűségét állította, melynek körében több szempontot is bemutatott (a becsült érték megjelölése mellett más ajánlatkérői szervek hasonló tárgyú eljárásának értékelése, illetve az egyéb érdekelti teljesíthetőséget igazoló egyedi vizsgálati módszereket – úgymint: az adott szektorban az egyéb érdekelt alapos ismerete a nyújtandó szolgáltatásról, az előírt referencia megléte, elérhető beszámolók és mérlegek pozitív eredménye, szerződésszegés tényének bizonyítatlansága) annak alátámasztásaként, hogy az egyéb érdekelt megajánlása miért nem látszik aránytalanul alacsonynak. Az ajánlatkérő a vizsgálati szempontok közül ugyanakkor kizárta az ajánlatok átlagárát arra tekintettel, mert a tárgyi ajánlati részben két ajánlat érkezett és a kérelmezői megajánlást túlzó mértékűnek tartotta. Az ajánlatkérő mindezek mellett azt is rögzítette, hogy álláspontja szerint az árindokolás-kérés vonatkozásában figyelemmel lehet a saját múltbéli szerződéseire és más ajánlatkérői szervezet eljárásaira is, hiszen az ajánlatkérő jelen esetben mindezek összessége alapján vizsgálta a kérelmező és az egyéb érdekelt árképzési tendenciáit és mindebből vont le következtetést a beérkezett ajánlati árak egymáshoz való viszonyáról, különösen azt, hogy a kérelmező adott területen nyújtott szolgáltatási ára jelentősen magasabb, mint az egyéb érdekelté. Az ajánlatkérő mindemellett nem vitatta, hogy a korábbi és a jelen eljárás keretében kötendő szerződés között, azok tartalmát tekintve eltérés áll fenn, azonban hangsúlyozta, hogy az ajánlattevők szabad mérlegelés alapján tehetik meg ajánlati áraikat. Végezetül megjegyezte azt is, hogy amennyiben a kérelmező előzetes vitarendezése alapján – bár saját megítélése ellenére – indokolást kért volna az egyéb érdekelttől, úgy a kérelmező minden bizonnyal élt volna az iratbetekintés és feltehetően az előzetes vitarendezés előterjesztésének lehetőségével, mellyel valamennyi lehetőségét bevetette volna annak érdekében, hogy az egyéb érdekelt ajánlatát az ajánlatkérő érvénytelenné nyilvánítsa.
A Döntőbizottság döntésében megjelenő főbb megállapítások
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelemnek helyt adva megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 69. § (1)-(2) bekezdésében foglaltakra tekintettel a Kbt. 72. § (1) bekezdést, melyre tekintettel megsemmisítette az ajánlatkérő eljárást lezáró döntését és bírságot szabott ki az ajánlatkérővel szemben.
A Döntőbizottság határozatában a Kbt. 72. § (1) bekezdése célja mellett rögzítette, hogy mindamellett, hogy az ajánlatkérő jogosult és egyben köteles eljárni az aránytalanul alacsony ár, költségelemek, valamint teljesíthetetlennek ítélt ajánlati elemek észlelésekor, az ajánlatkérő indokoláskérési kötelezettsége mindig egy viszonyítási ponthoz képest értelmezhető. A Döntőbizottság rögzítette, hogy az ajánlatkérőnek a Kbt. szabálya alapján a megkötendő szerződés tárgyát, tágabb értelemben tartalmát kell összevetnie az ajánlatban szereplő értékelésre kerülő ajánlati ár vagy költségelemmel, egyéb ajánlati elemmel. Az ajánlatkérőnek ezen összevetés során viszonyítási szempontként többek között módjában áll a korábbi eljárások tapasztalatait értékelni, ugyanígy támaszkodhat a piackutatás eredményére, hagyatkozhat a becsült értékre, mint orientációs pontra, és kalkulálhat az adott piacon általában kért, vagy az aktuálisan kínált ellenszolgáltatás értékével. Az ajánlatkérőnek ezen összevetés nyomán elvégzett mérlegelés keretében kell döntenie a tekintetben, hogy szükséges-e indokolást kérni az ajánlattevőktől.
A Döntőbizottság rögzítette továbbá, hogy az ajánlatkérőnek elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy az adott szerződés tárgyára figyelemmel az ajánlattevők által kért ellenszolgáltatás, költségelem vagy vállalás a szerződés teljesíthetősége tekintetében kétségbe vonható-e. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy az aránytalanul alacsony ár vizsgálata minden eljárásban egyedi elbírálás alapján, az eljárás sajátosságaira figyelemmel történik.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a jogorvoslati kérelem keretei között a 3.1. árelem tekintetében folytatott le vizsgálatot és e körben különösen figyelemmel volt a műszaki leírásban foglalt feladatleírásra, illetve a közbeszerzési eljárás előkészítésével, és az ajánlatok bírálatával kapcsolatos dokumentumok összességére. A vizsgált árelemmel összefüggésben pedig az volt megállapítható a közbeszerzési dokumentumok alapján, hogy a karbantartási feladatok tekintetében anyag- és egyéb költségelemmel is szükséges volt kalkulálni az ajánlati ár meghatározása során, mely árelem tekintetében a kérelmező és az egyéb érdekelt igen eltérő mértékű megajánlást tett.
