2022. IV. évfolyam 3. szám
Letöltés
2022. IV.évfolyam 3. szám 28-37. oldal
DOI: 10.37371/KEP.2022.3.3

Az Európai Unió Bíróságának a C-263/19. T-Systems és társai ügyében hozott ítélet hazai ítélkezési gyakorlatban történő megjelenésének ismertetése

Judgement C-263/19. of the Court of Justice of the European Union in case of T-Systems Zrt and Others and its consequences in the Hungarian judicial practice

Címszavak: közbeszerzés, joggyakorlat, szerződésmódosítás, jogsértés, bírság

Absztrakt:

Az Európai Unió Bíróságának a T-Systems Zrt. és Társai ügyében 2020. május 14. napján hozott C-263/19. számú ítélete szerint megállapítható a jogszerűtlen szerződésmódosításokhoz kapcsolódó jogsértéseknél mind az ajánlatkérő, mind az ajánlattevő felelőssége, és ezért a jogsértésért mindkét fél bírságolható. Kiemelendő azonban, hogy a nyertes ajánlattevő terhére kiszabandó szankció körében eltérő szempontrendszer érvényesül mind a jogsértés, mind a kiszabott bírság összegének megállapítása körében.

Abstract:

In view of the provisions of the Judgement of the Court of Justice of the European Union in Case T-Systems Zrt and others , not only the responsibility of the contracting authority, but also the responsibility of the tenderer can be established and therefore be fineable due to unlawful contract modifications. A different system of criteria shall be applied to the sanction imposed on the contractor, when determining the amount of the infringement and the amount of the fine imposed.



Bevezetés

A jelenleg hatályos Kbt.[1] az Ötödik, szerződésekkel kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazó részében külön, a „Szerződésmódosítás” alcím alatt foglalkozik a közbeszerzési szerződések módosításával kapcsolatos szabályokkal. A Kbt. erre vonatkozó, 141. §-ának alkalmazásával kapcsolatos jogkérdések körét széleskörű jogirodalom dolgozza fel, ehhez kapcsolódóan pedig mind az Európai Unió Bíróságának, mind pedig a közigazgatási ügyekben eljáró magyar bíróságoknak is kiterjedt joggyakorlata alakult ki az elmúlt évek során. A joggyakorlat következetes abban, hogy a közbeszerzési eljárás alapelveiként, alapvető céljaként megfogalmazott, a közpénzek hatékony felhasználása átláthatóságának, a nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása és a közbeszerzési eljárások során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtését,[2] mint követelményt a szerződésmódosítások körében is érvényre kell juttatni.

A szerződésmódosítások jogszerűsége körében a közelmúltban a T-Systems Zrt. és társai ügyében hozott C-263/19. számú ítélet a korábbi joggyakorlatot egészítette ki, a jelen cikk pedig ezen ítélet hazai joggyakorlatban való megjelenését, illetve a joggyakorlatra kifejtett hatásait elemzi azon bírósági ítéletek feldolgozásával, amelyekben a felperesek (akár ajánlatkérők, akár nyertes ajánlattevők voltak a közbeszerzési eljárásban) kifejezetten sérelmezték a Kbt. 141. §-ának ajánlattevőkre történő alkalmazását, az e körben feltárt jogsértések megállapítását, mindemellett pedig a bírság kiszabását.

A közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződések módosításának szabályozása

A szerződések módosítására kizárólag csak a Kbt.-ben kógens jelleggel meghatározott feltételek maradéktalan fennállása esetén van lehetőség. A Kbt. 141. §-a rögzíti azokat az előírásokat, amelyek keretei között erre jogszerűen sor kerülhet. A szerződés ezen kívül már csak új közbeszerzési eljárás eredményeként módosítható, amennyiben annak módosítására a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, az jogkövetkezményként a szerződés semmisségét von(hat)ja maga után.

Az Európai Unió Bírósága a közbeszerzési eljárások eredményeként kötött szerződések módosítása kapcsán már számos ítéletet hozott, azonban ezek alapvetően a szerződésmódosítás jogszerűségének megítélésével, annak kereteivel, illetve a szerződésmódosításnak a verseny tisztaságára, valamint a közbeszerzési eljárás egyes alapelveivel való összeegyeztethetőségével voltak kapcsolatosak. A T-Systems Zrt. ügyében hozott döntés újdonsága az, hogy abban az Európai Unió Bírósága a szerződésmódosítás szabályainak szerződést kötő nyertes ajánlattevőre történő alkalmazhatóságával, illetve ezzel kapcsolatos jogsértés megállapíthatósága esetén a bírság, mint szankció alkalmazhatóságával foglalkozott. A Kbt. szabályozása – ahogy arra a Fővárosi Törvényszék is rámutatott az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező végzésében – az ajánlatkérőre fókuszálva rögzíti azon szabályok körét, amelyek mentén a beszerzési igényét a közbeszerzési eljárás lefolytatásával kielégítheti. Ehhez kapcsolódóan az ajánlattevő felelőssége a verseny tisztaságát biztosító előírásokban mutatkozik meg.[3] A Kbt. 165. § (3) bekezdés d) pontja ugyan lehetővé teszi, hogy a Döntőbizottság a jogsértés megállapítása esetén bírságot szabjon ki, azonban a jogszabály nem nevesíti, hogy a hivatkozott rendelkezés alapján az eljárás mely résztvevője bírságolható, ebből pedig azt a következtetést lehet levonni, hogy a bírságolható alanyok a tételes anyagi szabályok megsértői, a tilalmazott cselekmények elkövetői lennének.[4]

A T-Systems Zrt. és társai ügyében kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás, és az Európai Unió Bíróságának C-263/19. számú ítélete

