A Közbeszerzési Értesítő Plusz jelen számában az ajánlatkérőt terhelő aránytalanul alacsony ár vizsgálata körében született határozatok kerülnek bemutatásra. A három, egymástól merőben eltérő jogeset arra a kérdésre ad választ, hogy az ajánlatkérő vizsgálatának terjedelme miként definiálható a Kbt. és egyéb ágazati jogszabályok viszonylatában, hogy az árindokolás szükségessége körében mely viszonyítási szempontok értékelhetők, illetve, hogy keretmegállapodás útján megvalósítandó közbeszerzés első szakaszában az ajánlatkérő kötelezettséggel tartozik-e az ajánlati árakat megvizsgálni az aránytalanul alacsony ár szempontjából is.
A jogorvoslat alapjául szolgáló tényállás
Az ajánlatkérő 2025. március 28. napján a Kbt. Harmadik Része – a Kbt. 112. § (1) bekezdés b) pontja – szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított építési beruházás tárgyában két részajánlati körben, melynek 2. része volt érintett a jogorvoslati eljárással.
Az ajánlatkérő az ajánlatokat a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempont szerint kívánta értékelni, melynek keretében az ajánlati árat (Nettó HUF – technikai szám) 70 súlyszámmal rendelte figyelembe venni.
Az ajánlatkérő a felhívásban előírta, hogy az ajánlathoz csatolni szükséges a közbeszerzési dokumentumok részeként kiadott részletes ártáblázatot (rezsióradíj táblázat), mint szakmai ajánlatot. Az ajánlatkérő mindezzel összefüggésben a dokumentációban rögzítette, hogy „a felolvasólapon a rezsióradíj táblázat nettó végösszegét kell feltüntetni a „Nettó ajánlati ár (HUF – technikai szám)” rovatban. A táblázat „D” oszlopában meg kell adni az egyes munkanemekre vonatkozó megajánlott rezsióradíjat (nettó HUF/óra).” Az ajánlatkérő emellett tájékoztatta az érdeklődő gazdasági szereplőket, hogy „az ajánlott építőipari rezsióradíj mértékéről szóló 44/2024. XII.20.) ÉKM rendelet 1. §-a szerint „A magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény szerinti építőipari rezsióradíj általános forgalmi adó nélküli legkisebb mértéke 6764 forint/óra.” és „a Kbt. 72. § (1) bekezdésének és a 322/2015. (X.30.) Korm. rendelet 25. §-ának 2025. március 1. napjától hatályos szövegezésére tekintettel az építőipari rezsióradíj alatti megajánlás már nem minősül automatikusan aránytalanul alacsonynak.”
Az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumok részeként kiadott rezsióradíj táblázatban megjelölte a munkanemeket, melyek között az alábbiak is szerepeltek:
- Keverékek és ideiglenes segédszerkezetek:
- 12. Felvonulási létesítmények;
- 19. Költségtérítések
- Építőmesteri munkák:
- 33. Falazás és egyéb kőműves munkák
- Elektromos munkák:
- 71. Elektromos energiaellátás, villanyszerelés;
- 72. Épületautomatika, -felügyelet (gyengeáram).
A 2. részt illetően az ajánlattételi határidőre hat ajánlat került benyújtásra, közte a kérelmező és későbbi nyertes ajánlattevő részéről. A nyertes ajánlattevő a felolvasólapon a nettó ajánlati ár (HUF – technikai szám) tekintetében 33.800.-Ft összeget jelölt meg azzal, hogy a fentiekben ismertetett munkanemek tekintetében 6.760.-Ft összeget tüntetett fel. A kérelmező mindehhez képest a felolvasólapon 33.820.-Ft összegben jelölte meg a nettó ajánlati árat és ugyanezen munkanemek tekintetében 6.764.-Ft összeget tüntetett fel. Az eljárás más ajánlattevői a nettó ajánlati ár tekintetében az alábbi megajánlásokat tették: 25.400.-Ft; 26.300.-Ft; 28.400.-Ft.