A Döntőbizottság kiemelte, hogy az ajánlatkérőnek a megkötendő szerződés tárgyát – valamennyi jellemzője tekintetében – össze kell vetnie az értékelés alá kerülő ajánlati árral és ezen vizsgálat alapján eltérő viszonyítási szempontokat köteles figyelembe venni. Jelen esetben ugyanakkor az, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 72. §-a szempontjából figyelembe vehető mely szempontokat jelölte ki az ár vizsgálata során, a bírálattal kapcsolatos dokumentumokból nem derült ki. A jogorvoslati eljárásban tett ajánlatkérői nyilatkozatból csupán az volt tudható, hogy a vitatott árelemre tett ajánlati átlagárra – éppen a jelentős eltérés okán – nem volt figyelemmel, ugyanis álláspontja szerint két ajánlat alapján az átlagár számítása félrevezető, a becsült értékhez viszonyítottan pedig az egyéb érdekelti megajánlás teljesíthetőségét megfelelőnek találta.
A Döntőbizottság az ajánlatkérői vizsgálat alapját képező egyes szempontokat megvizsgálva megállapította, hogy az ajánlatkérő – a becsült értéken túl – olyan viszonyítási pontokat vett figyelembe vizsgálata során, melyek sem önmagukban, sem együttesen nem alkalmasak az aránytalanul alacsony ár gyanújának eloszlatására. A Döntőbizottság e tekintetben rögzítette, hogy az ajánlati ár kapcsán a piaci körülmények alapján szükséges döntést hozni az ár aránytalanul alacsony látszatáról és erre tekintettel dönteni az indokoláskérés elrendeléséről. A megajánlott ár gazdasági megalapozottságát tartalmában és nem formai szempontból kell megvizsgálni. Az ajánlatkérő mindezzel szemben, sajátos vizsgálati módszerével maga keresett arra választ, hogy az egyéb érdekelt árképzése reálisnak tekinthető-e, indokolást e tekintetben nem az egyéb érdekelttől várt. A Döntőbizottság rögzítette, hogy ezen szempontok közül az ajánlatkérő más ajánlatkérői szervezetek eljárására történő hivatkozása téves, ugyanis mindazon túl, hogy a műszaki tartalom azonossága nem volt kimutatható – így az összevetés okszerűsége hiányzott –, a tárgyi eljárását érintően az egyéb érdekelt árképzéséről az ajánlatkérő nem kaphatott választ. Annak ténye pedig, hogy ezen eljárások tekintetében a felek a jogorvoslat lehetőségével nem éltek, szintén nem értékelhető a Kbt. 72. §-a tekintetében. Az egyéb érdekelt beszámolójának kedvező adatai nem bizonyítják, hogy a tárgyi szolgáltatás az egyéb érdekelt által megajánlott áron teljesíthető. A pénzügyi stabilitás önmagában nem bizonyítja az adott ajánlati ár realitását: a gazdasági stabilitás vizsgálata nem alkalmas az aránytalanul alacsony ár látszatának eloszlatására, hiszen mindez az ár gazdaságosságára, költségszerkezetére nem ad választ. A referenciák megléte azt igazolja, hogy az ajánlattevő korábban teljesített hasonló tárgyú szerződést, ellenben arra nem ad választ, hogy a jelen feladat a konkrét ajánlati áron teljesíthető. A szerződésszegés vagy konkrét teljesítési probléma hiánya a múltban, szintén irreleváns, ugyanis a Kbt. 72. § vizsgálatának hátterében nem az ajánlattevő megbízhatósága, hanem az ajánlati ár költségmegalapozottsága áll. A szerződéses biztosítékok szerepeltetése pedig nem bizonyítja, hogy a megajánlott alacsony ár reális, pusztán szankciót jelent jogsértés esetére, ellenben nem helyettesíti a megelőző ármegalapozottsági vizsgálatot.