Az ügy alapjául szolgáló tényállás szerint az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő (a T-Systems Zrt.) a közbeszerzési eljárás lefolytatását követően megkötött projektszerződést utóbb több alkalommal is módosították. A Közbeszerzési Hatóság elnöke a jogszerűtlen szerződésmódosítás miatt hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a szerződő felekkel szemben a Döntőbizottságnál. Utóbbi a határozatában megállapította, hogy a felmerült szerződésmódosítások tekintetében új közbeszerzési eljárás lefolytatására lett volna szükség, és utalt arra, hogy a közbeszerzési jog szerződésmódosításra vonatkozó szabályainak tiszteletben tartása a szerződő felek kötelezettsége, és amennyiben ezek megsértésére kerül sor, azt úgy kell tekinteni, hogy mindkét fél elkövette a jogsértést. Emiatt a megállapítás jogkövetkezményeként mind az ajánlatkérőt, mind a nyertes ajánlattevőt bírsággal sújtotta. A T-Systems Zrt. a Döntőbizottság határozatát keresettel támadta arra hivatkozással, hogy a nyertes ajánlattevő nem tehető felelőssé az ajánlatkérő döntéseiért, a Kbt.-ben szereplő jogi norma[5] megsértéséért kizárólag annak címzettje – tehát az ajánlatkérő – tehető felelőssé. A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja az volt, hogy a szabályozás alanyi hatálya alá eső ajánlatkérő lehet a jogsértés címzettje, annak ellenére is, hogy a szerződés módosítására csak a szerződő felek akarategységével kerülhet sor. Arra is rámutatott, hogy amennyiben a szerződésmódosításban részes felek közbeszerzési jogi felelősségre vonhatósága fennáll, akkor számukra lehetőséget kell adni a bizonyításra, hogy az ezt előidéző magatartásuk, közrehatásuk vizsgálható legyen. A kötelmi jogi szabályozásból olyan közbeszerzési jogi vélelmet felállítani nem lehet, ami a szerződő feleket ettől elzárja.[6]

A Fővárosi Törvényszék az általa kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás során egyrészt azon kérdésre kereste a választ, hogy

- a szerződésmódosításra vonatkozó szabályok feltételezett megsértésével elkövetett közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérő mellett a vele szerződést kötő ajánlattevő terhére megállapítható-e jogsértés a felek között létrejött kötelmi jogviszonyra tekintettel azon az alapon, hogy a szerződések jogsértő módosításához a felek együttes magatartása szükséges;

- másrészt pedig a fentiekhez kapcsolódóan pedig arra vonatkozó iránymutatást várt, hogy a közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérővel szerződést kötő ajánlattevővel szemben is lehetővé teszi-e (a szerződés időbeli hatályának a lerövidítését ide nem értve) szankció (bírság) alkalmazását;

- harmadrészt abban a kérdésben is útmutatást vár az Európai Unió Bíróságától, hogy a szankció (bírság) mértékének meghatározásakor elegendő-e a szerződő felek között fennálló szerződéses jogviszony ténye anélkül, hogy a feleknek a szerződés módosításához vezető magatartása, közrehatása vizsgálatára sor került volna.[7]

Az Európai Unió Bírósága a fenti kezdeményezésre hozott, C-263/19. számú ítéletével akként foglalt állást, hogy a hivatkozott irányelvekkel[8] nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték. Ugyanakkor, amennyiben a nemzeti szabályozás előír ilyen lehetőséget, a jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak alapelveit, mivel maga az érintett közbeszerzési szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik. Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét az egyes felek magatartásának a figyelembevételével kell meghatározni.[9]

A C-263/19. számú ítélet magyar joggyakorlatra gyakorolt hatásának bemutatása a jelentősebb eseti döntések mentén

A Fővárosi Törvényszék T-Systems Zrt. ügyében kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárása olyan kérdésre kereste a választ, mely nemcsak a hivatkozott eljárásban, hanem emellett több más közbeszerzési tárgyú közigazgatási perben is a tényállás releváns részét képezte, a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatainak jogszerűsége pedig az Európai Unió Bíróságának ítélete alapján volt megítélhető. A hivatkozott közigazgatási perek tárgya a Döntőbizottság jogorvoslati eljárásban hozott határozatának, mint a Kp.[10] szerinti közigazgatási cselekmény jogszerűségének vizsgálata volt. A perekben a bíróság a Kp. 38. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megtámadási kereseti kérelmekre járt el. A szerződésmódosítás témaköre számtalan aspektusból vizsgálható, éppúgy a jogsértő szerződésmódosításokkal kapcsolatos tényállások is többféle rendezőelv vagy logika mentén csoportosíthatóak. A jelen cikkben feldolgozott ítéletek csoportosítási szempontjaként külön fejezetet képeznek azon bírósági döntések, melyekben a szerződés módosítását a felek írásba foglalták (3.1. pont), továbbá azon ítéletek, melyek olyan tényálláson alapultak, ahol a módosítás az írásbeli forma mellőzésével, szóban, vagy egyfajta ráutaló magatartással jön létre közöttük (3.2. pont). Emellett a cikk kitér a szankciókiszabás köréhez kapcsolódó, illetve a kereshetőségi jogot érintő relevánsabb döntésekre is (3.3. és 3.4. pontok).

