Issues of waste transports from one Member State of the European Union to another following a decision of the European Court of Justice[1]
Címszavak: Hulladékkezelési szolgáltatásokra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélése - A gazdasági szereplő azon kötelezettségének minősítése, hogy a határokon átnyúló hulladékszállításhoz előzetes írásbeli engedéllyel rendelkezzen
Abszrakt
A közbeszerzésről szóló irányelv[2] értelmezésében, a hulladékkezelési szolgáltatásra irányuló közbeszerzési eljárás keretében a valamely tagállamból egy másik államba hulladékot szállítani kívánó gazdasági szereplő azon kötelezettsége, hogy a hulladékszállításról szóló rendelettel összhangban az e szállítással érintett államok illetékes hatóságainak engedélyével rendelkezzen, az e szerződés teljesítésével kapcsolatos feltételnek minősül.
Az irányelv rendelkezéseivel ellentétes, ha az ajánlattevő ajánlatát pusztán azzal az indokkal utasítják el, hogy az az ajánlata benyújtásának időpontjában nem bizonyítja, hogy az ajánlattevő teljesíti az érintett szerződés teljesítésére vonatkozó feltételt.
Abstract
Directive 2014/24/EU are to be interpreted as meaning that, in the context of a public procurement procedure for waste management services, the obligation of an economic operator wishing to ship waste from a Member State to another State to have the consent of the competent authorities of the States concerned by the shipment, in accordance of Regulation (EC) No 1013/2006 on shipments of waste, is a condition of performance of the contract.
A tenderer’s tender may not be rejected solely on the ground that, at the time of submitting the tender, the tenderer has not produced proof that it meets a condition of performance of the contract concerned.
Az előzetes döntéshozatalt megelőző eljárás
2018. október 7‑én az ajánlatkérő szerv, a litván környezetvédelmi minisztérium mellett működő környezetvédelmi hivatal – alperes, – veszélyeshulladék gazdálkodási szolgáltatások nyújtására irányuló uniós nyílt ajánlati felhívást tett közzé, amelynek tárgyát a „veszélyeshulladék-gazdálkodási szolgáltatások nyújtása az „Ūrus” ir Ko BUAB telephelyén kívül tárolt veszélyes hulladékkal összefüggésben” szolgáltatás képezte.
A 2019. október 7-én megkötött közbeszerzési szerződés értéke (héa nélkül 1 167 500 euró) túllépte az uniós értékhatárt ezért a jogvita az uniós közbeszerzési jog – a 2014/24 irányelv –hatálya alá tartozott. Mivel a hulladék szállításáról szóló 1013/2006 rendelet[3] alkalmazása nem a hulladékszállítás értékétől, hanem annak tárgyától, - a hulladéktól és a területi vonatkozásától - függ, ezért a felek közötti jogvitára e rendeletet kellett alkalmazni.
A környezeti katasztrófa kialakulásának megakadályozása érdekében az ajánlatkérő szerv ajánlati felhívásában kifejtette, hogy sürgősen be kell szüntetni egy nagyobb kockázatot jelentő létesítmény működtetését, amelyben veszélyes hulladékot tárolnak, és azokat gyorsan kezelni kell. Jelezte, hogy a hulladékot szabad levegőn, a földön egymásra halmozott, súlykorlátozásoknak kitett, rothadó tartályokban tárolják, továbbá, hogy e hulladékok jogosulatlan személyek számára hozzáférhető veszélyes vegyi anyagokat tartalmaznak. Az ajánlati felhívás azokat az alkalmassági feltételeket is meghatározta, amelyeknek az ajánlattevőknek meg kellett felelniük az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártakor. Jelezte, hogy csak az első helyre rangsorolt ajánlattevő köteles az alkalmasságát igazoló, a felhívásban szereplő dokumentumokat benyújtani. Abban az esetben, ha az ajánlattevőnek az érintett tevékenység végzésére vonatkozó képességét nem, vagy nem teljes mértékben igazolják, az ajánlattevőnek kötelezettséget kellett vállalnia arra vonatkozóan, hogy a szerződést csak az e joggal rendelkező személyek teljesítik. Az ajánlati felhívás lehetővé tette az ajánlattevők számára az érintett ingatlannak az ajánlatukat megelőző meglátogatását. Mivel azonban a nagyszámú konténerhez nem lehetett hozzáférni, és nem lehetett meghatározni azt, hogy azok mennyire vannak megtöltve, a veszélyes hulladék tényleges mennyisége számukra nem volt ismert.
Az ajánlatkérő négy ajánlatot kapott. Ezek egyikét a Sanresa – az felperes – litván vállalkozások ideiglenes társulásának vezetőjeként nyújtotta be, és két kapacitással rendelkező, – Dániában, illetve a Cseh Köztársaságban letelepedett – alvállalkozót jelölt meg.
2018. november 22‑én az ajánlatkérő szerv arra kérte a Sanresát, hogy ajánlata tisztázása érdekében öt munkanapon belül szolgáltasson további információkat, többek között a különböző hulladékkezelési műveletek partnerek és alvállalkozók közötti megoszlására vonatkozóan, valamint nevezze meg az alvállalkozói közül a nemzetközi hulladékszállításra vonatkozó engedéllyel rendelkezőket.
2018. december 7‑én az ajánlatkérő szerv a Sanresa által szolgáltatott információk alapján közölte vele, hogy a nemzetközi hulladékszállítás az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartozik, amelynek értelmében a szállításhoz az érintett államok hatóságai előzetes engedélye szükséges. Ilyen engedéllyel azonban sem a felperes, sem az általa bevont gazdasági szereplők nem rendelkeztek. Az ajánlatkérő szerv a Sanresa számára 2018. december 17‑ig lehetővé tette, hogy ajánlata kiegészítése révén, vagy új alvállalkozói lista benyújtásával e hiányosságokat orvosolja.
2019. február 26‑án azonban az ajánlatkérő szerv a közbeszerzési eljárást, - azzal az indokkal, hogy az ügyben az ajánlati felhívás nem volt világos - megszüntette, és 2019. március 18‑án ezt a határozatát visszavonta. Másnap, írásban tájékoztatta a Sanresát, hogy negyvennapos határidő áll rendelkezésére a nemzetközi hulladékszállítási engedély bemutatására vagy az alvállalkozók megváltoztatására. Ezt követően a Sanresa 2019. május 21‑i ajánlatát elutasította. Döntését azzal indokolta, hogy a kezeletlen hulladék egyre nagyobb veszélyt jelent a környezetre, és hogy a tevékenység végzésére vonatkozó engedéllyel sem a Sanresa, sem alvállalkozói nem rendelkeznek.
Kihirdette az ajánlatok rangsorát. A nyertes ajánlattevővel – amely a „Žalvaris” UAB és a „Toksika” UAB által alkotott beszállítói csoport lett – megkötötte a közbeszerzési szerződést.
2019. május 30‑án a Sanresa panaszt nyújtott be az ajánlatkérő szervhez, amelyben ajánlatának elutasításával szemben arra hivatkozott, hogy megfelelt a beszállítók alkalmasságára vonatkozó, az ajánlati felhívásból következő feltételnek. Nézete szerint, e feltételek nem követelték meg, hogy az ajánlathoz csatolják a nemzeti hatóságok nemzetközi hulladékszállításhoz való hozzájárulását. Mivel panaszát elutasították, keresetet nyújtott be, amelyet mind az első, mind a másodfokon eljáró bíróságok elutasítottak. Végül a litván legfelsőbb bírósághoz, a Lietuvos Aukščiausiasis Teismashoz nyújtott be felülvizsgálati kérelmet.
A felek álláspontjának ismerében e bíróságnak megalapozott kétsége volt azt illetően, hogy hulladékgazdálkodási szolgáltatások nyújtására irányuló közbeszerzési eljárások esetén kötelesek-e az ajánlatkérő szervek a közbeszerzésre vonatkozó általános szabályozás és a hulladékszállításról szóló rendelet vonatkozó rendelkezései alapján a lehető legpontosabban és legrészletesebben meghatározni az eltávolítandó és kezelendő hulladék mennyiségét és összetételét, valamint megadni az arra vonatkozó egyéb releváns információkat, a helyett, hogy mindezek kiderítését a beszállítókra bízzák.