Az ajánlatkérő az eljárás más ajánlattevői tekintetében a Kbt. 72. § (1) bekezdése alapján indokoláskérést bocsátott ki, majd megküldte az eljárást lezáró döntését, melynek tanúsága szerint a 2. rész eredményes lett, a nyertes ajánlattevő megnevezésre került, és a második legkedvezőbb ajánlattevő a kérelmező lett.
A kérelmező mindezt követően iratbetekintésen vett részt, melynek keretében a nyertes ajánlattevő ajánlatába nyert betekintést az alkalmassági követelmények, valamint az alvállalkozókról és kapacitást nyújtó szervezetekről szóló EKR űrlap tekintetében.
A kérelmező az iratbetekintést követően a jogorvoslati kérelemmel megegyező tartalommal előzetes vitarendezési kérelmet terjesztett elő, melyet az ajánlatkérő az arra adott válaszával teljes terjedelmében elutasított.
A jogorvoslati eljárás
A kérelmező az előzetes vitarendezésének elutasítását követően jogorvoslati kérelmet terjesztett elő, melyben az ajánlatkérő eljárást lezáró döntése tekintetében, a nyertesként kihirdetett ajánlattevő ajánlatának érvényességét vitatta. Meglátása szerint az ajánlatkérő a nyertes ajánlattevő ajánlatát a Kbt. 72. § (1) bekezdésének megsértésével nyilvánította érvényessé arra figyelemmel, hogy az ajánlatkérő törvényi kötelezettsége ellenére nem vizsgálta meg, hogy a nyertesként megnevezett ajánlattevő ajánlata a gazdasági észszerűséggel összeegyeztethető megajánlást tartalmaz-e.
A kérelmező kiemelte, hogy a nyertes ajánlattevő a kérelmezőhöz képest alacsonyabb megajánlást tett. Mindezt azért tartotta problémásnak, mert a kérelmező valamennyi tételt a jogszabályban rögzített minimális rezsióradíjon ajánlotta meg, ami azt jelenti, hogy a nyertes ajánlattevő ajánlata valamely ponton alacsonyabb a 44/2024. (XII.20.) ÉKM rendelet szerint meghatározott minimális rezsióradíjnál. Álláspontja szerint ezen feltételezésben foglaltakat erősítette meg az ajánlatkérő előzetes vitarendezésre adott válasza, mellyel az ajánlatkérő beismerte, hogy a nyertes ajánlattevő ajánlata az építőipari minimális rezsióradíjnál alacsonyabb megajánlást tartalmaz. A kérelmező hivatkozta a 191/2009. (IX.15.) Korm. rendelet 3. § (6) bekezdésében foglaltakat és rámutatott arra, hogy a nyertes ajánlattevő valamely tétel vagy tételek vonatkozásában alacsonyabb megajánlást tett, mint az építésgazdaságért felelős miniszter rendeletében megállapított minimális építőipari rezsióradíj, amely a Korm. rendelet alapján aránytalanul alacsonynak minősül és a Kbt. 72. §-ban foglalt árindokolás kérési kötelezettséget vonja maga után. Kiemelte, hogy a 191/2009. (IX.15.) Korm. rendelet 3. § (6) bekezdése és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 25. § (1)-(2) bekezdése nincs ellentmondásban egymással, ezért a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 3. § (6) bekezdésében foglalt aránytalanul alacsonnyá minősítés szempontját az ajánlatkérőnek a tárgyi eljárásban is figyelembe kell vennie, melyet meglátása szerint a Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács útmutatója is alátámaszt. Hangsúlyozta, hogy mivel az ajánlatkérő számára az ajánlatból kitűnhetett, hogy a nyertes ajánlattevő rezsióradíja alacsonyabb, mint a rendeletben meghatározott minimális építőipari rezsióradíj mértéke, ezért a Kbt. 72. § (4) bekezdése szerinti körülmények fennállását köteles lett volna vizsgálni, és megalapozatlannak találta, hogy a 322/2015. (X.30.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdésének 2025. március 1. napjától hatályos szövegezése már nem mondja ki, hogy az építőipari minimális rezsióradíj alatti megajánlás esetén az ajánlat automatikusan aránytalanul alacsonynak minősül.