A feldolgozott perek közös tartalmi jellemzője az, hogy azokban a pert megindító ajánlattevők (esetenként az ajánlatkérők) a határozat jogszerűségét arra hivatkozva támadták, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő gazdálkodók nem tartoznak a Kbt. 141. §-ának hatálya alá, ekként a jogszabályi előírás betartásáért felelőséggel sem tartoz(hat)nak, ennek jogkövetkezményeként pedig a Döntőbizottság jogszerűtlenül szabott ki bírságot velük szemben. A felek a közbeszerzési szerződések módosításának jogszerűségét, ezáltal a Kbt. 141. §-ának megfelelő magatartásukat rendszerint különféle indokkal kívánták igazolni. Ezek közül a leggyakrabban felmerülő lehetséges indok a munkavégzés, avagy annak megkezdésének a késedelme, amely az eredeti szerződésben rögzített teljesítési határidő csúszásához, meghosszabbodásához vezet. Ugyanígy gyakran hivatkozott indokként szerepel az is, hogy pl. az építőipari munkákhoz kapcsolódóan a munkavégzést lehetetlenné tevő időjárási körülmény miatt következik be késedelem, vagy akár szintén időjárási anomália következtében a munkaterület megközelíthetetlenné válik. A pénzügyi elszámolások változása is előidézhet (pl. előlegfizetés, részletfizetés kapcsán) olyan állapotot, amely a szerződés módosítását indikálja.

3.1.

A jelen cikk témáját adó T-Systems és társai ügy tényállása szerint a felek között volt írásba foglalt szerződésmódosítás. A Fővárosi Törvényszék az EUB határozata mentén hozta meg az ítéletét.[11] A C-263/19. számú ítélet részletes ismertetésén túl[12] a bíróság kitért a perben kezdeményezett egyedi normakontroll eljárásban hozott AB határozatra is,[13] melyben az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy a korábbi Kbt.[14] hatálya alatt kötött szerződések módosításaira az új Kbt. 141. §-ának rendelkezéseinek alkalmazása a visszaható hatályú jogalkalmazás tilalmát nem sérti, ugyanis az új anyagi jogi szabályozás nem hátrányosabb a jogalanyokra nézve. Az abban rejlő szabályozási különbség, hogy a régi Kbt. a szerződésmódosítás tiltott eseteit, míg a jelenleg hatályos Kbt. a szerződésmódosítás jogszerű eseteit rögzíti, nem eredményez visszaható hatályú jogalkotást.

A bíróság ítéletében kifejtette, hogy a Kbt. 141. § rendelkezéseit alkalmazni kell a szerződésnek a felek – vagy az erre jogosult valamely fél – általi módosítására, és a felek jogviszonyának a szerződésben foglalt rendelkezéseknek megfelelő változására. Hangsúlyozta, hogy a Kbt. 141. §-ának címzettjei a szerződő felek, hiszen a közbeszerzési eljárás eredményeként közöttük létrejött szerződéses kapcsolat változásáról van szó, mely közbeszerzési jogi megítélésének a Kbt. 141. § (2)-(6) bekezdése szerinti módja határozza meg azt, hogy a szerződéses felek egyike, vagy mindegyike, és milyen mértékben felelős a jogsértő szerződésmódosításért. A bíróság hangsúlyozta azt is, hogy a közbeszerzési jogi felelősséget nem lehet levezetni kizárólag a felek közötti polgári jogviszony fennállásából, illetve a szerződésmódosítás polgári jogi feltételeiből (közös megegyezés). Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő felelősségét annak vizsgálata hiányában nem lehet azonosként kezelni. Mindemellett a Kbt. 141. § és 165. §-a nem korlátozzák a jogsértést elkövető személyét, a Kbt. 141. §-a is szerződő feleket, a 165. §-a pedig jogsértő, vagy a jogsértésért felelős személyt nevesít a bírságolás kapcsán.[15]

A Fővárosi Törvényszék másik eseti döntése azon tényállásra alapított döntőbizottsági határozat jogszerűségét vizsgálta, melyben az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevőként kihirdetett gazdálkodó szervezet az általuk megkötött vállalkozási szerződést utóbb – a Kbt. 141. § (4) bekezdés c) pontjára és (6) bekezdésére hivatkozással – a teljesítési határidő hosszabbításával módosították. Ennek eredményeképp a szerződésben eredetileg kikötött, 2,5 hónap időtartamban megállapított teljesítési határidő 16 hónap időtartamra emelkedett, melyet a munkaterület belvízproblémáival, mint munkavégzést akadályozó tényezővel kívántak alátámasztani. Amellett, hogy a Döntőbizottság azt állapította meg, hogy az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő is megsértette a Kbt. fenti rendelkezését, az ajánlatkérő vonatkozásában a Kbt. 28. § (1) és (3) bekezdéseinek megsértését is megállapította arra tekintettel, hogy a talajvíz magas szintjével kapcsolatos problémákról már korábban tudomással rendelkezett. A jogsértések jogkövetkezményeként a felek terhére külön-külön szabott ki bírságot, amelyeknek a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése volt a jogcíme. Ez az összegszerűség megállapítása körében azért fontos, mert ez a jogsértés súlyosnak minősül. A felek az általuk kezdeményezett közigazgatási perben arra hivatkoztak, hogy a Kbt. 141. § (4) bekezdés c) pontja csak az ajánlatkérők részére állapít meg kötelezettségeket, az ajánlattevőkre nem terjed ki, ezért annak megsértéséért sem lehet az ajánlattevőt felelősségre vonni. Hivatkoztak továbbá arra, hogy a Kbt. fenti rendelkezésének sérelme sem állapítható meg azáltal, hogy a jogszabályhely kifejezett kötelezettséget nem ír elő; azt csak a Kbt. 141. § (8) bekezdése tartalmaz, amelynek sérelmét azonban a Döntőbizottság nem állapította meg. A bíróság ítéletében az ajánlattevő kereseti kifogásait alaptalannak találta, és a Kbt. 141. § (4) bekezdés c) pontjának megsértésével kapcsolatban utalt a Kommentár[16] Kbt. 141. §-ához fűzött magyarázatára, miszerint a Kbt. a szerződés módosítása tekintetében jelentős változásokat hozott a korábbi Kbt.-hez képest, amelyek hátterében az uniós irányelvek rendelkezései állnak. Az uniós bírósági gyakorlat és az irányelv megközelítésének megfelelő szabályozás azt határozza meg, hogy melyek azok az esetek, amikor a módosítás – nagyságrendjénél és/vagy körülményeinél fogva – nem tekinthető új beszerzésnek, melyre tekintettel az eredeti szerződés új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül módosítható. A Kbt. 141. §-a több olyan jogalapot sorol fel, amelyek lehetőséget adnak a szerződés új közbeszerzési eljárás nélküli módosítására. Ezek feltételrendszerében megjelennek olyan sajátos körülmények is (például előre nem látható ok vagy kivételes, egyedi műszaki jellemzők), amelyek a korábbi szabályozásban a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás esetei között szerepeltek. Elegendő, ha a módosítás jogszerűsége az egyes jogalapok közül egy jogalap feltételeinek megfelel. Az EUB döntésére, annak is 55., 57.-59. pontjaira hivatkozással kiemelte, hogy az ajánlattevő a közbeszerzési szerződés megkötésével a Kbt. hatálya alá kerül, ekként pedig – a közbeszerzési jogviszony folytán – annak szabályai őt is kötik. Mivel a Döntőbizottság által jogsértőnek minősített szerződésmódosítás a felek konszenzusával jött létre, ezért ennek jogkövetkezményeit is mindkét félnek viselnie kell. Fentiek mellett nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a bírság összegszerűségét vitató érveket vizsgálva a bíróság alaptalannak ítélte meg az ajánlatkérő szerződésmódosításban betöltött kisebb szerepére történő hivatkozását is. Az ajánlatkérő és az ajánlattevő bírság összegszerűségét vitató érveire hangsúlyozta azt is, hogy a bírságot nem közbeszerzési eljárásonként, hanem a jogsértő magatartást tanúsító személyenként kell kiszabni. A Kúria ítélete[17] már rámutatott arra, hogy nem minősül előre nem látható körülménynek az, ami az ajánlatkérő mulasztásából, a közbeszerzési eljárás nem elég gondos előkészítéséből, a tervezés hibájából származik. A módosítást szükségessé tevő, előre nem látható körülménynek az ajánlatkérőn kívül álló, objektív körülménynek kell lennie.