Bizonytalan volt továbbá abban a kérdésben is, hogy az ajánlatkérők számára ily módon elismert arra vonatkozó korlátlan felhatalmazás, – hogy ne ellenőrizzék azt, hogy az ajánlattevők valóban jogosultak‑e e tevékenység végzésére, – megfelel‑e az átláthatóság és a bizalomvédelem elvének, és a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai észszerű megszervezésének.
E körülményekre figyelemmel eljárását felfüggesztette és előzetes döntéshozatal céljából jogértelmezésre irányuló kérdéseket terjesztett az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) elé.
[1] 2021. július 8-i „Sanresa” UAB és az Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos C‑295/20. sz. ítélet ECLI:EU:C:2021:556 (a továbbiakban: Ítélet).
[2] Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve (2014. február 26.) a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (a továbbiakban. Irányelv).
[3] A hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: Rendelet). Magyarországon a végrehajtásához szükséges rendelkezéseket a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény állapítja meg.
Korábbi jogesetek
Az EUB a mindennapi élethelyzeteket követő ítélkezési gyakorlatával, – többek között – az uniós közbeszerzési jogot is értelmezi és továbbfejleszti. Értelmezéseiben szigorúan követi, ugyanakkor finomítja is a korábban már általa értelmezett jogelveket, ezzel is elősegítve azok egységes értelmezését.
A Beentjes ügyben a holland Földművelésügyi és Halászati Minisztérium nyilvános pályázati felhívással kapcsolatos jogvitájában az értékelési szempontokkal kapcsolatos alapvető követelményt fogalmazott meg. Ítéletében kimondta azt az elvárást, hogy az értékelési szempontok nem biztosíthatnak önkényes döntési lehetőséget az ajánlatkérőnek, azoknak objektívnak, szakmai szempontok alapján kiszámíthatónak kell lenniük.[4]Az irányelvvel[5] való összeegyeztethetőség érdekében a feltételnek (értékelési szempontnak) meg kell felelnie a közösségi jog valamennyi vonatkozó rendelkezésének, különösen a Szerződésben lefektetett elvekből eredő tilalmaknak. Ezzel ellentétes lenne, ha annak hatása a szerződéseket odaítélő hatóságok számára korlátlan választási szabadságot biztosítana a szóban forgó szerződés ajánlattevőnek történő odaítélése tekintetében.[6] Az ítéletben kimunkált elveket az EUB későbbi ítélkezési gyakorlatában is alapfeltételként alkalmazta.
Az alkalmazandó jogszabályok megfogalmazásával, és értelmezésével kapcsolatos kérdésre világított rá a Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta ítéletében.[7] Az Örményország és Azerbajdzsán lakosságának szánt mezőgazdasági termékek ingyenes ellátását célzó programok kapcsán kifejtette, hogy az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvét - jelentőségükre, tárgyilagosságukra és eredményességükre tekintettel - a hasonló különleges közbeszerzési eljárás esetén is be kell tartani. A szerződés teljesítésének feltételeit az ajánlati felhívásban vagy a pályázati dokumentációban kell rögzíteni. Az ajánlatkérőnek a vonatkozó szerződés teljesítésének végéig az általa meghatározott kritériumokat szigorúan be kell tartania.
Az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvét, a különleges közbeszerzési eljárás során is érvényesíteni kell. Az ajánlattevő az ajánlati felhívás általános felépítését utólag, - az odaítélés egyik lényeges feltételének egyoldalú módosításával - nem változtathatja meg, a rendeletek[8] előírásaitól tartalmilag eltérő határozattal lényeges feltételt nem módosíthat.
Az EUB Manova ügyben[9] - a dán oktatási minisztérium közbeszerzési eljárásának szabályszerűsége tárgyában - hozott ítéletében felhívta a figyelmet arra, hogy a szerződésekre, - amennyiben azok egyértelmű határokon átnyúló érdeket képviselnek, - az EUMSZ alapvető szabályai és az uniós jog általános elvei is egyaránt vonatkoznak. Az irányelv mellékletében felsorolt szolgáltatások nyújtására irányuló szerződések tekintetében az uniós jogalkotó által bevezetett rendszer nem értelmezhető úgy, hogy akadályát képezi az EK 43. cikkből és az EK 49. cikkből[10] következő elvek alkalmazásának.[11]
Az alkalmasságra a közbeszerzési dokumentációban meghatározott, az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártáig kell szert tenni. Ha a közbeszerzési dokumentumok a kizárás terhe mellett írták elő a hiányzó iratok vagy információk közlését, az ajánlatkérőnek szigorúan tartani kell magát a saját maga által meghatározott feltételekhez. A szakmai ajánlatnak az előírt minimális tartalmi követelményekre vonatkozó hiányai, vagy amelyek hiányában a szakmai ajánlat nem támasztja alá az ajánlattevő értékelési részszempontokra vonatkozó megajánlásainak megalapozottságát, nem pótoltathatóak.[12]
Az EUB a Varsó útjainak gépi takarítására irányuló közbeszerzési eljárásból való kizárás okán kelt Partner Apelski Dariusz ügyben[13] rögzítette, hogy az egyéb szervezetek kapacitásaira való hivatkozás lehetősége kapcsán a 2004/18/EK irányelv[14] rendelkezései elismerik minden gazdasági szereplő jogát arra, hogy a közbeszerzési szerződés keretében egyéb szervezetek teljesítőképességére - a köztük és e szervezetek között fennálló kapcsolat jellegétől függetlenül, - hivatkozhasson. Amennyiben a gazdasági szereplő más szervezetek kapacitásaira kíván támaszkodni, bizonyítania kell az ajánlatkérő szerv felé, hogy a szükséges erőforrások a rendelkezésére fognak állni; a bizonyítás történhet például oly módon, hogy bemutatja az említett szervezetek erre vonatkozó kötelezettségvállalását.
A részvételre jelentkező vagy az ajánlattevő ezért csak akkor hivatkozhat e kapacitásra, ha ez a harmadik szervezet a szerződés teljesítésében közvetlenül és személyesen vesz részt, feltéve, hogy e szabályok a szerződés tárgyához és céljához kapcsolódnak, és azzal arányban állnak.
A gazdasági szereplőkkel való egyenlő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódnak az irányelvben szereplő elveivel ellentétes, ha az ajánlatkérő szerv az ajánlatok felbontása után ad helyt a szerződés egésze tekintetében ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő arra irányuló kérelmének, hogy az ajánlatát e szerződésnek csak bizonyos részei odaítélése céljából vegye figyelembe.
Az EUB számára a hajók hulladékai és rakománymaradványai kezelésére irányuló közbeszerzési eljárásban egy pályázó kizárása miatt indult Pizzo-ügy[15]új alkalmat nyújtott a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaira, különösen a 2004/18/EK irányelvre vonatkozó korábbi ítélkezési gyakorlatának átértékelésére.
Az ügyben – többek között – kérdéses volt, hogy a közbeszerzési eljáráson való részvételre vonatkozó dokumentációnak kifejezetten tartalmaznia kell‑e az ajánlattételi eljárásra vonatkozó összes feltételt.
Az EUB ítéleti válasza szerint 2004/18 irányelv rendelkezéseit,[16] továbbá az egyenlő bánásmód elvét és az átláthatóság ebből eredő kötelezettségét nyilvánvalóan sértené, ha a gazdasági szereplőt olyan szempontoknak vetnék alá, amelyeket az ajánlati felhívásban nem határoztak meg, és amelyeket az új gazdasági szereplőkre nem lehet alkalmazni.
Abban az esetben, ha a közbeszerzési eljárás valamely részvételi feltétele – amelynek be nem tartása az eljárásból való kizárást vonja maga után – nincs egyértelműen előírva a szerződés dokumentációjában, az ajánlatkérő szerv elegendő határidőt engedélyezhet a kizárt ajánlattevőnek mulasztása orvoslására. Ennek során az ajánlatkérő feladata, a saját maga által meghatározott szempontjainak szigorú betartása. Ez a megállapítás az eljárásból való kizárás esetén fokozottan érvényes, mivel az irányelv nyílt eljárásokról szóló 27. cikkét nem lehet úgy értelmezni, hogy az ajánlatkérők számára lehetővé tenné az e kötelezettségtől való eltérést.
