A Közbeszerzési Hatóság válasza
A Közbeszerzési Hatóság álláspontja szerint a klinikai központ az önálló jogi személyiségére tekintettel – annak további feltételei fennállása esetén – a Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja szerinti ajánlatkérőnek minősülhet. Amennyiben a beszerzési igény megvalósítója az Egyetem (a klinikai központ tekintetében is), úgy a közbeszerzési kötelezettség az Egyetem vonatkozásában vizsgálandó. Egyebekben, főszabály szerint a klinikai központ, mint adott esetben ajánlatkérőnek minősülő szervezet tekintetében szükséges a beszerzések becsült értékére megállapítást tenni, azonban több ajánlatkérő közös beszerzési igénye esetén e tény a részekre bontás tilalmát alapozhatja meg.
A Közbeszerzési Hatóság részletesebb állásfoglalása
A Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja szerint közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett az a jogképes szervezet, amelyet nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, kifejezetten közérdekű tevékenység folytatása céljából hoznak létre, vagy amely bármilyen mértékben ilyen tevékenységet lát el, feltéve, hogy e szervezet felett a Kbt. 5. § (1) bekezdés a)-e) pontjában meghatározott egy vagy több szervezet, az Országgyűlés vagy a Kormány közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást képes gyakorolni vagy működését többségi részben egy vagy több ilyen szervezet (testület) finanszírozza.
A Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja szerinti klasszikus ajánlatkérői minőség megállapításához az alábbi feltételeknek kell teljesülniük:
- jogképesség,
- kifejezetten közérdekű, nem ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység folytatása, illetőleg ilyen célból történő létrehozatal,
- a Kbt. 5. § (1) bekezdés a)–e) pontban meghatározott egy vagy több szervezet, az Országgyűlés vagy a Kormány meghatározó befolyása vagy többségi finanszírozása.
Lényeges kritérium, hogy a fenti feltételek konjunktív jellegűek, azaz, ha bármelyik feltétel részben vagy egészben hiányzik, akkor az ajánlatkérői minőség megállapítására a Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja alapján nincs lehetőség.
A közérdekű tevékenység fogalmát a Kbt. nem határozza meg, ezért értelmezésekor más jogszabályok, a kúriai állásfoglalások, valamint az uniós joggyakorlat vizsgálata szükséges. A közérdekűség megállapíthatóságát illetően a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának KK2. számú állásfoglalása szolgálhat iránymutatásul: ennek értelmében közérdekűnek minősül a cél elsősorban akkor, ha az a társadalom vagy egy szélesebb közösség érdekét szolgálja. A közérdekűség fogalmát azonban nem lehet csupán az érintett személyek száma alapján megítélni. A Bíróság esetjoga szerint a közjogi szervezetté minősítés alapja a funkcionális megközelítés, vagyis nem annak van relevanciája, hogy egy adott tevékenységet jogszabály vagy egyéb előírás miként minősít, hanem a ténylegesen ellátott tevékenység jellegének, aminek megítélése az eset összes körülményének mérlegelését igényli.
Mindenekelőtt az vizsgálandó, hogy a kérdéses szervezet létjogosultságát valamely közérdekű cél megvalósítása alátámasztja-e. A közcélú tevékenység az alapcélok között egy szűkebb kategóriát jelent. Azok a tevékenységek tekinthetők ilyen tevékenységnek, amelyeket a szervezet egy tágabb közösség érdekében végez. Ha ez a közérdekű szükséglet (mint a szervezet alapításának vagy működtetésének célja) hiányzik, a vizsgált szervezet nem minősül közjogi szervezetnek.
A Kbt. 5. § (1) bekezdésének e) pontja szerinti ajánlatkérői minőség fennállásának nem feltétele, hogy az érintett szervezet csak közérdekű tevékenységet folytasson, azon kívül más tevékenységet is végezhet, akár haszonszerzési céllal is. Ennek megfelelően nem szükséges, hogy az adott szervezetet kizárólag olyan tevékenység ellátására hozzák létre, amely közérdekű, de nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, amennyiben ugyanis a későbbiekben ilyen feladat ellátását is végzi, közjogi szervezetnek minősül.
Különbséget kell tenni továbbá a közérdekű tevékenységek között aszerint, hogy az adott tevékenység ipari, kereskedelmi jellegű-e vagy sem. Amennyiben egy tevékenység közérdekű ugyan, de egyben ipari, kereskedelmi jellegű is, akkor a tevékenységet végző szervezet nem minősül ajánlatkérőnek. Az ipari, kereskedelmi jelleg fogalmát – a közérdekű tevékenység definíciójához hasonlóan – nem határozza meg sem a Kbt., sem a közösségi irányelvek. A tevékenység ipari vagy kereskedelmi jellegére vonatkozó utalás – amint azt a Közbeszerzési Döntőbizottság a D.47/19/2011. számú határozatában részletesen kifejtette – az általános közgazdasági fogalomhasználat szerint olyan gazdasági tevékenységet feltételez, amelynek eredményeként profitszerzési célból piacképes termék előállítása történik, illetőleg olyan tevékenységet, amely termékek vagy szolgáltatások kereskedelmi forgalomban, versenyfeltételek mellett történő értékesítési célja által jellemezhető.