3.2.

Az eseti döntések másik csoportjában, amikor a szerződésmódosítás írásba foglalásának elmaradása ellenére az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő – a szerződés módosítására irányuló – akarategysége megállapítható volt, a bíróság ítéletben[18] arra hívta fel a figyelmet, hogy amennyiben a Döntőbizottság határozatának alapját az képezi, hogy a csökkent értékű teljesítés elfogadásával sértették meg a közbeszerzési eljárás szereplői a Kbt. 141. § (6) bekezdését, akkor a tényállás teljes körű feltárása szükséges arra vonatkozóan, hogy a teljesítés ténylegesen csökkent értékben történt-e. A hivatkozott per alapjául szolgáló közigazgatási eljárásban több szakértői vélemény is született, ezek azonban a csökkent értékű teljesítés megtörténtét és ennek körülményeit is ellentétesen ítélték meg. A bíróság rögzítette, hogy a tényállást alapvetően a közigazgatási eljárás keretei között kell feltárni, ennek megfelelően pedig az ellentétes tartalmú szakértői vélemények ütköztetésének is a közigazgatási eljárásban kellett volna megtörténnie, figyelemmel arra, hogy a bizonyítás felvételének helye az eljárás ezen szakasza. Mindemellett pedig a közigazgatási perben eljáró bíróság nem vonhatja el a Döntőbizottság hatáskörét. A Döntőbizottság a csökkent értékű teljesítésre vonatkozó megállapítások, a tényállás teljes körű tisztázása hiányában annak jogi minősítését sem végezhette el, ezért nem foglalhatott volna állást azon kérdésben sem, hogy az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő megsértette-e a közbeszerzési jogi normát,[19] vagyis az eljárásuk jogszerűtlen szerződésmódosításnak minősíthető-e. A bíróság is csak a fentiek ismeretében tudta volna vizsgálni azt, hogy a bírság kiszabására – annak jogalapját és összegszerűségét illetően – jogszerűen került-e sor.

Egy másik ügyben[20] az előleg kifizetése és összege vonatkozásában – függetlenül a Kbt. szabályai által megkövetelt írásbeli forma mellőzésétől – szintén az írásbeliség mellőzésével módosították a felek a szerződést. Ez ugyan nem járt az ellenérték megváltozásával, sem új beszerzési igény megjelenésével, ettől függetlenül azonban megállapítható volt, hogy a teljesítést megelőzően bármely szolgáltatás elvégzése nélkül előleg címén teljesített kifizetésekkel a nyertes ajánlattevő jelentős pénzösszegekhez jutott hozzá, ez pedig a szerződés gazdasági egyensúlyát a nyertes ajánlattevő javára változtatta meg. A felek szerződésmódosítást eredményező akarategysége következtében a közbeszerzési szerződés az írásban rögzített utófinanszírozás helyett gyakorlatilag előfinanszírozottá vált. A perben az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő arra hivatkozott, hogy a Kbt. 141. § előírásai – a nyertes ajánlattevő vonatkozásában – nem alkalmazhatóak. A bíróság a Kbt. rendszeréből kiindulva vizsgálta a Kbt. 141. §-ának alkalmazhatóságát. E körben a Kbt. 2. § (7) bekezdés figyelembevételével rögzítette, hogy a Kbt. szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben azt maga a jogszabály kifejezetten megengedi, míg ugyanezen § (8) bekezdése alapján a megkötött szerződéseknél a Ptk.[21] rendelkezéseit – a Kbt.-ben foglalt eltérésekkel – kell alkalmazni. A Kbt. 141. § (1) bekezdése szerint ezen alcím rendelkezéseit kell alkalmazni a szerződéses felek – vagy az erre jogosult valamelyik fél – általi módosítására, valamint a felek jogviszonyának a szerződésben foglalt rendelkezéseknek megfelelő változására. Miután a felek a vállalkozási szerződést az eredményes közbeszerzési eljárást követően, az abban kialakított feltételek alapján kötötték meg, ezért ennek módosítására is csak a Kbt. szabályainak betartásával kerülhet sor. A Fővárosi Törvényszék ezen ítéletében maga is önálló – az EUB C-263/19. számú ítéletével összhangban lévő – értelmezést adott a Kbt. 141. §-a alkalmazhatóságának azzal, hogy a jogszabályhely szóhasználatára utalva kifejtette, hogy az a közbeszerzési eljárás eredményeként kötött vállalkozási szerződés vállalkozójára, mint gazdasági szereplőre is kiterjed, ugyanis maga a Kbt. sem tartalmaz olyan megszorító rendelkezést, amely azt írná elő, hogy a szerződésmódosítás szabályai kizárólag az ajánlatkérőre lennének alkalmazandók.[22]