Az EUB döntéséből következően:
a) a különös jogszabály alkalmazásának a közbeszerzési eljárások feltételeinek egyértelműségével szembeni elsőbbsége azzal jár, hogy az ajánlatkérő szerveket túl széles mérlegelési jogkör illeti meg, és e szervek részéről fennáll a visszaélés veszélye;
b) az ajánlatkérő szervek nem utasíthatják el a beszállítók ajánlatait olyan követelmények alapján, amelyeket nem határoztak meg egyértelműen előre, még ha a követelmények kötelező jogszabályi rendelkezésekből is erednek;
c) ha a közbeszerzési dokumentáció nem tartalmazza egyértelműen azokat a tevékenység végzéséhez való joggal kapcsolatos követelményeket, amelyeket más kötelező erejű jogi aktusok írnak elő és a beszállítók nem teljesítik azokat, lehetővé kell tenni számukra ajánlataik hiányosságainak orvoslását;
d) ennek keretében a beszállító új jogalanyokat – partnereket vagy alvállalkozókat – is bevonhat a közbeszerzési szerződés teljesítésébe, ha maga nem képes vagy nem jogosult bizonyos munkákat elvégezni vagy bizonyos szolgáltatásokat nyújtani.
Az ajánlatkérő szerv tehát csak akkor köteles megvizsgálni, hogy az ajánlattevő rendelkezik-e a szükséges engedélyekkel, ha az az a dokumentációban kötelezően szerepel.
A közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai tárgyában kelt Simonsen & Weel ítélet[17] tényállása szerint, a dániai észak‑jütlandi, a Region Nordjylland, valamint a dél‑dániai régió a Region Syddanmark 2019. április 30‑én közzétett hirdetmény útján a 2014/24 irányelv értelmében vett nyílt közbeszerzési eljárást indítottak az otthon ápolt betegeknek és létesítményeknek szánt, mesterséges táplálást lehetővé tévő berendezések vásárlására irányuló, négyéves időszakra szóló keretmegállapodás megkötése céljából. A hirdetmény sem a közbeszerzés becsült értéke, sem pedig a keretmegállapodások legmagasabb értéke, illetve a termékek becsült vagy legnagyobb mennyisége kapcsán nem tartalmazott információkat.
A 2014/24 irányelv 33. cikk (1) bekezdésének szövegéből kitűnik, hogy az előirányzott becsült mennyiségek „adott esetben” feltüntethetők, vagyis annak megjelölése az ajánlatkérő szerv számára fakultatív.
Az EUB megállapítása szerint, az átláthatóság elvére és a keretmegállapodás megkötésében érdekelt gazdasági szereplőkre vonatkozó egyenlő bánásmód elvére hatással van, ha a keretmegállapodásban eredetileg is részes ajánlatkérő szerv nem jelöli meg pontosan azon legnagyobb mennyiséget, amelyre e megállapodás vonatkozik.[18]Az ajánlatkérő ezen adatok alapján képes értékelni az ajánlatot tevő e kötelezettségek teljesítésére való alkalmasságát, és a saját javára és más, a megállapodásban egyértelműen megjelölt, potenciális ajánlatkérők javára, csak a legnagyobb mennyiség és/vagy legmagasabb érték szerinti határig vállalhat kötelezettséget. E határ elérésekor e megállapodás minden joghatását elveszti.[19]
Ezért, a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben teljes körűen rögzíteni kell a keretmegállapodás alapján leszállítandó termékek becsült mennyiségét és/vagy becsült, valamint a legnagyobb mennyiségét és/vagy legmagasabb értékét. A hirdetményhez való további követelmények hozzáadásáról az ajánlatkérő szerv határozhat. A részleges tájékoztatás nyújtása ellentétes az átláthatóság és egyenlő bánásmód elvével.
[4] Gonda Marietta, Varga Ágnes, Várhomoki-Molnár Márta: Közbeszerzés az Európai Unióban. Nemzeti Közszolgálati Egyetem; KTI Budapest 2021. 4.4. Értékelési szempontok 33. oldal.
[5] Az eset idején hatályos, a Tanács 71/305/EGK irányelve (1971. július 26.) az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról.
[6] 1988. szeptember 20-i a Gebroeders Beentjes BV és Hollandia C-31/87sz ítélet 20, 26, 29. pont.
[7] 2004. április 29-i Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta ítélet, C‑496/99 P, EU:C:2004:236. 115. pont.
[8] A Bizottság 228/96/EK rendelet (1996. február 7.) az Örményország és Azerbajdzsán lakosságának szánt gyümölcslevek és gyümölcsdzsemek szállításáról.
[9] 2013. október 10-i Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser és a Manova A/S C‑336/12. sz. ügy ECLI:EU:C:2013:647.
[10] Jelenleg a A szolgáltatásokról és a tőkemozgásokról szóló EUMSZ 49. és 56. cikk.
[11] 2010. november 18‑án Bizottság kontra Írország C‑226/09. sz. ítélet ECLI:EU:C:2010:697 29. és 31. pont.
[12] Manova ítélet, 42. pont.
[13] 2016. április 7-i Partner Apelski Dariusz és a Zarząd Oczyszczania Miasta C-324/14. ítélet ECLI:EU:C:2016:214
[14] Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 47. cikk (2) bekezdés és 48. cikk (3) bekezdés, ezen irányelv 44. cikke (2) bekezdésével együttesen.
[16] 2004/18/EK irányelv 47, 48. cikk. Az irányelvet a közbeszerzésről szóló 2014/24/EU irányelv hatályon kívül helyezte.
[17] 2021. június 17-i a Simonsen & Weel A/S és a Region Nordjylland og Region Syddanmark C‑23/20. sz. ügy ECLI:EU:C:2021:490.
[18] 2018. december 19‑i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust et Coopservice ítélet, C‑216/17, EU:C:2018:1034, 64. pont.
[19] Autorità Garante ítélet, 61. pont.
A felek és az előterjesztő bíróság álláspontja
Jelen ügyben a felek közötti jogvita tárgyát az a kérdés képezte, hogy a felperes és a nyertes ajánlattevő által benyújtott ajánlatok értékelése, továbbá a 1013/2006 rendelet szerinti, nemzetközi hulladékszállításra vonatkozó hozzájárulás bemutatásának előírása jogszerű volt-e. A hulladékokról szóló 2008/98/EK keretirányelv fogalommeghatározása szerint, a hulladék „olyan anyag vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik vagy megválni köteles”.[20]
Az ajánlattételhez szükséges dokumentáció szerint:
„A közbeszerzés tárgya: veszélyeshulladék gazdálkodási szolgáltatások nyújtása az „Ūrus” ir Ko BUAB telephelyén kívül tárolt veszélyes hulladékkal összefüggésben, [...] amelyet a környezetet veszélyeztetve a földön egymásra halmozott, súlynak, csapadéknak, a levegő hőmérsékletének és egyéb környezeti tényezőknek kitett, és jogosulatlan személyek számára hozzáférhető veszélyes vegyi anyagokat tartalmazó, rothadó tartályokban tárolnak. A fokozott kockázatot jelentő anyagot a környezeti katasztrófa elkerülése érdekében sürgősen meg kell semmisíteni [...]
A közbeszerzési eljárásban részt vevő beszállítónak meg kell felelnie az e pontban meghatározott alkalmassági követelményeknek. A beszállítónak az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejárta előtt kell szert tennie az alkalmasságra.
Az ajánlatkérő szerv kizárólag azon beszállítótól kéri a jelen pontban foglalt táblázatban felsorolt dokumentumok benyújtását az alkalmassági követelményeknek való megfelelés igazolásához, amelynek ajánlata az értékelés eredménye alapján nyertesnek nyilvánítható [...]