E körben vizsgálni kell különösen az érintett intézmény létrehozását motiváló körülményeket, illetve azt a gazdasági környezetet, amelyben a szervezet tevékenységét végzi, vagyis mindenekelőtt:
- a versenyfeltételek meglétét,
- a tevékenységet végző társaság for-profit, vagy non-profit jellegét,
- nyereségorientáltságát,
- az üzleti kockázatok önálló viselésének feltételét.
Az említett feltételek összességében történő értékelése alapján állapítható meg a tevékenység ipari, vagy kereskedelmi jellege.
Alapvetően tehát nem elegendő például a versenyfeltételek megléte vagy a nyereségorientáltság fennállása, Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott valamennyi körülménynek megállapíthatónak kell lennie.
Jelen esetben a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 97/A. § (1) bekezdésére és a mellékelten megküldött Alapító okiratban leírt feladatokra tekintettel a klinikai központ valószínűsíthetően végez közérdekű, de nem ipari-kereskedelmi jellegű feladatot.
A Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja alapján az ajánlatkérői minőség megállapításának további feltétele, hogy az a)-e) pontban meghatározott egy vagy több szervezet, az Országgyűlés vagy a Kormány közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást gyakoroljanak a társaság felett, vagy a társaság működését többségben ilyen szervezet finanszírozza.
A meghatározó befolyás definícióját a Kbt. 3. §-ának 28. pontja határozza meg. A Kbt. 3. § 28. pontjának értelmében meghatározó befolyást képes gyakorolni az a szervezet, amely az alábbi feltételek közül legalább eggyel rendelkezik egy másik szervezet tekintetében:
a) vagyoni hozzájárulása, illetve részvénytársaság esetében a tulajdonában lévő részvények névértéke meghaladja a jegyzett tőke felét,
b) a tagok szavazatának többségével egyedül rendelkezik, vagy más tagok a befolyással rendelkezővel kötött megállapodás alapján a befolyással rendelkezővel azonos tartalommal szavaznak, vagy a befolyással rendelkezőn keresztül gyakorolják szavazati jogukat, feltéve, hogy együtt a szavazatok több mint felével rendelkeznek,
c) jogosult arra, hogy a vezető tisztségviselők (döntéshozók, ügyvezetők) vagy a felügyelőbizottság (felügyeleti, ellenőrző szerv, testület) tagjainak többségét megválassza (kijelölje) vagy visszahívja.
A meghatározó befolyás fennállásának szempontjából fontos, hogy a klinikai központ által nyújtott egészségügyi szolgáltatások tekintetében az országos kórház-főigazgató gyakorolja a jogszabályban meghatározott szakmai fenntartói, valamint működtetéssel és gazdálkodással kapcsolatos irányítási jogköröket [az Egyetem Alapító okiratának tartalmából következően], illetve, hogy a klinikai központ elnökének megbízására és megbízása visszavonására az egészségügyért felelős miniszter és - a felsőoktatással összefüggő feladat- és hatáskörében eljárva - az oktatásért felelős miniszter együttesen jogosult [az Egyetem Alapító okiratának tartalmából következően]. Mindezek alapján a Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontjában szereplő azon feltétel, hogy az a)-e) pontban meghatározott egy vagy több szervezet, az Országgyűlés vagy a Kormány közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást gyakorol, feltehetően fennáll.
A finanszírozási kapcsolatot a Bíróság elsőként részletesen az University of Cambridge ügyben (C-380/98) járta körül, és az ügyben tett megállapításai mind a mai napig relevánsak. „Közfinanszírozásnak” azok az állami juttatások minősülhetnek, melyek semmilyen szerződéses ellenszolgáltatáshoz nem kapcsolódnak. A Bíróság elsőként azt rögzítette, hogy a közjogi szervezet fogalmi elemét képező finanszírozási kapcsolat nem foglal magában minden állami pénzjuttatást, csak azokat, amelyek függőségi kapcsolatot eredményeznek vagy megerősítik azt.
A Bíróság ítéletében leírja, hogy csak azok a pénzjuttatások minősülnek „közfinanszírozásnak”, melyek az adott szerv tevékenységének a támogatását, finanszírozását szolgálják, ugyanakkor nem ellenszolgáltatás fejében történik. Így például adott szerv (az esetbeli Egyetem) kutatási tevékenységének a támogatására juttatott pénzösszeg az adott szervezet más ajánlatkérő általi finanszírozásának tekinthető, feltéve, hogy nincs a felek között szerződéses kapcsolat, mely alapján meghatározott ellenszolgáltatás nyújtására lenne kötelezett az adott szervezet (Egyetem). Amennyiben viszont az érintett szervezet szerződés alapján nyújt valamilyen tanácsadási (….) tevékenységet, akkor ez kívül esik az irányelv szerinti finanszírozási kapcsolat kategóriáján. Természetesen egy szerződéses kapcsolat is eredményezhet függőségi viszonyt, azonban a Bíróság érvelése szerint ezt nem lehet azonosítani a támogatásból fakadó függőségi viszonnyal, mivel ez a kapcsolat sokkal inkább a szabadon kötött, visszterhes szerződésből fakadó, a normál kereskedelmi kapcsolatokban létező függőséghez hasonlatos.
A Bíróság a fent említett ügyben (C-380/98) azt is kimondta, hogy a többségi részben történő finanszírozás kitétele mennyiségi kategória, és azt jelenti, hogy több mint fele részben az állam, illetve egyéb közjogi szervezet finanszírozza az adott szervezet tevékenységét. A közfinanszírozás arányának meghatározásakor figyelembe kell venni az adott szerv valamennyi bevételét, beleértve a kereskedelmi jellegű tevékenységből származó bevételt is.
Az Nktv. 97/A. § (2) bekezdése alapján az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feladat ellátásra vonatkozóan az egészségbiztosítási szerv – a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényben meghatározottak figyelembevételével – külön finanszírozási szerződést köt a klinikai központtal és az egyetemi kórházzal. Az Nktv. 98. § (1) bekezdése kimondja, hogy a klinikai központ és az egyetemi kórház tekintetében az egészségügyi felsőoktatási intézmény egészségügyi szolgáltatásának központi beruházási és felújítási, valamint fejlesztési forrásait a központi költségvetésről szóló törvény egészségügyért felelős miniszter által vezetett minisztérium fejezetében kell megtervezni. Az egészségügyért felelős miniszter által vezetett minisztérium jogosult az általa biztosított költségvetési előirányzatokkal kapcsolatos gazdálkodás ellenőrzésére. A felsőoktatási intézmény által biztosított egészségügyi szolgáltatáshoz – jogszabályban meghatározott feltételekkel – az egészségügyért felelős miniszter költségvetési finanszírozást nyújt, illetve támogatást nyújthat. Az egészségügyi felsőoktatási intézmény által végzett egészségügyi tevékenységre, továbbá az egészségügyi kutatásra, egészségügyi fejlesztésekre, egészségügyi szak- és továbbképzésre is alkalmazni kell az egészségügy szakmai irányítására és szervezésére, az egészségügyért felelős miniszter szakmai irányítási jogkörére vonatkozó rendelkezéseket, továbbá mindazokat a jogszabályokat, amelyek meghatározzák az egészségügyi szolgáltatás megszervezését, a feladatellátásban közreműködők szakképzettségét, az egészségügyi szolgáltatás finanszírozását [Nktv. 99. § (8) bekezdés]. E költségvetési finanszírozások, támogatások a működés többségi finanszírozását alapozhatják meg.
A Kbt. 19. § (3) bekezdése szerint, ha egy építési beruházás vagy ugyanazon közvetlen cél megvalósítására irányuló szolgáltatásmegrendelés, illetve azonos vagy hasonló felhasználásra szánt áruk beszerzése részekre bontva, több szerződés útján valósul meg, a közbeszerzés becsült értékének meghatározásához az összes rész értékét figyelembe kell venni. Szolgáltatás megrendelése esetében az ugyanazon közvetlen célra irányultság vizsgálatakor az egyes szolgáltatások műszaki és gazdasági funkcionális egységét kell alapul venni.
Annak megítélésére vonatkozóan, hogy a becsült érték meghatározásával kapcsolatban fennáll-e a részekre bontás tilalma, elsődlegesen a műszaki-gazdasági funkcionális egység fennállásának vizsgálata szükséges. Amennyiben a műszaki-gazdasági funkció egysége, mint fő szempont tekintetében nem tehető egyértelmű megállapítás, úgy segítségül hívhatóak további kisegítő szempontok is, amelyek az adott esetben az egy közbeszerzés fennállását támasztják alá a későbbiekben részletezettek szerint. Több ajánlatkérő egységes közös beszerzési igénye esetében az ajánlatkérő személye pusztán kisegítő szempont (lásd: T-358/08. ítéletet).
Önmagában arra alapozva, hogy az egységes beszerzési igényt (például egy épület felépítését) több ajánlatkérő valósítja meg, a beszerzések becsült értéke nem bontható részekre [Közbeszerzések Tanácsának útmutatója a becsült érték számítása, a részekre bontás tilalma és a beszerzési igények mesterséges egyesítése tárgyában (KÉ 2017. évi 95. szám, 2017. június 9.; a továbbiakban: Útmutató), illetve az Útmutató Példatárának 5., 6. példája].