Az ebbe a csoportba sorolható harmadik jogesetben[23] a tényállás lényegét a szerződésben rögzítettekhez képest szintén a magasabb összegű előleg kifizetése jelentette, mely tartalmában jogszerűtlen szerződésmódosításnak felelt meg, amiért a Döntőbizottság határozatában mind az ajánlatkérőt, mind az ajánlattevőt bírsággal sújtotta. A határozat ellen kezdeményezett közigazgatási perben a bíróság ítéletében kifejtett álláspontja következetesen igazodott a C-263/19. számú ügyben hozott ítéleti jogértelmezéshez, azaz a nyertes ajánlattevőre is alkalmazhatónak találta a Kbt. 141. §-ának előírásait. Mindazonáltal a Döntőbizottság határozata tekintetében indokolásbeli hiányosságokat állapított meg, az ugyanis nem rögzítette, hogy a Döntőbizottság a Kbt. mely időpontban hatályos rendelkezéseit alkalmazva járt el a közigazgatási eljárás során, továbbá nem adta indokát annak sem, hogy miért mulasztotta el – a jogsértés megállapítása ellenére – a Kbt. 141. § (8) bekezdés alkalmazását. A Kbt. átmeneti rendelkezései[24] alapján meghatározható, hogy a közbeszerzési eljárásra, annak eredményeként kötött szerződések új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül történő módosításának lehetőségére mely időpontban hatályos szabályokat kell alkalmazni. Ennek abból a szempontból volt jelentősége, hogy a hatásköri szabályok változása miatt nem került sor semmisség alkalmazására, vagy csupán a hatóság elmulasztotta ezen jogkövetkezmény alkalmazását. Emiatt a hivatkozott perbeli esetben a bíróság az alperes határozatát megsemmisítette és az alperest új eljárásra kötelezte.

Az ítélet felülvizsgálatát végző Kúria a Kfv.IV.37.130/2021/4. számú döntésében,[25] annak is a 25. pontjában az elsőfokú bíróság megállapításával egyetértve kifejtette, hogy „az Európai Bíróság a C-263/19. számú ügyben hozott ítélete nem hagy kétséget afelől, hogy a közbeszerzési szerződés módosításakor a Kbt. 141. §-ában rögzített szabályok jogellenes mellőzéséért a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevője is felelősséggel tartozik, és a felügyelő hatóság által indított jogorvoslati eljárásban szankcióval is sújtható.” A Kúria egyetértett az elsőfokú bíróságnak a határozat indokolásbeli hiányosságai kapcsán kialakított álláspontjával is; rámutatott arra, hogy a határozatban a Kbt. 197. §-ban rögzített átmeneti rendelkezésektől függetlenül nem mellőzhető az eljárási és anyagi jogi jogszabályok időbeli hatályának kijelölése, ennek rögzítésén túl pedig a határozatnak tartalmaznia kell azt is, hogy a Kbt. 165. §-a szerinti jogkövetkezmények megállapítására vagy mellőzésére milyen indokok alapján kerül sor. A döntés elvi tartalma szerint a határozat indokolásában az alkalmazandó jog megjelölése magában foglalja annak meghatározását is, hogy a hatóság eljárását a jogszabály mely időállapotra vonatkozó rendelkezései alapján folytatta le, ez különösen nem mellőzhető abban az esetben, ha a közbeszerzési szerződés megkötését követően a Kbt. jogorvoslati eljárásra vonatkozó rendelkezései módosultak. A közigazgatási bíróság a hiányzó indokolást nem pótolhatja, hiszen a jogszerűségi felülvizsgálat mindig az egyedi döntés indokainak korlátai között folyhat. Ezen túlmenően hangsúlyozta, hogy a Kúria gyakorlata[26] egységes annak megítélésében, hogy csak az a döntés felel meg a jogszabályi követelményeknek, amely minden eldöntendő kérdésre kiterjed. A Kúria ítéletében rögzítette, hogy az indokolás célja a döntés ténybeli és jogi megalapozása. Azonban, ha az indokolásból nem állapítható meg a döntés jogszerűsége, akkor a határozat nem alkalmas érdemi felülvizsgálatra.