A beszállítónak valamennyi meghatározott alkalmassági követelménynek meg kell felelnie, rendelkeznie kell a közbeszerzési szerződés teljesítéséhez szükséges tevékenység végzéséhez való joggal, az állami nyilvántartások központja, a VĮ Registrų centras jogi személyekre vonatkozó nyilvántartásából származó, széles körű kivonattal vagy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság által kibocsátott más hivatalos dokumentummal, amely igazolja a közbeszerzési szerződés teljesítéséhez – vagyis a veszélyeshulladék-gazdálkodáshoz – szükséges tevékenység végzéséhez való jog fennállását. [...]
Amennyiben nem vagy nem teljes körűen ellenőrizték a beszállítónak a releváns tevékenység végzésével kapcsolatos alkalmasságát, a beszállító kötelezettséget vállal az ajánlatkérő szervvel szemben arra, hogy a közbeszerzési szerződés teljesítésére kizárólag ilyen joggal rendelkező személyek útján kerül majd sor”.[21]
Az ügyben az alapvető jogi kérdést – a 2014/24 irányelv és az 1013/2006 rendelet rendelkezéseinek értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatban – az ajánlati felhívás feltételeinek megfelelő minősítésük jelentette.
III.1 A felperes szerint, a kérdést előterjesztő litván legfelsőbb bíróság már többször megállapította, hogy a beszállító alkalmassága, a beszállítónak a közbeszerzési szerződés alapján vállalandó kötelezettségek megfelelő teljesítésére való képességét és felkészültségét jelenti. Az alkalmasságra a közbeszerzési dokumentációban meghatározott, az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidő lejártáig kell szert tenni.
Megítélése szerint, a rendelet, az egyes országok (a küldő, a cél- vagy a tranzitország) illetékes hatóságait a hozzájárulásuk kibocsátása megtagadása terén széles körű mérlegelési jogkörrel ruházta fel.[22] Ehhez járul még hozzá a szállításra vonatkozó hozzájárulás eseti, és meglehetősen rövid ideig tartó érvényessége is. Így az, rendelkezésre állása esetén – a hozzájárulás megadása céljának teljesültével – már más alkalommal nem lesz felhasználható. Ezért jelentős a kockázata annak, hogy a hulladékszállításra irányuló közbeszerzési eljárásban mint nyertes és szerződést kötő beszállító - vagy beszállító partnere - végső soron képtelen lesz jogszerűen teljesíteni a szerződést.
Álláspontja szerint, a rendelet előírása alapján az alperes által benyújtani kért hozzájárulást úgy kell tekinteni, hogy az egy konkrét szerződés teljesítéséhez, nem pedig a beszállító alkalmasságához kapcsolódik. Ajánlata nem lett volna elutasítható, mivel maga az alperes rögzítette az ajánlattételhez szükséges dokumentációban, hogy a beszállító tevékenység végzéséhez való jogát csak részlegesen ellenőrzi. Hivatkozott továbbá arra, hogy a műszaki leírásnak kellően pontosnak kell lennie ahhoz, hogy minden ajánlattevő megtudja belőle, hogy az ajánlatkérő által megállapított feltételek mit tartalmaznak. Ezért ezt egyértelműen kell megfogalmazni.[23]
A rendelet alapján nem kétséges, hogy a hulladékszállítás jogszerűsége az erre a tevékenységre vonatkozó, - a hozzájárulás megadásának alapjául szolgáló - eredeti feltételeknek való megfeleléstől függ. Bármely részlet és/vagy feltétel lényeges megváltozása esetén az illetékes hatóságokat és a címzettet, lehetőleg még a szállítmány indítása előtt értesíteni kell. Ilyen esetben a fuvarozónak új bejelentés benyújtásával a bejelentési eljárást újra kell indítania.
Ezen érveire tekintettel a közbeszerzési eljárásból kizáró határozata ellen az eljárás során panaszbejelentéssel, majd ennek eredménytelenségét követően keresettel élt.
III.2 Az alperes a kérdést előterjesztő bíróság állandó ítélkezési gyakorlatára hivatkozott, amely szerint az ajánlatkérő szervek és a beszállítók közötti jogviták elbírálása során ténylegesen a feltétel tartalma, nem pedig annak az ajánlatkérő szerv általi megnevezése bír jelentőséggel. Ugyanakkor tény, hogy mivel az ajánlati felhívás felek által nem vitatott feltétele nem fogalmazta meg kifejezetten azt a követelményt, hogy az ajánlattal együtt a nemzetközi hulladékszállításra vonatkozó hozzájárulást is be kell nyújtani, ezért a felhívás e feltételét úgy minősítette, hogy az a nemzetközi hulladékszállításhoz való joggal rendelkezés követelményét magában foglalja.
Bár az ajánlatkérő szervek ténylegesen jogosultak a közbeszerzési dokumentációban alkalmassági követelményt meghatározni, így az ehhez megfelelő joggal való rendelkezést inkább a szerződéses, mintsem a szerződéskötést megelőző jogviszonyokban biztosítják. Ez így van akkor is, ha az ajánlatkérő szerveknek ténylegesen lehetőségük van ilyen alkalmassági követelményt a közbeszerzési dokumentációban meghatározni.
Megállapításai szerint, az ajánlattételhez szükséges dokumentáció egyértelműen megmutatta azt, hogy az ajánlatkérő szerv - bár nem volt teljesen tisztában az eltávolítandó hulladék pontos összetételével és mennyiségével, azonban - az ajánlattételhez szükséges dokumentációban feltüntette, hogy ha megváltozik az általa megvizsgált tartályokban a hulladék összetétele, vagy ha az összetételt újból meg kell határozni korábban még nem vizsgált tartályok alapján, akkor a beszállítónak más kódszámok alatt,- kell a hulladékot kezelnie.[24]
A rendelet szerinti szerződéskötési kötelezettséget illetően nem volt egyértelmű, hogy a felek ennek keretében,- a veszélyeshulladék-kódok alapján történő hulladékszállításban, a hulladék összetételére vonatkozó összes szükséges ismeret hiányában- egyáltalán megállapodhatnak-e.
III.3. A kérdést előterjesztő litván legfelsőbb bíróság szerint, elsődlegesen a közbeszerzés azon feltétele minősítésének kérdése merült fel, amely szerint az ajánlattevőnek a közbeszerzési eljárás során be kell mutatnia az illetékes hatóságok hozzájárulását a nemzetközi hulladékszállításhoz az 1013/2006 rendelet előírásainak megfelelően. Megállapítása szerint, az eljárásban részt vevő felek úgy vélték, hogy e kikötés nem követeli meg kifejezetten, hogy az illetékes hatóságok nemzetközi hulladékszállításhoz való hozzájárulását csatolják az ajánlathoz. Mivel ez esetben az ajánlatkérő pontatlanul határozta meg a szerződés tárgyát, - konkrétan az eltávolítandó veszélyes hulladékok összetételét és kódját, - így elméletileg az ajánlat benyújtásakor lehetetlen lett volna valamennyi információt rendelkezésre bocsátania.
Álláspontja szerint, önmagában az a körülmény, hogy egy adott dokumentum, – amely lehetővé teszi a gazdasági szereplő számára a tevékenység végzését, és erre vonatkozóan konkrét információkat tartalmaz, – nem zárja ki eleve annak lehetőségét, hogy e hozzájárulást a tevékenység végzéséhez való jog fennállására vonatkozó bizonyítéknak tekintsék. Kétségtelen, hogy az adott hulladék szállítására vonatkozó hozzájárulás, – céljának teljesülése miatt, – más alkalommal már nem lesz felhasználható.
Értelmezésében, a szállításra vonatkozó hozzájárulás ezen ad hoc jellegére vonatkozóan az irányelv nem tartalmaz olyan egyértelműbb rendelkezéseket, amelyek lehetővé tennék az ajánlati felhívás e vitatott feltétele tényleges tartalmának pontos megállapítását.