Az ajánlatkérő a kérelmezői előadással szemben arra hivatkozott, hogy nem létezik a 44/2024. (XII. 20.) ÉKM rendelet szerint meghatározott minimális rezsióradíj. Kiemelte, hogy minimális rezsióradíjról utoljára a 18/2023. (X. 5.) ÉKM rendelet rendelkezett, mely rendelet meghatározta a minimális építőipari rezsióradíj költségnemeit és értékeit. Ugyanakkor a minimális építőipari rezsióradíj 2023. évi mértékéről szóló 18/2023. (X. 5.) ÉKM rendeletet felváltotta (hatályon kívül helyezte) az építési és közlekedési miniszter 44/2024. (XII. 20.) ÉKM rendelete az ajánlott építőipari rezsióradíj mértékéről, mely hatályos rendelet az ajánlott építőipari rezsióradíj költségnemeit és értékeit tartalmazza, minimális építőipari rezsióradíjról rendelkező hatályos jogszabályi előírás nincs. Az ajánlott építőipari rezsióradíj mértékéről szóló 44/2024. (XII. 20.) ÉKM rendelet alapján az ajánlott építőipari rezsióradíj általános forgalmi adó nélküli mértéke 6.764.-Ft/óra. Mindezek mellett rámutatott arra, hogy a 191/2009. (IX.15.) Korm. rendeletre vonatkozó hivatkozás és az ehhez mérten állított megajánlás aránytalanul alacsony volta nem értelmezhető. Az ajánlatkérő e körben egyrészt arra hivatkozott, hogy a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet Kbt.-hez való viszonya különböző. Amíg ugyanis a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet kifejezetten a Kbt. építési beruházásra vonatkozó keretjellegű szabályozásának kiegészítésére szolgál, vagyis részletszabályokat tartalmaz, addig a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet – az 1. § (4) bekezdése alapján – a Kbt.-hez, mint lex generalis viszonyul. Másrészt kiemelte, hogy a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendeletnek a nem releváns 3. § (6) bekezdése ugyancsak minimális építőipari rezsióradíjról rendelkezik, minimális építőipari rezsióradíjat pedig utoljára a már hatálytalan 18/2023. (X. 5.) ÉKM rendelet határozott meg. A nyertes ajánlattevő ajánlata pedig nem tartalmaz minimális építőipari rezsióradíjnál alacsonyabb megajánlást, hanem az egységárak vonatkozásában 4 forinttal alacsonyabb, mint az ajánlattételkor irányadó ajánlott építőipari rezsióradíj. Kiemelte, hogy a 322/2015. (X.30.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdése 2025. március 1. napjától hatályos szövegezése már nem tartalmaz olyan előírást, hogy az építőipari minimális rezsióradíj alatti megajánlás esetén az ajánlat automatikusan aránytalanul alacsonynak minősülne, és a Korm. rendelet 25. § (2) bekezdése alapján, amennyiben a megajánlott rezsióradíj alacsonyabb a rendeletben meghatározottnál, akkor a jogszabály csupán annyit rögzít, hogy „az ajánlatkérő különös figyelemmel vizsgálja a Kbt. 72. § (4) bekezdése szerinti körülmények fennállását”. Tehát nem az ajánlat aránytalanul alacsony voltát mondja ki a jogszabály, ahogy azt 2025. március 1. napját megelőzően tette, hanem a bírálat körében fokozottabb odafigyelést követel meg az ajánlatkérőtől. Az ajánlatkérő így juthatott arra a megállapításra, hogy a nyertes ajánlattevő által megajánlott rezsióradíjak és a rezsióradíjaknak az ajánlott rezsióradíj mértékétől való 4 forintos eltérése (6.764.-Ft/óra helyett 6.760.-Ft/óra) alapján a megajánlás nem látszik aránytalanul alacsonynak, ami felvetné az aránytalanul alacsony árindokolás-kérés szükségességét.
A Döntőbizottság döntésében megjelenő főbb megállapítások
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelmet annak alaptalanságára tekintettel elutasította.
A Döntőbizottság megállapította, hogy figyelemmel arra, hogy a kérelmező a Kbt. 72. § (1) bekezdésének ajánlatkérő általi megsértését állította a Kbt., a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet, valamint a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 3. § (6) bekezdésben foglaltak alapján, ezért elsődlegesen a Kbt., a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet, valamint a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet egymáshoz való viszonya vizsgálandó. Ezzel összefüggésben a Döntőbizottság rögzítette, hogy a Kbt. 1. § (1) bekezdés szerint a közbeszerzési eljárásokat a Kbt. szabályozza, a Kbt. 2. § (7) bekezdés szerint a Kbt.-ben rögzített szabályoktól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben az eltérést a Kbt. kifejezetten megengedi. A Kbt. 198. § (1) bekezdés 9. pontja szerint az építési beruházások közbeszerzéseire vonatkozó részletes – szükség esetén e törvénytől az ilyen tárgyú közbeszerzések sajátosságai miatt eltérő – szabályokat a Kormány rendeletben szabályozza. Ez a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendeletben történt meg. A Döntőbizottság mindezzel kapcsolatosan megállapította, hogy a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet nem a Kbt. felhatalmazása alapján született, nem a Kbt. végrehajtására kiadott rendelet, rendelkezései a Kbt. hatálya alá tartozó építési beruházásokra vonatkozóan kizárólag a Kbt.-ben és a Kbt. végrehajtására kiadott jogszabályban rögzített eltérésekkel alkalmazhatók. Így rögzíthető, hogy az építési beruházásra vonatkozó közbeszerzési eljárásban a Kbt.-ben rögzített szabályok és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet szabályai irányadóak elsődlegesen és kifejezetten, a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet rendelkezései másodlagosan alkalmazandók, mégpedig a Kbt.-ben és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendeletben rögzített eltérésekkel. A Döntőbizottság tehát megállapította, hogy mindezek alapján vizsgálandó az ajánlatkérő árindokolás kérési kötelezettsége a nyertes ajánlattevő ajánlati ára vonatkozásában.
A Döntőbizottság rögzítette, hogy a Kbt. 72. § (1) bekezdés alapján az ajánlatkérő akkor köteles árindokolást kérni, amennyiben az ajánlattevő ajánlati ára a közbeszerzés tárgyát képező építési beruházáshoz képest aránytalanul alacsonynak látszik. A tárgyi esetben a nyertes ajánlati ára, mely az ajánlatkérő előírásai szerint képzett ár, nem látszik aránytalanul alacsonynak. Megvizsgálva a benyújtott hat ajánlat ajánlati árait megállapítható, hogy a nyertes ajánlati árnál három ajánlattevő jelentősen alacsonyabb ajánlati árat ajánlott meg, tőlük az ajánlatkérő kért is árindokolást, míg a kérelmező 20.-Ft-tal magasabb árat adott a nyertesnél és a legmagasabb ajánlati ár is kicsivel magasabb, mint a nyertes vagy a kérelmező ajánlati ára. Mindezek alapján a kérelmező ajánlati ára nem látszik aránytalanul alacsonynak. A Döntőbizottság megállapítása szerint ugyanez rögzíthető az ajánlatokban szereplő rezsióradíjak tekintetében. A nyertes ajánlattevő rezsióradíja nem látszik aránytalanul alacsonynak, az irányadó 44/2024. (XII. 20.) ÉKM rendeletben megállapított ajánlott építőipari rezsióradíjnál 4.-Ft-tal alacsonyabb, mely nem minősül aránytalanul alacsonynak. Így a Kbt. rendelkezései alapján az ajánlatkérőnek nem volt kötelezettsége árindokolást kérni a nyertes ajánlattevőtől.
A Döntőbizottság kifejezetten rögzítette, hogy a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet releváns 25. §-a (2025. március 1-től) sem rögzít indokoláskérési kötelezettséget. A 25. § (1) bekezdés szerint, amennyiben az ajánlatkérő a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint indokolást kér az ajánlattevőtől, akkor arra az esetre határozza meg az indokoláskérés egyik tartalmi elemét, miszerint azon esetben a rezsióradíj vonatkozásában is tájékoztatást kell kérnie az ajánlattevőtől. Az erre vonatkozó követelmény azonban csak akkor áll fenn, ha az ajánlatkérő az ajánlati ár aránytalanul alacsonyságát a Kbt. 72. § (1) bekezdés szerint megállapítja és indokolást kér. A Korm. rendelet 25. § (2) bekezdése szintén nem ír elő indokoláskérési kötelezettséget, csak az ajánlatkérői vizsgálat körét jelöli, ha indokolást kért az ajánlatkérő a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint. Így a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet sem teremt indokoláskérési kötelezettséget az ajánlatkérő számára aránytalanul alacsony ár tekintetében 2025. március 1-től.