A negyedik írásbeli szerződésmódosítás nélküli jogesetben[27] a Döntőbizottság a Kbt. szerződésmódosításra vonatkozó szabályainak megsértését azon tényállás alapján állapította meg, hogy a felek az eredeti szerződésben rögzítettekhez képest a ténylegesen megvalósult, módosított műszaki tartalmat közös megegyezéssel hagyták jóvá. Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő a jogsértést egyaránt vitató álláspontjai mellett – a perben alperesi érdekeltként részt vett – Közbeszerzési Hatóság elnöke arra mutatott rá, hogy az eredeti szerződésben foglaltaktól való eltérést maga a nyertes ajánlattevő kezdeményezte, és az ajánlatkérő ezt elfogadta, engedélyezte; ezek pedig együttesen és azonos módon voltak szükségesek a műszaki tartalomtól való eltéréshez. A bíróság ítéletében hangsúlyozta, hogy a szerződő felek közbeszerzési jogi felelősségét nem lehet kizárólag a felek polgári jogi jogviszonyának fennállásából és a szerződésmódosítás polgári jogi feltételeiből (közös megállapodás) levezetni. A perben támadott határozat ebben az esetben rögzítette azt is, hogy a felek jogsértő szerződésmódosításban való közrehatását a Döntőbizottság értékelte, és azt azonosnak tekintette. A határozatot keresettel támadó ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő sem adott elő olyan körülményt, melyeket figyelembe véve a bíróság a közrehatásuk arányát a Döntőbizottságtól eltérően állapíthatta volna meg. A bíróság a bírság kiszabását vitató felperesi érveket nem tartotta alaposnak és a bírság összegét vitató kereseti érveket illetően arra mutatott rá, hogy a Kbt. 165. § (11) bekezdése nem taxatív felsorolást rögzít, hanem példálózó jelleggel emeli ki a mérlegelés során figyelembe vehető szempontokat. Hangsúlyozta, hogy a jogsértés hiányának állítása magának a jogsértést szankcionáló jogkövetkezménynek nem lehetett a szempontja. Kiemelte azt is, hogy a bírság mérséklése körében értékelendő gondatlanság kapcsán a felperes nem adta ésszerű indokát annak, hogy a megállapított jogellenes szerződésmódosítás és az ezt megalapozó körülmények tekintetében a gondatlanság miként értelmezhető.

3.3.

A jogsértő magatartás miatt kiszabott szankciót illetően is számos jogeset lelhető fel. A jogsértés és a semmisség jogkövetkezményeként kiszabott bírságok jogszerűsége körében – függetlenül attól, hogy az a C-263/19. számú ítélet meghozatalát megelőzően született – nem hagyható figyelmen kívül a Kúria Kfv.II.37.434/2017/12. számú ítéletében hangsúlyozott azon jogértelmezés, miszerint a két bírság különböző szankció, egymással nem összehasonlítható és nem azonos szempontok alapján kell értékelni, nem a két bírság összegét kell egymáshoz arányosítani, vagy arányukat önmagában megítélni.[28] Kétségtelen, hogy az előbbiekben hivatkozott kúriai ítélet még a korábbi Kbt.[29] eltérő hatásköri szabályokat tartalmazó előírásaira épül, azonban olyan megállapításokat rögzít, amelyek a jelenleg hatályos Kbt. alkalmazása körében is irányadóak. Ugyanezen elvek mentén hozta meg döntését[30] a Fővárosi Törvényszék is, amikor is a tényállás és a kereseti kérelmek keretei között a jogszabálysértés és a kiszabott bírságok jogszerűségét vizsgálta. Ítéletében akként foglalt állást, hogy a Kbt. szerinti és a Kbt. szerinti sérelemből következő polgári jogi jogkövetkezmény (érvénytelenség) miatti szankció más, egymással nem összehasonlítható szempontú értékelést kíván. A hatásköri szabályok időközben bekövetkezett változásaitól függetlenül továbbra is szükséges az eltérő körülmények vizsgálata – amennyiben ilyen konkrét körülmény a releváns tények alapján megállapítható – a szankció alapjául szolgáló jogsérelem különbözősége okán. A bíróság a Döntőbizottság mérlegelési tevékenységét részletesen elemezte, kifejtve, hogy az ajánlatkérő és az ajánlattevő terhére kiszabott bírság meghatározásánál figyelembe veendő szempontok tekintetében a Döntőbizottság nincs kötve; mindkét bírságnál figyelembe veheti vagy éppen figyelmen kívül hagyhatja ugyanazokat a szempontokat, ha az ügy egyedi jellemzői között ezek nem lelhetőek fel, vagy éppen hangsúlyosak. Ehhez kapcsolódóan kiemelte a Kbt. 165. § (11) bekezdésének „különösen” szófordulatát, mely példálózó felsorolásra utal, valamint azt is, hogy a Döntőbizottságnak nincs olyan jogszabályi kötelezettsége, mely számszaki kimutatáshoz kötné az értékelt szempontok negatív vagy pozitív irányú súlyozását. Rámutatott továbbá arra is, hogy a bírói gyakorlat nem követeli meg az értékelt szempontok százalékos arányának, összegszerűségének megjelölését, és matematikai művelettel sem kell levezetni, hogy a bírság összege az egyes szempontok értékelésével miként alakult.

3.4.