Kérdésesnek találta továbbá azt is, hogy át kell-e hárítani a nyertes ajánlattevőt kiválasztó és vele szerződést kötő ajánlatkérő szervekre a hozzájárulás kibocsátása elmaradásának kockázatát, mivel az ajánlati felhívás vitatott feltételét alkalmassági követelményként értelmezve a kockázat egyértelműen a beszállítóra hárul. A rendelet, - különösen 11. cikke (1) bekezdésének b) pontja - széles mérlegelési jogkört biztosít a küldő, a rendeltetési és a tranzitállamok illetékes hatóságai számára annak érdekében, hogy – többek között a nemzeti jogszabályokon vagy közrenden alapuló indokok alapján – kifogást emeljenek az ártalmatlanításra vagy hasznosításra szánt hulladék szállítása ellen. Ezzel a nyertes ajánlattevő számára jogilag a szerződés teljesítése valóban lehetetlenné válhat. Ennek kockázatát, - álláspontja szerint, - azokra a nyertes ajánlattevőt kiválasztó ajánlatkérő szervekre kellene hárítani, amelyek a nyertes ajánlattevővel a szerződést megkötötték.
Az ajánlatkérő az ajánlati felhívás feltételei között, az ajánlattevőnek az ajánlatkérővel szembeni arra vonatkozó kötelezettségvállalásának előírásával, - miszerint, a szerződést csak az e joggal rendelkező személyek teljesítik, - a szerződés teljesítésére való alkalmassággal kapcsolatos feltételt állapított meg.
Értékelése szerint a bíróságok Litvániában 2017 elejéig, részben hibás gyakorlatot követtek, amelynek keretében a közbeszerzési dokumentáció - a beszállítók adott tevékenység végzéséhez való jogát illetően, - egyáltalán nem határozott meg követelményeket, vagy azokat - egy általános feltétel előírásával, - túl általánosan fogalmazta meg. Hiányzott továbbá annak meghatározása is, hogy az ajánlattevő milyen konkrét joggal rendelkezik, vagy milyen okirati bizonyítékot kell benyújtania.
Ily módon, a közbeszerzési eljárás tárgyának meghatározásával és a műszaki leírás egyéb rendelkezéseivel összhangban a beszállító volt felelős minden szükséges, valamely konkrét joggal való rendelkezést bizonyító tanúsítvány, engedély, bizonyítvány és más hasonló dokumentumok értékeléséért. Ezirányú ítélkezési gyakorlatát 2017. február 14-ig alkalmazta, ezt követően, - az EUB Pizzo-ügyben hozott ítéletében foglaltaknak megfelelően, - korábbi nemzeti ítélkezési gyakorlatát megváltoztatta.
A 2014/24 irányelv rendelkezéseinek átültetésekor a litván jogalkotó a közbeszerzésről szóló törvény módosításaként fogadta el, hogy a törvény 35. cikke (2) bekezdésének 3. pontjában - az ajánlatok nem egyértelműen meghatározott alkalmassági követelmények alapján történő elutasításának elkerülése érdekében, - kifejezetten lehetőséget biztosított az ajánlatkérő szervek számára a beszállítók alkalmassága ellenőrzésének mellőzésére, illetve annak nem teljes körű ellenőrzésére.[25]
[20] 2008/98/EK keretirányelv 3. cikk (1) bekezdés.
[21] A litván legfelsőbb bíróság, a Lietuvos Aukščiausiasis Teismasnak a Sanresa” UAB és az Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos C‑295/20. sz. ügyben az Európai Bírósághoz előterjesztett 2020. július 2-i előzetes döntéshozatal iránti kérelme. 2, 23.1.2. pont.
[22] 11. cikk (1) bekezdés
[23] 2102. május 10-i Bizottság vs. Hollandia ítélete, C-368/10, EU:C:2012:284.
[24] A 19 12 11 kód („egyéb, veszélyes anyagokat tartalmazó hulladék mechanikai kezelésével nyert hulladék”) vagy a 16 10 01 kód („veszélyes anyagokat tartalmazó vizes folyékony hulladék”).
[25] A Litván Köztársaság közbeszerzésekről szóló törvénye, a Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymasnak az alapügyben alkalmazandó változata „A közbeszerzési dokumentáció tartalma”c. fejezete szerint.
Az eset értékelése
IV.1.1 Első kérdésével az előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy a 2014/24 irányelv 18. cikkének (2) bekezdését, valamint 58. és 70. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy a hulladékkezelési szolgáltatásra irányuló közbeszerzési eljárás keretében a valamely tagállamból egy másik államba hulladékot szállítani szándékozó gazdasági szereplő azon kötelezettsége, hogy az 1013/2006 rendelet illegális szállításról szóló 2. cikkének 35. pontjával és az általános eljárási keretekről szóló 3. cikkével összhangban az e szállítással érintett államok illetékes hatóságainak engedélyével rendelkezzen,- az e tevékenység végzésére való alkalmassággal vagy a szerződés teljesítésével kapcsolatos feltételnek minősül-e.
Másként fogalmazva, a jelen ügyben az EUB-nak azt kellett meghatároznia, hogy az illetékes hatóságoknak a veszélyes hulladékok egyik tagállamból egy másik államba szállíthatóságára vonatkozó hozzájárulásának beszerzésére irányuló azon kötelezettség, - amelyet a jelen közbeszerzés keretében is megköveteltek, - kapcsolódhat‑e az irányelvben felsorolt, a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság, a gazdasági és pénzügyi helyzet és a technikai alkalmasság feltételeiként megjelölt három minőségi kiválasztási szempont egyikéhez.
Az irányelv szerint, az ajánlatkérő szerv részvételi követelményként csak az általa felsorolt alkalmassági kritériumokat írhatja elő, és a részvételi feltételeket olyan követelményekre kell korlátoznia, amelyek megfelelőek annak biztosítására, hogy a részvételre jelentkező vagy ajánlattevő rendelkezzen az odaítélendő szerződés teljesítéséhez szükséges jogi és pénzügyi kapacitásokkal, valamint műszaki és szakmai képességekkel. Általános megközelítésben, minden követelménynek a szerződés tárgyához kell kapcsolódnia és azzal arányban kell állnia.[26]
– A szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság tekintetében, a gazdasági szereplő legyen bejegyezve a letelepedési helye szerinti tagállamának valamelyik szakmai vagy cégnyilvántartásába, vagy teljesítse az irányelv mellékletében foglalt bármely egyéb követelményt.
– A gazdasági és pénzügyi helyzet tekintetében az ajánlatkérő szerv rendelkezzen a szerződés teljesítéséhez szükséges teljesítőképességgel, és a minimális éves árbevétellel kapcsolatosan olyan követelményeket írhat elő, amelyek szavatolják, hogy a gazdasági szereplő ezirányú kapacitásokkal, rendelkezik.
A műszaki és szakmai alkalmasság tekintetében a gazdasági szereplők rendelkezzenek a szerződés megfelelő minőségi színvonal szerinti teljesítéséhez szükséges emberi és műszaki erőforrásokkal és tapasztalattal. Ennek körében feltételezheti, hogy egy adott gazdasági szereplő nem rendelkezik a szükséges szakmai képességekkel, amennyiben megállapította, hogy az adott gazdasági szereplő esetében összeférhetetlenség áll fenn, és az hátrányosan befolyásolhatja a szerződés teljesítését.[27]
IV.1.2 Az EUB ítéleti rendelkezése szerint, jelen ügyben a hulladék egyik tagállamból egy másik államba való szállíthatóságára vonatkozó, a hatóságok hozzájárulásának megszerzésére irányuló kötelezettség nem hasonlítható a felsorolt kötelezettségekhez. Az ilyen hozzájárulás megszerzésének kötelezettsége nem tartozik a szakmai tevékenység gyakorlására való, az irányelv értelmében vett alkalmassághoz, és nem áll összefüggésben valamely gazdasági szereplő gazdasági és pénzügyi helyzetével sem.[28] Ezért nem sorolható a valamely részvételre jelentkező vagy ajánlattevő műszaki és szakmai alkalmasságának fogalma alá.
Ezt az értékelést nem vonhatja kétségbe az a tény, hogy az irányelv mellékletének előírása[29] lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára műszaki alkalmasságuk olyan további igazolását, - a szerződés teljesítése során alkalmazható környezetvédelmi vezetési intézkedések megjelölésével, - amelyeket a gazdasági szereplő spontán módon kíván alkalmazni.
IV.1.3 Az irányelv rendelkezése szerint, az ajánlatkérő szerv különleges feltételeket állapíthat meg valamely szerződés teljesítésére vonatkozóan, amennyiben azok az adott szerződés alapján kivitelezendő építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz bármely módon, és azok életciklusának bármely szakaszában a szerződés tárgyához kapcsolódnak. Azokat a tényezőket is ide kell érteni, amelyek az építési beruházás, áru vagy szolgáltatás előállításának, rendelkezésre bocsátása, vagy forgalmazásának konkrét folyamatához, vagy közvetlenül az életciklusának másik szakaszához kapcsolódnak.
Ezek a feltételek vonatkozhatnak gazdasági, az innovációval kapcsolatos, környezetvédelmi, szociális vagy a foglalkoztatással kapcsolatos megfontolásokra és e kikötéseket akkor is ide kell sorolni, ha érdemben nem tartoznak a szerződés lényeges előírásaihoz.
IV.1.4 Az EUB e kérdésre adott válasza szerint a küldő, a tranzit‑ és a rendeltetési állam illetékes hatóságainak a hulladékszállítást megelőző jóváhagyására vonatkozó,- a rendelet 3–6. cikkében előírt - kötelezettsége a szerződés teljesítésének körébe tartozik.
E cikkek a hulladékszállítással kapcsolatos eljárásokat és ellenőrzési rendszereket, - a szállítás kiindulási pontjától, rendeltetési helyétől és útvonalától, a szállított hulladék típusától és, a célállomáson a hulladék kezelésének típusától függően, - határozzák meg.
A környezetvédelmi, és a hulladékok másik államba történő kivitelét meghatározó előírások figyelembevételére irányuló különleges feltételek a szerződés tárgyához kapcsolódnak, és a gazdasági, az innovációval kapcsolatos, környezetvédelmi, szociális vagy a foglalkoztatással kapcsolatos megfontolásokra vonatkoznak.[30]
Mivel az irányelv célja a környezetvédelmi, és a hulladékok másik államba történő kivitelét meghatározó megfontolások figyelembevételére irányuló különleges feltételek megállapítása, így, – az EUB ítéleti megállapítása szerint, – e tekintetben e követelmény csak azokkal a gazdasági szereplőkkel szemben érvényesíthető hatékonyan, akik egy másik államba hulladékot kívánnak exportálni.[31]
Hatálya majdnem minden hulladéktípusra kiterjed, - a radioaktív, a hajók fedélzetén keletkező, és az állati melléktermékekről szóló rendelet[32] engedélyezési előírásaira vonatkozó hulladékszállítmányok - kivételével.
A rendelet tárgyát a tagállamok közötti szállítás, amely az EU-n belül vagy harmadik országokon keresztül történő, harmadik országokból az Unióba történő behozatal, az oda történő kivitel és a valamely harmadik országból egy másikba, az Unió területén történő átszállítás hulladékszállításokra való alkalmazása képezi.
Alkalmazásában: »illegális szállítás«, az olyan hulladékszállítás, amelyet úgy bonyolítanak le, hogy:
- nem jelentik be azt az e rendeletben előírt módon az összes érintett illetékes hatóságnak,
vagy
- a rendeletben előírt módon az érintett illetékes hatóságok hozzájárulása nélkül, vagy
- az érintett illetékes hatóságok hozzájárulását hamisítással, megtévesztéssel vagy csalással
szerzik meg,
- vagy bejelentőlapon
- vagy a kísérődokumentumban külön fel nem tüntetett módon történik.
A rendelet általános eljárási keretei szerint minden hulladék szállítása, ha ártalmatlanítás céljából, illetve, ha hasznosítási művelet elvégzése céljából történik, meghatározott előzetes írásos bejelentéshez és engedélyezéshez kötött.[33]
A kifejezetten laboratóriumi vizsgálatra szánt hulladékok szállítása nem esik előzetes írásbeli bejelentési vagy engedélyezési eljárás alá, ezekre a 18. cikk információkkal kísérendő hulladékokra vonatkozó követelményeit kell alkalmazni.
A háztartásokból összegyűjtött vegyes települési hulladékoknak,[34] a hasznosító vagy ártalmatlanító létesítménybe szállítására az ártalmatlanításra szánt hulladékok szállításával azonos feltételek vonatkoznak.
Az előzetes írásbeli bejelentés és engedélyezés körében rendeleti előírás hogy a bejelentőnek, ha ártalmatlanítás, vagy hasznosítási művelet elvégzése céljából kíván hulladékot szállítani, erről, –a küldő ország illetékes hatósága részére, illetve azon keresztül, – előzetesen írásban bejelentést kell tennie. Ez akkor megfelelő, ha a célország illetékes hatósága meggyőződött arról, hogy a bejelentőlapot és a kisérőlapot kitöltötték, és a II. sz. mellékletében felsorolt információkat és dokumentumokat átadták.
A rendelet eljárási szabályai az eljárás jogszerű működése szempontjaira nézve mindkét fél számára garanciális jellegűek. Az ajánlatkérő szerv a rá vonatkozó előírások teljesítésével tesz eleget a közbeszerzés alapelveiként megfogalmazott követelményeknek, a gazdasági szereplő pedig a szállítás ellátásához igazolható módon rendelkezik a szállítással érintett államok illetékes hatóságainak engedélyével. Ez megfelelő garanciát jelent mindkettőjük számára, a jogbiztonság, a rendelet egységes alkalmazása és a belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében.
Az, hogy az erre irányuló kötelezettséget a megelőző eljárások „szerződésteljesítési feltételnek” minősítették, az EUB számára nem tűnt a közbeszerzési szerződés teljesítését veszélyeztetőnek. Megállapítása szerint annak ténye, hogy valamely gazdasági szereplő már végzett olyan tevékenységeket, amelyek a szóban forgó szerződéssel érintettekkel kellően egyenértékűek, arra enged következtetni, hogy alkalmas lesz e szerződés teljesítésének biztosítására.
Az ajánlatkérő szerv egyébként védekezhetett volna a szerződés nemteljesítésének veszélyével szemben olyan kiválasztási szempontok meghatározásával, amelyek a hozzájárulás meg nem szerzésének kockázatát - például, a veszélyes hulladékok szállításával kapcsolatos korábbi tapasztalatok értékelésével - csökkenthetik.
IV.1.5 E megfontolásokra tekintettel az EUB-nak az első kérdésre adott válasza szerint, a hulladékkezelési szolgáltatásra irányuló közbeszerzési eljárás keretében a valamely tagállamból egy másik államba hulladékot szállítani kívánó gazdasági szereplő azon kötelezettsége, hogy az e szállítással érintett államok illetékes hatóságainak engedélyével rendelkezzen, szerződés teljesítésével kapcsolatos feltételnek minősül.[35]
IV.2.1 Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy a 2014/24 irányelv szerződésteljesítési feltételeket tartalmazó 70. cikkét az irányelv közbeszerzés alapelveit rögzítő 18. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes, ha az ajánlattevő ajánlatát pusztán azzal az indokkal utasítják el, hogy az az ajánlata benyújtásának időpontjában nem bizonyítja, hogy az érintett szerződés teljesítésére vonatkozó feltételt teljesíti.
Az irányelv előírása szerint, a szerződés teljesítésére vonatkozó feltételek körében az ajánlatkérő szerv különös feltételeket állapíthat meg, feltéve, hogy azok a közbeszerzési szerződés tárgyához kapcsolódnak, valamint az eljárást megindító felhívásban vagy a közbeszerzési dokumentumokban szerepelnek. Vonatkozhatnak gazdasági, az innovációval kapcsolatos, környezetvédelmi, szociális vagy a foglalkoztatással kapcsolatos megfontolásokra.[36] E feltételeket azonban az ajánlati felhívásban vagy a közbeszerzési dokumentációban fel kell tüntetni.
Az alapelvi rendelkezésekből fakadóan az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítik, e mellett átlátható és arányos módon járnak el. A közbeszerzést nem lehet azzal a céllal kialakítani, hogy az adott beszerzés az irányelv hatálya alól kikerüljön, vagy a versenyt mesterségesen korlátozza. Ez az eset áll fenn akkor, ha a beszerzés feltételeit azzal a szándékkal határozták meg, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.