A Döntőbizottság rámutatott, hogy a 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet rendelkezéseit a Kbt.-ben és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendeletben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A Kbt. 72. § (1) bekezdése rögzíti, hogy mikor kötelezettsége az ajánlatkérőnek indokolást kérni, mely alapján a tárgyi közbeszerzési eljárásban nem keletkezett az ajánlatkérőnek indokoláskérési kötelezettsége, a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet sem teremt indokoláskérési kötelezettséget. A 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet nem teremthet erre vonatkozóan kötelezettséget a Kbt. és végrehajtási rendelete szabályozásával ellentétesen. A 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 3. § (6) bekezdése megállapítást tartalmaz, melyhez fűződően nem ír elő Kbt.-beli indokoláskérési kötelezettséget.
A Döntőbizottság kiemelte, hogy 2025. március 1-től alapvetően megváltoztak a közbeszerzési eljárásokban alkalmazandó szabályok az aránytalanul alacsony ár miatti árindokolás-kérés körében. Az árindokolás-kérés szabályai 2025. március 1-től már más elvre épülnek, és a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdése már nem ír elő indokoláskérési kötelezettséget az építőipari rezsióradíj mértéke szerint. 2025. március 1. előtt a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdése írta elő azt az objektív, nem az ajánlatkérő vizsgálatán alapuló indokoláskérési kötelezettség esetét, miszerint ha a rezsióradíj mértéke a közbeszerzési eljárásban önállóan értékelésre kerül, aránytalanul alacsony árajánlatnak minősül, ha az ajánlattevő által alkalmazott rezsióradíj alacsonyabb az Építőipari Ágazati Párbeszéd Bizottság ajánlása alapján az építésügyért felelős miniszter rendeletében megállapított minimális építőipari rezsióradíj mértékénél. Ezen kívüli esetekben a (2) bekezdés szerint az ajánlatkérő vizsgálatán alapult az aránytalanul alacsony ár megítélése és annak alapján a Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint az indokolás kérés. 2025. március 1-től mindez megváltozott, és ezen időponttól a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 25. § (1) bekezdése nem ír elő indokoláskérési kötelezettséget építőipari rezsióradíj mértéke szerint. Ezen szabályozásbeli változás és a Kbt. 72. § (1) bekezdés tartalmának módosítása 2025. március 1-től alapvetően megváltoztatta az aránytalanul alacsony ár vizsgálatát az építési beruházások tekintetében.
A Döntőbizottság kiemelte, hogy az ajánlatkérő a jogi szabályozás változásáról tájékoztatást is adott a közbeszerzési eljárásban a közbeszerzési dokumentációban, melyben az 1.8. pont alatt rögzítette, hogy az „Ajánlatkérő felhívja a figyelmet, hogy a Kbt. 72. § (1) bekezdésének és a 322/2015. (X.30.) Korm. rendelet 25. §-ának 2025. március 1. napjától hatályos szövegezésére tekintettel az építőipari rezsióradíj alatti megajánlás már nem minősül automatikusan aránytalanul alacsonynak”. Mindezek mellett lényegesnek tartotta hangsúlyozni, hogy a tárgyi ügyben irányadó 44/2024. (XII. 20.) ÉKM rendelet ajánlott építőipari rezsióradíjról rendelkezik 2024. december 25-től, nem pedig minimális építőipari rezsióradíjról, melyre az ajánlatkérő helytállóan mutatott rá.
Mindezek együttes értelmezése alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérőt tárgyi ügyben nem terhelte a nyertes ajánlattevő vonatkozásában aránytalanul alacsony ár miatt indokoláskérési kötelezettség, így e körben nem történt jogértés.