A bíróság a közigazgatási perben a támadott határozat jogszerűségét alapvetően a kereseti érvek mentén vizsgálja. Ennek megfelelően a nyertes ajánlattevő terhére megállapított jogsértés, illetve bírság vizsgálatára kizárólag akkor van lehetőség, amennyiben a nyertes ajánlattevő az erről rendelkező határozatot önállóan is keresettel támadja. A nyertes ajánlattevő felperes oldalán történő érdekeltkénti perbelépése esetén a közigazgatási per kereteit a felperes keresete határozza meg, az érdekeltként a perbe belépett fél nyilatkozatainak pedig e keretek között kell maradnia. Erre mutatott rá a Fővárosi Törvényszék is a következő jogesetben.[31] A per tárgyául szolgáló határozatban a Döntőbizottság a Kbt. 141. § (8) bekezdésének ajánlatkérő és nyertes ajánlattevő általi megsértését, továbbá a szerződésmódosítás semmisségét állapította meg, emellett pedig a jogsértés, és az érvénytelenség jogkövetkezményeként is bírságot szabott ki mindkét fél terhére. A határozatának bírságok összegére vonatkozó indokolásában a Döntőbizottság a Kúria Kfv.II.37.434/2017/12. számú ítéletében kifejtettekre hivatkozott, megállapítva, hogy a jogsértő szerződésmódosítást a két fél együtt valósította meg. A határozat megtámadása iránt a nyertes ajánlattevő nem nyújtott be keresetet, azonban az ajánlatkérő keresete folytán megindult közigazgatási perbe felperesi érdekeltként belépett, és a határozat jogszerűségét a terhére rótt bírság tekintetében is vitatta. Álláspontja szerint a T-Systems Zrt. ítéletére tekintettel vele szemben nem lett volna helye bírság kiszabásának, a határozat erre vonatkozó része pedig a Kbt. 165. § (11) bekezdésébe ütközött. A hivatkozott perben a nyertes ajánlattevő terhére kiszabott bírságot a bíróság nem vizsgálhatta, tekintettel arra, hogy az ajánlattevő nem támadta keresettel a határozatot.

A kereshetőségi jog megítélése tárgyában példaként említhető másik eseti döntés[32] tényállása szerint a teljesítési határidő meghosszabbítása miatti szerződésmódosítást jogsértőnek minősítette a Döntőbizottság és határozatában a szerződéses feleket bírsággal sújtotta. Ezen döntést mind az ajánlatkérő, mind a nyertes ajánlattevő külön-külön, önálló keresetlevéllel támadta, amelyekben a jogsértések jogalapját és a kiszabott bírságok összegszerűségét vitatták. A bíróság az ugyanazon határozat elleni két keresetet – azok egyesítését követően – egy perben bírálta el, azonban azt is rögzítette, hogy a fél kereshetőségi joga csak a saját jogát vagy jogos érdekét közvetlenül érintő határozati rendelkezésre terjed ki. Erre figyelemmel megállapította, hogy az ajánlatkérő kereshetőségi joga nem terjed ki arra a kérdésre, hogy az ajánlattevő a Kbt. hatálya alá tartozik-e, e körben szankcionálható-e, valamint az ajánlattevő kereshetőségi joga nem terjed ki az ajánlatkérő terhére – jogsértő szerződésmódosítástól eltérő magatartás miatt – megállapított bírság jogalapjának és összegszerűségének a vitatására.

Fentiekhez hasonló döntést hozott a Fővárosi Törvényszék azon eseti döntésében[33] is, melyben a Döntőbizottság határozatának megtámadása iránt az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő is keresetet nyújtott be, azonban az ajánlatkérő a határozat rá vonatkozó megállapításain túl vitatta a Kbt. 141. §-ának nyertes ajánlattevőre vonatkozó alkalmazhatóságát is. Az ajánlatkérő kereshetőségi joga tekintetében a bíróság úgy foglalt állást, hogy az ajánlatkérőnek nincs közvetlen érintettsége abban a tekintetben, hogy a Kbt. szerződésmódosításra vonatkozó szabályai a nyertes ajánlattevőre alkalmazhatóak-e. A bíróság ennek kapcsán rámutatott ugyanis arra, hogy a közigazgatási perek biztosította szubjektív jogvédelem miatt csak közvetlen jogsérelem alapján van helye kereseti kérelemnek a közigazgatási tevékenységgel szemben. A határozatnak tehát a nyertes ajánlattevőre vonatkozó rendelkezéseire vonatkozóan az ajánlatkérőnek nem áll fenn közvetlen érdekeltsége, ezért erre vonatkozó kereshetőségi jog hiányában azt nem támadhatja alappal.

Összegzés

Az Európai Unió Bíróságának a jelen cikk megírása alapjául szolgáló ítéletében egyértelművé tette, hogy a Kbt. szerződés módosítására vonatkozó előírásainak betartásáért a nyertes ajánlattevők is felelősséggel tartoznak, ugyanis nemcsak a Kbt. 141. § valamely előírásának nyertes ajánlattevők általi megsértése állapítható meg, hanem a jogsértés következményeként velük szemben bírság is kiszabható. A bemutatott eseti döntések alapján kimondható, hogy a közigazgatási perekben a nyertes ajánlettevők alaptalanul állították ennek az ellenkezőjét. Az ismertetett jogesetekben közös pont volt az, hogy a Döntőbizottság a jogsértő szerződésmódosításért mind az ajánlatkérőt, mind a nyertes ajánlattevőt jelentős összegű bírsággal szankcionálta, alkalmanként a jogszabályba foglalt másik jogkövetkezményt, a semmisséget is alkalmazta. A bemutatott ügyek emellett egy másik körülményre, a Döntőbizottság határozataival szembeni alapvető követelményekre is rávilágítottak: elengedhetetlen a tényállás megalapozott és kellő mértékű tisztázása és feltárása. Csupán ezt követően lehetséges a jogsértés megállapítása, melyet az Ákr.[34] 81. §-ában foglaltak szerinti tartalommal kell megjeleníteni. A közbeszerzési szerződésmódosítások jogszerűségét vizsgáló közigazgatási perekben is érvényes azon, általános tartalmú alapvetés, mely szerint a tényállás tisztázása elengedhetetlen feltétele a jogsértés megállapításának. Csak a teljes körűen feltárt és megalapozott tényállást követően kerülhet abba a helyzetbe a hatóság, hogy megállapítást tegyen, és adott esetben a szerződéses felek közötti szerződésmódosítást jogszerűtlennek minősítse. Amennyiben az előzőket elmulasztja, akkor az általa hozott határozat nem jogszerű.