Az ajánlatkérőnek olyan világos, észszerű, átfogó és könnyen érthető műszaki előírásokat és kiválasztási kritériumokat kell megfogalmaznia, amelyek a beszerzendő munkával, szolgáltatással vagy áruval arányosak, és az európai és a nemzeti jogi követelményeknek megfelelnek. Ennek során kerülnie kell a felesleges, túl bonyolult, irreleváns vagy megkülönböztető - bizonyos gazdasági szereplőket előnyben részesítő vagy hátrányba hozó - feltételeket, amelyek korlátozzák a versenyt, és végső soron pedig megkérdőjelezik az odaítélési eljárás tárgyilagosságát és az ajánlatkérő szerv, mint lehetséges jövőbeni megrendelő megbízhatóságát.[37]
A jelen ügyben azonban az ajánlatkérő szerv nem tudta felmérni a kezelendő veszélyes hulladék pontos mennyiségét, és a felek között – általuk nem vitatottan – egyetlen közbeszerzési dokumentum sem követelte meg kifejezetten, hogy az illetékes hatóságok nemzetközi hulladékszállításhoz való hozzájárulását csatolják az ajánlathoz.
Ugyanakkor, bár az ajánlatkérőnek főszabály szerint említést kell tennie arról, hogy a teljesítési feltétel az ajánlati felhívásban vagy a közbeszerzési dokumentációban való közlésének elmulasztása nem teheti szabálytalanná az odaítélési eljárást, ha a szerződés által érintett tevékenységre alkalmazandó uniós szabályozásból a szerződés teljesítésének feltétele egyértelműen következik, és a gazdasági szereplő azon választásából, hogy nem azon állam területén teljesíti a szerződést, ahol az ajánlatkérő szerv található.[38]
Ennek értelmében[39] a hulladékot szállítani kívánó gazdasági szereplőnek, többek között be kell nyújtania a küldő ország illetékes hatóságának a bejelentési és szállítási okmányokat, az általa a bejelentett hulladék hasznosításáért vagy ártalmatlanításáért felelős címzettel kötött szerződést, valamint pénzügyi vagy ezzel egyenértékű biztosítékot.
E garanciákat, – vagy a biztosítás igazolását vagy a létezését tanúsító nyilatkozatot vagy az illetékes hatóság a nemzeti jogszabályoknak megfelelő hozzájárulását – a szállítás megkezdése előtt a bejelentőlap részeként a bejelentéskor kell szolgáltatni. E rendelkezések feltételezik azt, hogy az ajánlattevő a hulladék mennyiségéről és összetételéről, a szállítási útvonalról, és az erre a célra használt szállítóeszközökről részletes információkkal rendelkezik.
IV.2. 2. A 2014/24 irányelv 58. cikke értelmében ahhoz, hogy valamely ajánlattevő részt vehessen a közbeszerzési eljárásban, köteles bizonyítani, hogy ajánlata benyújtásakor a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasságra, a gazdasági és pénzügyi helyzetre és a technikai és szakmai alkalmasságra vonatkozó, minőségi kiválasztási feltételeknek megfelel. Ezzel szemben annak bizonyításával, hogy a szerződés teljesítésére vonatkozó feltételeknek megfelel, megvárhatja a szerződés neki történő odaítélését.
Mivel a minőségi kiválasztási szempontok lehetővé teszik az ajánlatkérő számára, hogy csak olyan gazdasági szereplők ajánlattételét fogadja el, akiknek a közelmúltban szerzett tapasztalataikon alapuló műszaki és szakmai képességei arra engednek következtetni, hogy képesek lesznek a szóban forgó szerződés teljesítésére, szükség esetén megszerezve az előírt engedélyeket, illetve logisztikai eszközöket. Az EUB ítéleti megállapítása szerint, ezenkívül az a tény, hogy az ajánlattevőket arra kötelezik, hogy az ajánlatuk benyújtásától kezdve megfeleljenek a szerződésteljesítés valamennyi feltételének, olyan túlzott követelményt képez, amely azzal a kockázattal jár, hogy visszatartja e gazdasági szereplőket a közbeszerzési eljárásokban való részvételtől, ezáltal pedig sérti az arányosságnak és az átláthatóságnak az ezen irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében biztosított elvét.[40]
Az EUB e rendelkezésével a részvételre és a szerződés megkötésére vonatkozó feltételeket ténylegesen megkülönböztette.
IV.2.3 E körülményekre tekintettel a harmadik kérdésre adott válasza szerint, a 2014/24 irányelv 70. cikkét, annak 18. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha az ajánlattevő ajánlatát pusztán azzal az indokkal utasítják el, hogy az az ajánlata benyújtásának időpontjában nem bizonyítja, hogy az érintett szerződés teljesítésére vonatkozó feltételt teljesíti.
IV.3.1 Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az irányelvnek a közbeszerzések alapelveiről, az általános elvekről szóló, továbbá a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasságot kiválaszási szempontként előíró rendelkezéseit,[41] hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy a közbeszerzési dokumentációban az ajánlatok értékelésére olyan eljárást rögzítsen, amelynek keretében sor kerül, vagy nem kerül sor annak ellenőrzésére, hogy az ajánlattevők alkalmasak‑e a szerződés által érintett szakmai tevékenység elvégzésére, miközben az alkalmasság szükséges feltétele a szerződés jogszerű teljesítésének, amiről az ajánlatkérő szervnek tudomással kellene rendelkeznie, mielőtt a közbeszerzési dokumentációt elkészíti.
Az EUB e megközelítése szerint, a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság tekintetében az ajánlatkérő szerv előírhatja, hogy a gazdasági szereplő legyen bejegyezve a letelepedési helye szerinti tagállamának az irányelv XI. mellékletében felsoroltak szerinti valamelyik szakmai vagy cégnyilvántartásába, vagy teljesítse az e mellékletben foglalt bármely egyéb követelményt. A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési eljárás során, ha a gazdasági szereplőnek meghatározott engedéllyel kell rendelkeznie vagy meghatározott szervezet tagjának kell lennie ahhoz, hogy származási országában az adott szolgáltatást nyújthassa, akkor az ajánlatkérő szerv előírhatja annak bizonyítását.
IV.3.2 A rendelet egységes alkalmazása, valamint a belső piac megfelelő működése érdekében, továbbá a hatékonyság céljából szükséges annak előírása, hogy a bejelentéseket a küldő ország illetékes hatóságán keresztül tegyék meg.
Az EUB szerint,
tekintettel arra, hogy az előterjesztő bíróság kérdése azon az előfeltevésen alapult, hogy a hulladékot valamely tagállamból egy másik államba szállítani kívánó gazdasági szereplők kötelezettsége, hogy többek között rendelkezzen az érintett illetékes hatóságok jóváhagyásával - miként korábban már rámutatott, - az irányelv értelmében vett minőségi kiválasztási kritériumnak minősül.[42]
IV. 4.1 Ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy a 2014/24 irányelv 18. cikkét és 42. cikke (1) bekezdésének első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a hulladékkezelési közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő szervek kizárólag akkor szerezhetnek be ilyen szolgáltatásokat jogszerűen, ha a közbeszerzési dokumentációban egyértelműen és pontosan meghatározzák a hulladék mennyiségét és összetételét, valamint a szerződés teljesítésének egyéb jelentős feltételeit.
Miként az EUB az előzőekben rámutatott, az irányelv a közbeszerzés alapelvei között írja elő, hogy az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el. A beszerzést nem lehet azzal a szándékkal kialakítani, hogy az adott beszerzés az irányelv hatálya alól kikerüljön, vagy a versenyt mesterségesen korlátozza. Ilyen eset áll fenn akkor, ha azzal a szándékkal határozták meg a beszerzés feltételeit, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.
A közbeszerzési dokumentációban az irányelv mellékletében meghatározott műszaki leírást fel kell tüntetni, amely meghatározza az építési beruházás, a szolgáltatás vagy az áru kívánt tulajdonságait.
A hulladékkezelési közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő szervek kizárólag akkor szerezhetnek be ilyen szolgáltatásokat jogszerűen, ha a közbeszerzési dokumentációban egyértelműen és pontosan meghatározzák a hulladék mennyiségét és összetételét, valamint a szerződés teljesítésének egyéb jelentős feltételeit.
IV.4.2 Bár az EUB jogértelmezése során az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmeznie kell, azonban jelen ügyben a nemzeti bíróság által előterjesztett kérelem e kérdésére adandó válasz megadását az EUB elutasította. Megállapítása szerint, e kérdést elvontan és általánosan fogalmazták meg, és az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem tartalmazott olyan minimális magyarázatot sem, amely lehetővé tette volna e kérdés és az alapeljárás közötti kapcsolat megállapítását. Megállapítása szerint, e kérdés hipotetikus jellegű, és következésképpen elfogadhatatlan.[43]
[26] 2004/18/EK irányelv 58. cikk. (1) bekezdés.
[27] A 19 12 11 kód („egyéb, veszélyes anyagokat tartalmazó hulladék mechanikai kezelésével nyert hulladék”) vagy a 16 10 01 kód („veszélyes anyagokat tartalmazó vizes folyékony hulladék”).
[28] Ítélet 44, 45. pont.
[29] Irányelv XII. melléklet II. rész g) pont.
[30] Ítélet 51. pont.
[31] Ítélet 52. pont.
[32] 1069/2009/EK rendelet a nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékekre és a belőlük származó termékekre vonatkozó egészségügyi szabályok megállapításáról.
[33] Ide tartoznak a IV és a IVA mellékletben felsorolt hulladékok, továbbá a III.,IIIB., IV., vagy a IVA hulladékok és hulladék keverékek amelyeket nem egy kód alá soroltak be.
[34] Hulladékbejegyzés: 20 03 01, ideértve az egyéb termelőktől származó ilyen hulladékokat is.
[35] Az EUB az első kérdésre adott válaszára tekintettel, a második kérdést nem tartotta szükségesnek megválaszolni.
[36] Irányelv 70. cikk
[37] A Bizottság 2021/C 91/01. számú közleményének 1.1,2. pontja.
[38] Ítélet 60. pont.
[39] Rendelet 4. cikk.
[40] Ítélet 62. pont.
[41] Irányelv, a közbeszerzések alapelveiről szóló 18. cikk, az általános elvekről szóló 56. cikk (1) bekezdés első albekezdés b) pont, a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasságot kiválasztási szempontként előíró 58. cikk (1) bekezdés a) pont és 58. cikk (2) bekezdés.
[42] Az EUB, mivel e kötelezettséget az irányelv 70. cikke értelmében vett szerződésteljesítési feltételnek kell minősíteni, és az az első kérdésre adott válaszából kitűnik, a negyedik kérdésre a válaszadást nem tartotta szükségesnek.
[43] Ítélet 68. pont.
Az EUB ítélete
A közbeszerzésről szóló 2014/24/EU rányelv és a hulladékszállításról szóló 1013/2006/EK rendelet előírásai szerint az, hogy a gazdasági szereplő a hulladékszállítással érintett államok illetékes hatóságainak engedélyével rendelkezzen, az e szerződés teljesítésével kapcsolatos feltételnek minősül.
Az irányelv hivatkozott előírásait egymással való összefüggésükben úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha az ajánlattevő ajánlatát kizárólag azzal az indokkal utasítják el, hogy az az ajánlata benyújtásának időpontjában nem bizonyítja, hogy az ajánlattevő teljesíti az érintett szerződés teljesítésére vonatkozó feltételt.
Összegzés
Kétségtelen tény, hogy a közbeszerzési piacok sajátos jellemzőkkel rendelkeznek. A napi gyakorlatban az alapelvi jogsértések és a műszaki-szakmai alkalmasság követelményrendszerének való megfelelés a felek között gyakran képezi jogvita tárgyát. Miként a vizsgált eset is mutatja, az ajánlatkérők az ajánlati dokumentáció összeállításakor nem mindig rendelkeznek kellő előrelátással és óvatossággal. Ugyanakkor tény az is, hogy a feltételek/ követelmények esetenként nem egyértelműek, és gyakran jelentik akadályát a megfelelő ajánlat elkészítésének.
Az EUB-nak az ajánlatkérő szerv felperes ajánlatát elutasító határozata jogszerű voltát illetően kellett döntenie. Az alperes megítélése szerint, az ajánlati felhívás vitatott feltétele, a nemzetközi hulladékszállításhoz való joggal rendelkezés követelményét foglalja magában. A felperes szerint, az alperes által benyújtani kért hozzájárulás, valamely konkrét szerződés teljesítéséhez, és nem a beszállító alkalmasságához kapcsolódott.
Az ügy kapcsán tényként kell megállapítani, hogy e két jogforrásban szereplő, vonatkozó szabályozás nem volt félreérthetetlen, és azt az eljáró litván bíróságok is az EUB 2016. június 2-i Pizzo-ügyben hozott ítéletéig, illetve a tagállami közbeszerzési törvény 35. cikke elfogadásáig egyoldalúan értelmezték.
Az EUB korábbi ítéleti megállapításai szerint, a szerződés teljesítésének feltételeit az ajánlati felhívásban, vagy a pályázati dokumentációban kell rögzíteni. A Pizzo-ügyben később részletesen kifejtette, hogy bár az ajánlatkérő szervnek az ajánlati felhívásban vagy az ajánlati dokumentációban elegendő elvileg meghatároznia a végrehajtás feltételeit, ennek elmaradása nem jelent jogsértést, mivel a szerződés teljesítésének feltétele az uniós jogi rendelkezésekből egyértelműen következik, hiszen az ajánlattevőnek a hulladék mennyiségéről és összetételéről, a szállítási útvonalról és a használni kívánt szállítási módról részletes információval kell rendelkeznie.
Megítélése szerint, az ajánlattevővel szemben támasztott olyan követelmény, hogy a szerződés minden feltételét már az ajánlat benyújtásakor teljesítse, az ajánlattevő számára egyoldalú kockázatot jelentene. A jelen ügyben az ajánlatkérő szerv nem tudta felmérni a kezelendő veszélyes hulladék pontos mennyiségét, és nem volt olyan pályázati dokumentáció, amely kifejezetten megkövetelte volna azt, hogy a hatóságok hozzájárulását a nemzetközi hulladékszállításhoz a pályázathoz csatolni kell.
A hulladékszállításról szóló rendelet egyértelművé tette, hogy ha a szállítás a bejelentőlapon vagy a kísérő dokumentumban külön fel nem tüntetett módon történik, illegális szállításról van szó. Ebből következően a hulladékszállítás jogszerűsége többek között a hulladékszállításra vonatkozó hozzájárulás megadásának alapjául szolgáló feltételeknek való megfeleléstől függ.
Az EUB döntéseivel a közbeszerzési jogot is értelmezi és továbbfejleszti, illetve a jogalkotót az esetekkel kapcsolatos életviszonyokból fakadó, a közbeszerzési szabályrendszerrel szemben támasztott elvárások megfogalmazásával új feladatok elé állítja. Működése körében jelentős hangsúlyt kap annak vizsgálata, hogy az érintettek a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás céljával összhangban jártak-e el olyan esetekben, melyeket a jogszabály kifejezetten nem rendez.
A jelen ügy elbírálását megelőzően az eljáró bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Európai Unió Bíróságának segítségére van szüksége az uniós jog értelmezését illetően. Az ügyben adott jogértelemzésével a két érintett uniós jogforrás előírásaira és azok összefüggéseire nézve vont le következtetéseket. Ítéleti rendelkezései előremutató jogértelmezését tükrözik. Az előzetes döntéshozatali eljárásban feladata a tagállamok igazságszolgáltatásához való hozzájárulás, és nem az általános vagy hipotetikus kérdésekről való jogi véleménynyilvánítás.[44]
Bár tárgyi ügyben az előzetes döntéshozatali eljárás a felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárásuknak csak egy szakaszát jelentette, az EUB jelen ügyben adott jogértelmezésére a tagállamok mindegyikének figyelemmel kell lennie. A továbbiakban a litván hatóság és a gazdasági szereplő jogvitájában eljáró bíróság feladata a jelen értelmezés fényében a döntés szempontjából lényeges kérdések megválaszolása.
[44] 2017. május 11‑i Archus és Gama ítélet, C‑131/16, EU:C:2017:358, 41–43. pont.