A Döntőbizottság e tekintetben mutatott rá arra, hogy az ajánlatkérő érdekkörébe tartozik az olyan szerződés megkötése, mely megalapozottan teljesíthető, elkerülve ezzel az olyan helyzetet, ahol a nyertes ajánlattevő olyan okból kifolyólag nem tudja a szerződést teljesíteni, mely körülmény kellő körültekintéssel, a közbeszerzési eljárás során, azaz a szerződéskötés előtt tisztázható lett volna. Mindezek mellett nem az ajánlatkérő feladata annak igazolása vagy magyarázata, hogy az adott ajánlattevő által tett megajánlás a teljesíthetőség szempontjából reálisnak tekinthető-e, ugyanis kizárólag az ajánlattevő rendelkezik azzal a szakmai és gazdasági ismeretanyaggal, amely alapján az adott eljárásban ajánlati árát meghatározta, ebből eredően az ajánlattevő tartozik kötelezettséggel az ajánlati árának magyarázata felől. Az ajánlatkérő fentebb hivatkozott vizsgálati szempontjai ezen okból eredően is tévesek voltak.
A Döntőbizottság a Kbt. 72. §-ának értékelése körében rögzítette, hogy az árindokolás mellőzésének szakmai indoka a vizsgált eljárásban nem volt ismert, és e körben a Döntőbizottság azon ajánlatkérői előadást nem tartotta értékelhetőnek, miszerint a műszaki leírás teljessége és az egyéb érdekelt részéről az adott szektorban nyújtandó szolgáltatás tartalmának általános ismerete alapján megállapítható lenne, hogy az egyéb érdekelt által megajánlott áron a szerződés teljesíthető. Arra tekintettel pedig, hogy az ajánlatkérő maga is elismerte, hogy a korábbi, illetve a jelen szerződés tartalma egymástól eltér, az arra történő hivatkozás sem lehetett alkalmas az egyéb érdekelti megajánlás realitásának igazolására. Jelen esetben az ajánlatkérő a becsült értéket, mint egyetlen, a Kbt. 72. §-a kapcsán figyelembe vehető viszonyítási szempontot értékelte, mely azonban egyedüli viszonyítási szempontként nem ad egyértelmű választ az ajánlati árakról. Ugyanis a becsült érték elsődleges célja az eljárási rezsim meghatározása, melynek kellő körültekintéssel történő meghatározása tükrözheti a piacon általában kért vagy kínált piaci árat, azonban nem lehet olyan pontos, hogy egyetlen viszonyítási szempontként kizárja az ajánlati ár további vizsgálatát és mentesítést adjon az indokoláskérés alól. Jelen esetben pedig annak ténye, hogy a vitatott árelem becsült értéke az ajánlatkérő által elismerten 403.390.-Ft összegben volt meghatározható, már önmagában is azt mutatta, hogy mind a kérelmező, mind az egyéb érdekelt jelentős árkülönbözettel tette meg ajánlatát.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a kérelmező helytálló hivatkozást tett a döntőbizottsági határozatok érdemi megállapításaira, ugyanis az ajánlatkérőnek nem lehetősége, hanem kötelezettsége minden olyan esetben árindokolást kérni, amikor a becsült értéktől ugyan nem tér el jelentősen az ajánlati ár, azonban az ajánlatok átlagárához viszonyítottan jelentősen alacsonyabb. Ismerve a jelen eljárás körülményeit, a Döntőbizottság rámutatott arra, hogy az ajánlatkérőnek az ajánlati árak között fennálló jelentős különbségre a bírálat során figyelemmel kellett volna lennie, és erre tekintettel az indokoláskérést elrendelnie, függetlenül attól, hogy az adott részben csupán két ajánlat került benyújtásra. Kiemelte, hogy az, hogy egy közbeszerzési eljárásban az egyes ajánlattevőknek lehetőségük van a többi ajánlattevőhöz képest is alacsonyabb ajánlati árat adni, nem ad mentesítést a Kbt. 72. § (1) bekezdésében meghatározott mérlegelési kötelezettség alól. Ezen kötelezettség teljesítését sem az ajánlatkérő, mint egészségügyi intézmény helyzete, sem az nem zárhatja ki, hogy az esetlegesen elrendelt indokoláskérés következtében az ellenérdekű fél betekintést kérhet a beérkező dokumentumokba, meghosszabbítva ezzel a szerződés megkötéséhez vezető folyamatokat. A Döntőbizottság kiemelte, hogy az árindokolás kérése önmagában nem eredményezi az ajánlat érvénytelenségét, ugyanakkor megfelelő támpontot biztosít az ajánlatkérő számára annak megítéléséhez, hogy a megajánlott áron az adott szolgáltatás gazdaságosan teljesíthető-e. A Kbt. 72. §-ának lényegi célját ez biztosítja.
Mindezek alapján került megállapításra, hogy az ajánlatkérő a Kbt. 72. § (1) bekezdésében előírt kötelezettségének nem tett eleget, nem került igazolásra, hogy az egyéb érdekelt 3.1. árelemre tett kedvező megajánlásának megalapozottságát és teljesíthetőségét érdemben vizsgálta volna.