Ugyanígy kiemelt jelentőséggel bír az is, hogy a határozatban szükséges annak rögzítése, hogy a hatóság eljárása során mely időpontú eljárási és anyagi jogi szabályokat alkalmazott. Ennek hiányában kérdéses, hogy melyik hatásköri szabályok alkalmazandóak és erre tekintettel melyek a lehetséges szankciók. Az elemzett ügyek körében két olyan eset merült fel, amelyeknél a közigazgatási határozat megsemmisítésének indoka a fentiek rögzítésének elmaradásából adódó tartalmi hiányosság volt.

A T-Systems ítélettel kapcsolatos témakör elemzése során nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a bírság összegszerűségének meghatározása a Döntőbizottság mérlegelési tevékenységének eredménye. A mérlegelési jogkörben megvalósított közigazgatási cselekmények tekintetében a bíróság pedig a Kp. 85. § (5) bekezdése alapján alapvetően azt vizsgálja, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét a mérlegelésre való felhatalmazásának keretei között gyakorolta-e, a mérlegelés szempontjai és azok okszerűsége a közigazgatási cselekményből (határozat) megállapíthatók-e. A bíróság a kereseti kérelem korlátai között vizsgálódhat azzal, hogy ennek során felülmérlegelési jogot nem gyakorolhat.

Ugyanekként kiemelt fontosságú szempont a megfelelő perbeli pozíció megválasztása is. A közbeszerzés speciális jellegéből fakadóan a közigazgatási jogviszony gyakran nem kétpólusú (fél és hatóság), hanem többpólusú is lehet, mindkét perbeli oldalon jelenhet meg több olyan személy igénye, akiknek a más által megindított perhez jogi érdeke, érdekeltsége fűződik. Tehát amennyiben bármelyik fél részére sérelmes az adott közigazgatási cselekmény (közbeszerzési határozat), akkor azt perben támadhatja meg, de csakis a határozat rá vonatkozó részét. Abban az esetben viszont, ha a fél a számára is sérelmes közigazgatási cselekményt önálló keresettel nem támadta, hanem csak a másik fél által indított, az ő oldalán érdekeltként perbe lépett, akkor csak az adott félhez tud csatlakozni, és önálló kereseti kifogásokat nem terjeszthet elő. Azaz a folyamatban lévő per során már nem jogosult a közigazgatási cselekmény vagy annak egy részének megváltoztatását, esetlegesen megsemmisítését kérni, ugyanis a részére nyitva álló keresetindítási határidőt elmulasztotta.

Amennyiben a vitatott közigazgatási cselekményt mindkét jogosult keresettel támadta, akkor is felmerülhet más szempontból a kereshetőségi jog kérdése. A félnek lehet a per tárgyával összefüggésben jogosultsága vagy jogos érdeke – pl. a részére bírság kiszabása –, azonban olyan jogkérdés tekintetében, mely jogát vagy jogos érdekét közvetlenül nem érinti, vagy nem rá vonatkozik, arra kereshetőségi joggal nem rendelkezik.


[1] a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény.

[2] Kbt. preambuluma.

[3] Fővárosi Törvényszék 3.K.700.421/2018/56. számú végzés 20. pont.

[4] Fővárosi Törvényszék 3.K.700.421/2018/56. számú végzés 24. pont.

[5] Kbt. 141. § (8) bekezdése.

[6] C-213/07. sz. ügy és C-21/03. és C-34/03. egyesített ügy.

[7] Fővárosi Törvényszék 3.K.700.421/2018/56. számú végzés rendelkező része.

[8] 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv 2e. pontjának (2) bekezdése, a 2007/66 irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25‑i 92/13/EGK tanácsi irányelv 2e. cikkének (2) bekezdése, a 2007/66 irányelv (19)–(21) preambulumbekezdése, valamint a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (12), (113), (115) és (117) preambulumbekezdése, 1. cikkének (2) bekezdése és 89. cikke.

[9] C/263-19. számú ítélet rendelkező része.

[10] a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 4. § (3) bekezdés a) pontja.

[11] 103.K.702.699/2021/5. számú ítélet.

[12] 103.K.702.699/2021/5. számú ítélet 51-52. pontjai.

[13] III/1920-4/2020. számú AB határozat.

[14] 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről.

[15] 103.K.702.699/2021/5. számú ítélet 62-63. pontjai.

[16] Várhomoki-Molnár Márta : A Kbt. 141. §-ához írt kommentár. In: Kommentár a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvényhez (szerkesztette: Dezső Attila), Wolters Kluwer, Budapest, 2021.

[17] Kfv.IV.37.909/2019/6. számú ítélet.

[18] 103.K.705.599/2020/23. számú ítélet.

[19] Kbt. 141. § (6) bekezdés.

[20] 103.K.705.320/2020/5. számú ítélet.

[21] a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény.

[22] 103.K.705.320/2020/5. számú ítélet 26. pont.

[23] 103.K.705.091/2020/3. számú ítélet.

[24] Kbt. 197. §.

[25] KJD2021.7. és KJD2021.9.

[26] Kfv.III.37.825/2015/8., Kfv.V.35.422/2016/7. számú ítéletei.

[27] 103.K.704.751/2020/45. számú ítélet.

[28] Kfv.II.37.434/2017/12. számú ítélet 48. pont.

[29] 2011. évi CVIII. törvény a közbeszerzésekről.

[30] 103.K.707.588/2020/11. számú ítélete.

[31] 103.K.707.106/2020/18. számú ítélet.

[32] 104.K.706.819/2020/5. számú ítélet.

[33] 103.K.705.320/2020. számú ítélet.

[34] az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény.