A Közbeszerzési Értesítő Plusz jelen számában folytatjuk a 2020. júliusi számban elkezdett, a közbeszerzési műszaki leírással kapcsolatos jogesetek ismertetését.
A jelen jogesetek a Kúria közelmúltban meghozott ítéleteivel lezárult eljárásokban születtek, amelyek az ajánlatkérőnek az egyértelmű, a valós beszerzési igényét tükröző közbeszerzési műszaki leírás meghatározására vonatkozó kötelezettségét mondják ki.
A határozattal érintett tárgyak: Az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 58. § (1) bekezdését, valamint a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (4) bekezdés első fordulatát, a közbeszerzés tárgyára vonatkozó műszaki leírás jogsértő, nem egyértelmű és kellően pontos ahhoz, hogy lehetővé tegye az ajánlattevők számára a szerződés tárgyának megállapítását, a megfelelő és érvényes ajánlattételt.
Tényállás
Az ajánlatkérő (központi beszerző szerv) a 2017. április 20. napján feladott ajánlati felhívásával a Kbt. Második Része szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított aneszteziológiai munkaállomások beszerzésére.
A felhívás II.1.6) pontja szerint a beszerzés részekből áll, ajánlatok valamennyi részre tehetők.
A részek szerinti tárgy és mennyiség 1. és 2. részek bontásban a felhívás II.2) pontjában került meghatározásra.
A felhívás VI.3) További információk 6. pontjában az ajánlatkérő meghatározta a szakmai ajánlatra vonatkozó előírásait.
Az ajánlatkérő a felhívás mellé dokumentációt is készített.
A dokumentáció 8. sz. mellékleteként csatolta az ajánlatkérő a Szakmai ajánlat elnevezésű iratmintát, melyben az „Altató munkaállomás speciális tudású” eszközre vonatkozóan az alábbi előírást tette:
Az ajánlatkérő megtartotta az ajánlatok bontását, melynek során ismertette, hogy mindkét részben 4 ajánlattevő, köztük a kérelmező nyújtott be ajánlatot.
A kérelmező az ajánlatában csatolta a megajánlott gyártmányú speciális tudású altató munkaállomásra a 8. sz. melléklet szerint kitöltött szakmai ajánlatot, továbbá a termékleírásokat.
Az ajánlatkérő felvilágosítás-kéréssel fordult a kérelmezőhöz a közbeszerzési dokumentum műszaki leírásában az „Altató munkaállomás speciális tudású” eszköz tekintetében előírt 2-35 H2Ocm-es PEEP tartomány kötelezően teljesítendő paraméterrel kapcsolatban.
A kérelmező benyújtotta a felvilágosítását, melyben közölte, a megajánlott berendezéssel kapcsolatban az ajánlatkérő előírásainak megfelelően töltötte ki a műszaki dokumentáció PEEP-re vonatkozó előírását.
Az ajánlatkérő a Kbt. 79. § (1) pontja szerint tájékoztatta a kérelmezőt, hogy mind az 1., mind a 2. részére benyújtott ajánlatát érvénytelenné nyilvánította a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja alapján az alábbi indokokra tekintettel:
A megajánlott eszköz az előírt minimumkövetelményt (PEEP tartománya min. 2-35 H2Ocm) nem teljesíti, a megajánlott eszköz nem megfelelő.
A kérelmező előzetes vitarendezési kérelmet nyújtott be a részajánlatainak érvénytelenné nyilvánításáról szóló közbenső döntés ellen, melyet az ajánlatkérő elutasított.
A jogorvoslati kérelem
A jogorvoslati kérelem 1. és 2. kérelmi eleme szerint az ajánlatkérő jogsértően nyilvánította érvénytelenné a kérelmező 1. és 2. közbeszerzési részre megtett ajánlatait, ezzel megsértette a Kbt. 71. § (1) és (2) bekezdését, valamint a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontját.
Az ajánlatkérő észrevétele
Az ajánlatkérő kérte az alaptalan jogorvoslati kérelem elutasítását.
A jogorvoslati eljárás kiterjesztése
A Döntőbizottság végzésében értesítette az ügy résztvevőit arról, hogy a Kbt. 158. § (1) bekezdése alapján hivatalból eljár, és vizsgálja, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzés 1. és 2. részében az ajánlati felhívás és a dokumentáció előírásaiban a Kbt. alapelveinek és tételes jogi rendelkezéseknek – 58. § (2), (3), valamint a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. §, 48. § – megfelelően határozta-e meg a beszerzés tárgyát, a közbeszerzési műszaki leírást a dokumentáció 8. sz. melléklet, az „Altató munkaállomás speciális tudású” eszköz kötelező minimumkövetelményei között a beállítási tartományok: „PEEP min. 2-35 H2Ocm” kitétel tekintetében, a kérelmezői ajánlat érvénytelenségének indokaként megjelölt, az ajánlatkérő által kifogásolt műszaki jellemzővel összefüggésben. A Döntőbizottság vizsgálja, hogy az előírás alapján biztosított volt-e a megfelelő ajánlat megtétele.
A Döntőbizottság döntése és annak indokai
A Döntőbizottság a határozatában a jogorvoslati kérelem vonatkozásában a jogorvoslati eljárást megszüntetette. A hivatalbóli kiterjesztés alapján megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 58. § (1) bekezdését, valamint a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (4) bekezdés első fordulatát, ezért a Döntőbizottság az eljárás mindkét részében az ajánlatkérő eljárást megindító ajánlati felhívását, a dokumentációt és az azt követően hozott valamennyi döntését megsemmisítette.
A Döntőbizottság az ajánlatkérővel szemben 5.000.000.-Ft bírságot szabott ki.
A határozat indokolása az alábbiakat tartalmazta:
Az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárását 2017. április 20. napján kezdte meg, ezért az ezen időpontban hatályos közbeszerzési szabályokat kell alkalmazni.
A jogorvoslati kérelem 1. és 2. elemében a kérelmező annak megállapítását kérte, hogy az ajánlatkérő jogsértően nyilvánította a részajánlatait érvénytelenné a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja alapján.
A közbeszerzés tárgyára vonatkozó adatokat az eljárást megindító felhívásban úgy kell megadnia az ajánlatkérőnek, hogy annak alapján a gazdasági szereplők meg tudják ítélni, hogy az eljárásban tudnak-e ajánlatot tenni.
A műszaki elvárásoknak való megfelelés alapvető fontosságú az ajánlatok bírálata során annak a kérdésnek az eldöntésében, hogy az ajánlat érvényes-e vagy érvénytelen, illetve a szerződés teljesítése során a nyertes ajánlattevőnek többek között ennek megfelelően kell a szerződést teljesítenie.
Az ajánlatkérőnek az ajánlatok bírálata során az előírásai alapján kell eldöntenie, hogy az ajánlatok az előírásoknak megfelelnek-e és amennyiben megfelelnek, meg kell állapítania az ajánlat érvényességét, ellenkező esetben az érvénytelenséget.
Az ajánlatkérő azonban csak az általa konkrétan és egyértelműen meghatározott feltételeket kérheti számon az ajánlattevőktől, amit az ajánlatkérő nem határoz meg egyértelműen, arra nem lehet érvénytelenséget alapítani.
Érvénytelenséget arra vonatkozóan lehet megállapítani, amit a Kbt. illetve a vonatkozó közbeszerzési jogszabályok, vagy maga az ajánlatkérő határoz meg.
Az ajánlatkérő feladata, hogy a felhívásban, illetve a dokumentációban pontosan meghatározza a közbeszerzés tárgyát, annak paramétereit egyértelműen közölje. A törvényi kötelezettség az ajánlatkérő saját érdeke is egyben, hiszen nála merült fel a beszerzési igény, ő tudja, hogy milyen célra, milyen funkciókkal rendelkező, milyen műszaki jellemzőkkel bíró eszközre van szüksége. A meghatározott szakmai, műszaki előírások teljesítése az érvényes ajánlat feltétele, azaz az ajánlatkérő által kinyilvánított, jogorvoslattal meg nem támadott elvárások mind az ajánlatkérőt, mind az ajánlattevőket köti.
Az ajánlatkérő a kérelmező részajánlatait a speciális tudású altató munkaállomásra megajánlott készülékkel összefüggésben nyilvánította érvénytelenné. Az ajánlatkérő a dokumentáció 8. sz. mellékletében az előírt minimum paraméterek között, a beállítási tartományok körében a következő előírást tette: „PEEP tartomány min. 2-35 H2Ocm”. Az érvénytelenség indoklásában az ajánlatkérő azt állapította meg, hogy a kérelmező által megajánlott készülék azért nem megfelelő, mert a készülék vitálkapacitás méréshez társított nyomástartás funkcióban képes az elvárt nyomásérték biztosítására, és ez szakmailag nem tekinthető egyenértékűnek valamennyi kilégzés végén, légvételről-légvételre biztosítandó kilégzés végi nyomásérték (PEEP) funkcióval. Az ajánlatkérő indokolása szerint a PEEP funkció a szakmai elvárások szerint valamennyi belégzést követő kilégzés ideje alatt az anesztézia ideje alatt folyamatosan, beavatkozás nélkül biztosítandó. A kérelmező a jogorvoslati kérelmét arra alapította, hogy az ajánlatkérő által az érvénytelenség indoklásában meghivatkozott „folyamatosság, beavatkozás nélküliség” műszaki jellemzőkre az ajánlatkérő sem a felhívásban, sem a dokumentációban nem írt elő feltételt. Ezen túlmenően a kérelmező arra hivatkozott, hogy az ajánlatkérő által orvos-szakmai indokból a PEEP funkcióhoz társított, köztudomású, szakmai evidenciaként értelmezett folyamatos, beavatkozásmentes működés, különösen a 30-35 H2Ocm beállítási tartományban ellentétes a magyar és a nemzetközi szakirodalommal, szakmai gyakorlattal.
A jogorvoslati eljárás során a felek közötti jogvita olyan kérdések alapján fogalmazódott meg, mely szerint orvos-szakmai szempontból mit takar a PEEP, a PEEP funkció fogalma, azaz magában foglalja-e a folyamatosságot és a beavatkozás nélküliséget, különös figyelemmel a magasabb, a 30-35 H2Ocm-es nyomástartományban, illetőleg megfeleltethető-e egymással, egyenértékűnek tekinthető-e a PEEP funkcióban és a vitálkapacitás funkcióban történő nyomástartás.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a felek között már az vitatott volt, hogy mi volt pontosan a beszerzés tárgya, annak elvárt műszaki tartalma, a Döntőbizottság megállapította, hogy a jogorvoslati kérelemmel, a kérelmező ajánlatának vizsgálata jogszerűségének elbírálásával szoros összefüggésben áll az, hogy az ajánlatkérő miként határozta meg a beszerzés tárgyát, jogszerűen határozta-e meg az ajánlatadás feltételeit. A Döntőbizottság a hivatalbóli kiterjesztés körében vizsgálta, hogy az ajánlatkérő megfelelően határozta-e meg a beszerzés tárgyát, a közbeszerzési műszaki leírást a dokumentáció 8. sz. melléklet, az altató munkaállomás speciális tudású eszköz kötelező minimumkövetelményei között a beállítási tartományok: „PEEP minimum 2-35 H2Ocm” kitétel tekintetében a kérelmezői ajánlat érvénytelenségének indokaként megjelölt, az ajánlatkérő által kifogásolt műszaki jellemzővel összefüggésben. A Döntőbizottság azt vizsgálta, hogy az előírás alapján biztosított volt-e a megfelelő ajánlattétel lehetősége. A Döntőbizottság tehát azt vizsgálta, hogy az érvénytelenség indoklásában meghivatkozott „PEEP funkcióra” vonatkozóan szerepelt-e kötelező feltétel a műszaki leírásban, az érvényes ajánlattételnek feltétele volt-e az, hogy az altatógép az anesztézia alatt, légvételről légvételre folyamatosan, beavatkozás nélkül biztosítsa a min. 2-35 H2Ocm PEEP-et.
A Döntőbizottság az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/24/EU Irányelve, a Kbt. 3. § 30. pontja, a Kbt. 50. § (4) bekezdése, a Kbt. 58. § (2) – (3) bekezdései, a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. §-a, 48. §-a alapján vizsgálta a felek által becsatolt okirati bizonyítékokat, a felek előadásait és az alábbiakat állapította meg.
A felek között nem volt vitás, hogy a PEEP egy angol nyelvű orvosi szakkifejezésből (Positive End Expiratory Pressure) alkotott mozaikszó, amelynek magyar jelentése: kilégzés végi pozitív nyomás, mértékegysége a H2Ocm. Az anesztéziában a jelentősége abban áll, hogy az altatógép biztosítja, hogy kilégzéskor a tüdő alveolusaiban nyomás maradjon, ezáltal azok nyitva tarthatók. A felek között nem volt vitás továbbá, hogy számos tényezőtől, pl. a beteg fizikumától, a kórfolyamattól, a műtéti beavatkozás jellegétől függően határozható meg esetenként az optimális PEEP, és minden esetben az altatógépen be kell állítani a PEEP nyomásértéket.
Nem volt vitatott, hogy az anesztéziában jellemzően alkalmazott, beállított PEEP nyomásérték az ajánlatkérő által előírtnál kisebb értéktartományban mozog, így a 30-35 H2Ocm nyomás tartós, folyamatos fenntartása rendkívüli esetekben, speciális igényű betegeknél, speciális műtéti beavatkozások esetén lehet indokolt. Nem vitásan a vitálkapacitás méréshez társított nyomástartás rendkívüli, időleges, minden esetben orvosi beavatkozást igénylő manőver, amelynek célja az oxigénfelvételben résztvevő alveolusok toborzása olyan nyomásértéken, amely a beteg optimális PEEP nyomásértékétől eltér. E manőver során minden lélegeztetési nyomásérték azonos, így a beállított nyomásérték egyben PEEP érték is.
A felek közötti vita elsődlegesen abban állt, hogy önmagában a PEEP kifejezés pusztán a fizikai mennyiségre ad-e meghatározást, vagy orvos-szakmai szempontból olyan funkcionális tartalmat is magában foglal, amelynek megadásával a nyomás-értéktartományon túlmenően a beszerzés tárgyaként meghatározott géppel kapcsolatos további érvényességi feltételt, műszaki követelményt is meghatározott az ajánlatkérő. Az ajánlatkérő álláspontja szerint a PEEP kifejezéssel egyúttal a működési üzemmódra (folyamatos, beavatkozás nélküliség) vonatkozóan is érvényességi feltételt írt elő. A kérelmező szerint önmagában a PEEP szakkifejezésnek nem fogalmi eleme az, hogy a kilégzés végi nyomást miként kell tartani, az ajánlatkérő a gép működési üzemmódjára, a lélegeztetési módra vonatkozóan még implicite sem írt elő műszaki követelményt, különös tekintettel arra, hogy 30 H2Ocm nyomásérték felett a kilégzés végi nyomás tartós fenntartása nem jellemző, sőt indokolatlan.
A Döntőbizottság rámutatott, hogy a közbeszerzési szabályrendszerben az ajánlatkérő kötelessége meghatározni a beszerzés tárgyát mégpedig olyan pontossággal, hogy annak alapján biztosított legyen az egyenlő esélyű és megfelelő ajánlattétel, az egyértelmű és ismert műszaki tartalomra megtett ajánlatok összehasonlíthatósága. A Kbt. 58. § (2) bekezdése értelmében az ajánlatkérő közbeszerzés tárgyára vonatozó műszaki leírásának tartalmaznia kell a megkövetelt jellemzőket, amely jellemzők alapján a közbeszerzés tárgya oly módon írható le, hogy az megfeleljen az ajánlatkérő által igényelt rendeltetésnek. A jellemzők utalhatnak a kért áru előállításának folyamatára, vagy módszerére, vagy életciklusa bármely más szakaszának konkrét folyamatára. A Korm. rendelet 46. § (2) bekezdés a) pontja alapján az ajánlatkérő választása szerint a közbeszerzési műszaki leírást meghatározhatja teljesítmény- illetve funkcionális követelmények megadásával. A 46. § (2) bekezdés b) pontjában előírt feltételek szerint az ajánlatkérő hivatkozhat szabványokra, műszaki engedélyre, nemzeti műszaki előírásokra, illetőleg a 46. § (2) bekezdés c) és d) pontja alapján műszaki leírást meghatározhatja az a) és b) pontban szabályozottak kombinálásával. Az egyenértékűség, a műszaki egyenértékűség csak olyan feltételrendszerben értelmezett, amelyben az ajánlatkérő a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (3) bekezdésének alkalmazásával határozza meg a beszerzés tárgyát.
A 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (4) bekezdése alapján a (2) bekezdés a) pontjára való hivatkozás esetén, azaz amikor az ajánlatkérő teljesítmény, illetve funkcionális követelményeket ad meg, az ajánlatkérő köteles olyan pontossággal megadni a műszaki leírását, hogy azáltal biztosított legyen az ajánlattevők számára a szerződés tárgyának megállapítása, illetőleg az ajánlatkérő számára a szerződés jogszerű odaítélése. A jogszabályi rendelkezés magában foglalja azt is, hogy amennyiben az ajánlatkérő a beszerezni kívánt áruval szemben teljesítmény- illetve funkcionális követelményhez kötött érvényességi feltételt támaszt, köteles azt egyértelműen és kifejezetten megadni a műszaki leírásban. Az ajánlati kötöttség beálltára tekintettel mind az ajánlatkérő, mind az ajánlattevők kötve vannak a közbeszerzési dokumentumokban foglaltakhoz, az ajánlattevők ajánlatát a kötöttséggel terhelt közbeszerzési dokumentumok alapján kell elbírálni.
A Döntőbizottság áttekintette az ajánlatkérő felhívását, dokumentációját, azon belül is a műszaki leírást tartalmazó 8. sz. mellékletet.
Az ajánlatkérő az altató munkaállomás speciális tudású eszköz esetében a beszerzés tárgyát, meghatározását a 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (2) bekezdés a) pontjának alkalmazásával készítette el. Teljesítmény- és funkcionális követelményeket, valamint paramétereket, műszaki jellemzőket határozott meg. A beállítási tartományok vonatkozásában meghatározott „PEEP tartomány minimum 2-35 H2Ocm” előírással kapcsolatosan a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő az eszköz funkciójával kapcsolatosan mindösszesen azt az előírást tette, hogy az eszközön beállítható legyen egy meghatározott kilégzés végi pozitív nyomástérték. A Döntőbizottság egyetértett a kérelmező azon jogi álláspontjával, amely szerint az ajánlatkérő ezen nyomástartási beállíthatóságon túlmenően további funkciót nem határozott meg, tehát nem tett előírást az üzemmódra, lélegeztetési módra vonatkozóan, azaz nincs előírás arra, hogy a már beállított értéket beavatkozás nélküli, automatikus üzemmódban folyamatosan tartani kell. Nincs arra vonatkozóan sem előírás, hogy folyamatosan, hosszabb ideig, több légzési cikluson keresztül kell tudnia a gépnek a beállított nyomást tartani.
A PEEP egy mérhető fizikai mennyiség, pusztán e kifejezés műszaki leírásban történő megadásával az ajánlatkérő funkcionális előírást nem tett. Az ajánlatkérő azt sem tudta bizonyítani, hogy létezne egységes és konzekvens orvos-szakmai álláspont arra vonatkozóan, hogy az anesztéziában a pozitív kilégzés végi nyomás kizárólag automatikus, a kezelő beavatkozása nélküli működés során értelmezhető, és ezáltal lenne definiált az ún. „PEEP funkció”. A Döntőbizottság rámutatott arra, hogy az ajánlatkérő által becsatolt szakirodalmak és magánszakértői állásfoglalások sem cáfolják a kérelmező azon állítását, mely szerint a vitálkapacitás méréshez társított pozitív kilégzés végi nyomástartás képes az elvárt nyomásérték biztosítására. A felek által becsatolt szakirodalmakból az rajzolódik ki, hogy nincsen egységes és kizárólagos orvostechnikai fogalommeghatározás az altatógépek egyes paramétereinek, funkcióinak, az egyes paraméterek értéktartományának vonatkozásában. Nincsen az orvos szakmában egységes értelmezhető, elfogadott normatíva, jogszabályban rögzített meghatározás arra vonatkozóan, hogy orvos-szakmai, műszaki, technológiai értelemben mit kell érteni „speciális tudású” altató munkaállomás alatt. A közbeszerzési eljárásban sem adott útmutatót az ajánlatkérő arra vonatkozóan, hogy milyen speciális rendeltetési célnak kellene megfelelnie az érvényesen megajánlható eszköznek, amely adott esetben arra engedett volna következtetést levonni az ajánlattevők számára, hogy orvos-szakmailag a folyamatos, automatikus beavatkozásmentes pozitív kilégzés végi nyomástartási nyomásfunkció biztosítása szükséges.
Összegezve a fentieket, a Döntőbizottság a hivatalbóli kiterjesztés alapján megállapította, hogy a közbeszerzés tárgyára vonatkozó műszaki leírás jogsértő, nem egyértelmű és kellően pontos ahhoz, hogy lehetővé tegye az ajánlattevők számára a szerződés tárgyának megállapítását, a megfelelő és érvényes ajánlattételt. Ebből következik egyben az is, hogy az ajánlattevők eltérően értelmezett előírások esetében megtett ajánlataik összehasonlítása, a jogszerű bírálat sem végezhető el. Ennélfogva az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 58. § (1) bekezdését, valamint a közbeszerzési eljárásokban az alkalmasság és a kizáró okok igazolásáról, valamint a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásának módjáról szóló 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 46. § (4) bekezdésének első fordulatát.
A Döntőbizottság határozata ellen az ajánlatkérő nyújtott be keresetet.
A Fővárosi Törvényszék, mint elsőfokú bíróság a 107.K.700.304/2018/15. számú 2018. október 25-én kelt ítéletében a keresetet elutasította, a következő indokok alapján:
A bíróság a tényállást a peres felek és az alperesi beavatkozó előadása, a csatolt okiratok és a per egyéb adatai alapján állapította meg.
A bíróság elöljáróban rögzítette, hogy közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben a határozat jogszerűségét vizsgálja. A jelen esetben - mivel közbeszerzési ügyben hozott határozat a per tárgya - a bírósági felülvizsgálat alapját a Kbt. 170. § (1) bekezdése jelenti.
A kialakult bírói gyakorlat szerint, a Kúria által is fenntartott Legfelsőbb Bíróság 1/2011. (V.9.) KK véleménye alapján a fél a közigazgatási szerv határozatának felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozva kérheti, keresetében anyagi és eljárási jogszabálysértésekre hivatkozhat, és arra is, hogy a határozat meghozatalakor az alkalmazott jogszabályt tévesen értelmezték.
Ezekben a perekben a bíróság elsősorban azt vizsgálja: a határozat megfelel-e az anyagi jogszabályoknak. Önmagában eljárási jogszabálysértés miatt csak akkor van helye hatályon kívül helyezésnek, ha az eljárási jogszabálysértés a döntés érdemére is kihatott. Azt, hogy az eljárási szabálysértések az ügy érdemére kihatottak, a felperesnek kell állítania, és megfelelő módon bizonyítania, továbbá azt az eljáró bíróság a per egyéb adatai alapján értékeli és mérlegeli.
A perben a peres felek között abban volt eltérő álláspont, hogy az ajánlati felhívásban a PEEP érték megadásával az ajánlatkérő egyértelműen meghatározta-e azt az elvárását, hogy a beszerezni kívánt altatógépnek a funkciót az anesztézia alatt folyamatosan, beavatkozás nélkül kell biztosítani. A felperesi álláspont szerint az ajánlati felhívásban megadott PEEP tartomány a PEEP fogalmából eredően magában foglalja a fenti folyamatos és beavatkozás nélküli funkciót is. Az alperesi oldal álláspontja szerint viszont a PEEP tartomány megadása még nem jelenti egyben a folyamatos és beavatkozás nélküli működés biztosításának megadását is.
A közbeszerzési eljárás iratai, a rendelkezésre álló szakvélemények, valamint a peres felek nyilatkozatai alapján megállapítható volt, hogy a PEEP érték és PEEP funkció egymástól különböző fogalom. A PEEP orvos-szakmai definíciója szerint az anesztézia során valamennyi belégzést követő kilégzés ideje alatt, az anesztézia alatt légvételről-légvételre biztosítandó kilégzés végi nyomás érték, melynek mértékegysége a H2Ocm. Ezzel szemben a PEEP funkció – a felperesi elvárás szerint – az anesztézia alatt a PEEP érték folyamatos, egyenletes és további beavatkozástól független biztosítását jelenti. A PEEP érték tehát nem egyenlő önmagában a PEEP funkcióval, vagyis a PEEP érték megadása az ajánlati felhívásban önmagában még nem jelenti a fenti PEEP funkció elvárását is, tehát a folyamatos és egyenletes beavatkozástól mentes funkció biztosításának előírását.
A perbeli esetben az ajánlati felhívásban a felperes az előírt paramétereknél a beállítási tartományok címszó alatt PEEP tartomány minimum 2-35 H2Ocm, míg monitorozott paraméterek címszó alatt nyomások min. légúti, csúcs, átlag, PEEP megjelölést tüntette fel.
Az ajánlati felhívásban tehát a PEEP érték, egy tartomány került megadásra, illetőleg a PEEP került megnevezésre. A fent kifejtettek alapján azonban a PEEP érték nem azonos a fenti PEEP funkcióval, tehát önmagában a PEEP megadása nem jelenti a folyamatos beavatkozás nélküli működés biztosításának elvárását. Megállapítható tehát, hogy a felperes az ajánlati felhívásában a PEEP megadásával nem jelölte meg egyértelműen, hogy a PEEP funkciót, tehát az anesztézia alatt a folyamatos, beavatkozás nélküli működés biztosítását várja el. Erre figyelemmel nem vezethetett eredményre a felperes azon hivatkozása, hogy az ajánlati felhívásban írtak egyértelműek, a PEEP megadása egyben jelenti a folyamatos, beavatkozás nélküli működés biztosításának előírását is.
A perbeli esetben nem volt vitatott a felek között, hogy különböző tényezőktől – pl.: a beteg fizikumától, a kórfolyamattól, műtéti beavatkozás jellegétől – függően határozható meg esetenként az optimális PEEP és minden esetben az altatógépen be kell állítani a PEEP nyomásértéket; és az sem, hogy az anesztéziában jellemzően alkalmazott beállított PEEP nyomásérték az ajánlatkérő felperes által előírtnál kisebb értéktartományban mozog, a 30-35 H2Ocm nyomás tartós, folyamatos fenntartása rendkívüli esetekben speciális igényű betegeknél, speciális műtéti beavatkozások esetén lehet indokolt. Helytállóan mutatott rá e körben az alperesi beavatkozó az ellenkérelmében, hogy ebben a tartományban a felperes által csatolt magánszakértői vélemények a beavatkozásmentességet nem mondták ki a 35 H2Ocm tartományban. Az sem volt vitatott a felek között, hogy a vitálkapacitás méréshez társított nyomástartás rendkívüli, időleges, minden esetben orvosi beavatkozást igénylő manőver, amelynek célja az oxigénfelvételben résztvevő alveolusok toborzása olyan nyomásértéken, amely a beteg optimális PEEP nyomásértékétől eltér.
A bíróság elfogadta azt az alperesi álláspontot is, hogy az ajánlatkérő felperes a közbeszerzési eljárás során nem adott semmilyen útmutatót arra vonatkozóan, hogy milyen speciális rendeltetési célnak kellene megfelelnie az érvényesen megajánlható eszköznek, ami arra engedett volna következtetni az ajánlattevők számára, hogy orvos-szakmailag, folyamatos, automatikus beavatkozásmentes pozitív kilégzés végi nyomástartás, nyomásfunkció biztosítása szükséges.
A PEEP érték és a PEEP funkció fent körülírt elhatárolása nyomon követhető a felperes által a közbeszerzési eljárás során csatolt és hivatkozott szakértők előadásából, irataiból, véleményéből is. Nem hivatkozhatott alappal a perben a felperes arra, hogy az általa hivatkozott orvosszakértői vélemények a perbeli álláspontját támasztják alá.
Az eljárási szabálysértésre vonatkozó, a magánszakértői véleményekkel összefüggésben felhozott felperesi érvelés sem volt alapos, mert az alperes megjelenítette ezeket a véleményeket, a felek észrevételeit, a magánszakértői vélemények mellőzésének indokát, rögzítve, hogy azok nem támasztották alá a felperes álláspontját. Abban egyetértett a bíróság a felperessel, hogy a PEEP funkció és a vitálkapacitás manőver funkcióban a közös csak a nyomástartás, és a két funkció nem összemosható, de az alperes döntése érdemben helyes volt.
A jelen orvosi eszközbeszerzési eljárás tárgyából eredően olyan gazdasági szereplők vettek részt a közbeszerzésben, akiknek orvosi eszköz téren tapasztalatuk van. A tárgyi altatógépek kapcsán azonban a PEEP funkció mikénti biztosítása és a PEEP érték a fent részletezettek figyelembevételével olyan speciális elvárás, utóbbi értéktartománya olyan differenciált lehet, hogy mellőzhetetlen lett volna még az orvosi területen jártas ajánlattevők számára is pontosan előírni, hogy milyen az azt teljesíteni képes géppel kapcsolatban az ajánlatkérő felperes pontos kívánalma. A közbeszerzési eljárás iratai és az orvosszakértői vélemények alapján megállapítható, hogy a PEEP érték különböző tartományokban mozoghat, és a PEEP funkció mikénti biztosítása is eltérő lehet. Egyértelműen meg kellett volna határozni az ajánlati kiírásban, hogy az ajánlatkérő pontosan milyen PEEP funkciót teljesítő altatógépet vár el. Ez felel meg a Kbt. 58. § (1) bekezdése és a Korm. rend. 46. § (4) bekezdése előírásának, miszerint az ajánlati felhívásnak kellően pontosnak és egyértelműen megfogalmazottnak kell lennie. A perbeli esetben tehát akkor járt volna el jogszabályszerűen az ajánlatkérő, hogyha a PEEP érték meghatározása mellett egyértelműen előírja az ajánlati felhívásában az általa megkívánt PEEP funkciót, tehát az anesztézia alatt a folyamatos, egyenletes és beavatkozás nélküli működést. A tárgyi esetben azonban ez nem történt meg, tehát az ajánlati felhívás nem volt kellően pontosan megfogalmazott, nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak.
Mindezekre tekintettel nem hivatkozhatott tehát a perben alappal arra a felperes, hogy a PEEP fogalmával az ajánlattevőknek tisztában kellett lenniük, a PEEP fogalmára az ajánlattevők az eljárás során nem kérdeztek rá. Ahogy az sem lényeges, az ügy érdemére kiható eljárási hiba az alperes részéről, hogy a megajánlott gép műszaki adatlapját, azzal kapcsolatos felperesi észrevételeket külön nem értékelte, a mellőzés indokait részletesen nem fejtette ki, mert ez következett az eltérő jogi álláspontjából és abból, hogy nem a gép megfelelősége, a felperes érvénytelenítő döntése jogszerűsége kérdésében döntött, hanem a felhívás és dokumentáció jogszerűségéről, az elvárás mikénti megfogalmazásáról. Helytállóan mutatott rá az alperes, hogy a jogsértő kiírás megsemmisítése nélkül nem végezhető el a jogszerű bírálat, adott esetben a pontosan meg nem fogalmazott elvárás miatt olyan eszközt is el kellett volna fogadnia a felperesnek, ami nem teljesíti az elvárt, (de a kiírásban meg nem jelenített) paramétereket. Ennek okán a felhívás és dokumentáció megsemmisítése vezethet csak el oda, hogy jogszerű előírás mellett megfelelően lefolytathassa az eljárását a felperes.
A fent részletezettek alapján tehát a perbeli esetben nem volt alapos az a felperesi álláspont, hogy az idézett ajánlati felhívásában egyértelműen előírta az általa elvárt PEEP funkciót, vagyis a folyamatos emberi beavatkozástól mentes működést. Az ajánlati felhívása tehát a PEEP funkció tekintetében nem volt egyértelmű.
Mindezekre tekintettel az alperes támadott határozatában helytállóan állapította meg, hogy a felperes tárgyi ajánlati felhívása nem felel meg a Kbt. 58. § (1) bekezdése és a Kormányrendelet 46. § (4) bekezdése előírásának, vagyis az nem kellően pontosan megfogalmazott. A közbeszerzés tárgyára vonatkozó műszaki leírás tehát nem egyértelmű és kellően pontos ahhoz, hogy lehetővé tegye az ajánlattevők számára a szerződés tárgyának megállapítását és a megfelelő, érvényes ajánlattételt. A felperes perbeli álláspontja és érvelése tehát az előzőek alapján alaptalan, nem sérültek az alperes határozatával a felperesi keresetben részletezett jogszabályhelyek, sem az anyagi jogi, sem az eljárási szabályok.
A hivatalbóli kiterjesztés kapcsán annak jogszerűségét megingató álláspontot a felperes nem adott elő, a bizonyítékok okszerű mérlegelése és értékelése kapcsán sem alaposak az érvei. Az alperes a határozatában a tényállást pontosan szerepeltette, a felek által hivatkozott szakirodalmat, a felperesi magánszakértői véleményeket, a szakorvos által prezentáltakat bemutatta, ütköztette, az észrevételeket figyelembe vette, és mindezek egyenkénti és összességében is történő mérlegelésével hozta meg határozatát. A döntésének indokai a határozatból kitűnnek. A bírság szempontjából is indokolta a döntését az alperes, e körben sem tudott olyan érvet felhozni a felperes, amely annak alkalmazása jogszerűségét megkérdőjelezte volna. A megsemmisítés ugyan teret adhat a reparációnak, de a kiírás jogsértő voltával a súlyos jogsértés már megvalósult, ezzel is helyesen indokolta a bírság kiszabását az alperes, ahogy az összegszerűség tekintetében is okszerű mérlegelést tartalmaz a döntése, annak szempontjai kitűnnek a határozatból.
Az elsőfokú ítélet ellen az ajánlatkérő felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriához.
A Kúria a Kfv.VI.37.025/2019/5. számú 2020. február 5. napján kelt ítéletében a Fővárosi Törvényszék 107.K.700.304/2018/15. számú ítéletét hatályában fenntartotta.
A Kúria döntése és jogi indokai
A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
A Pp. 275. § (1) és (2) bekezdéseire figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt. A jogerős ítélet csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálható felül.
A Kúria szerint az eljárt bíróság a pontosan és törvényesen megállapított tényállásból helytálló következtetést vont le. Jogszabálysértést a rögzített tényállás iratellenessége, a bizonyítékok kirívóan okszerűtlen vagy a logika szabályaival ellentétes mérlegelése alapozhat meg, ilyen jogsértés azonban nem tárható fel.
A közigazgatási bíróság vizsgálta a közigazgatási eljárás teljes anyagát, a felek perbeli nyilatkozatait, beadványait, előtárt bizonyítékait, azokat a Pp. 206. § (1) bekezdésének megfelelően értékelte, és helyesen állapította meg, hogy a kereset nem alapos.
Az elsőfokú bíróság a felperes keresetét minden vonatkozásában elemezte és elbírálta, a Pp. 221. § (1) bekezdésének teljes mértékben megfelelő, kellően részletes indokát adta döntésének, amelyet konkrét jogszabályi hivatkozásokkal is alátámasztott. A kifejtett jogi érveket a Kúria teljes körűen osztotta, azok megismétlése nélkül, a felülvizsgálati kérelemre figyelemmel, az alábbiakat hangsúlyozta.
A Kbt. 50. § (4) bekezdés, 58. § (1) bekezdés, 81. § (11) bekezdés, a Korm. rendelet 46. § (4) bekezdés rendelkezéseiből látható, hogy az ajánlatkérő – a Kbt. keretei között – maga határozza meg a beszerzési igényét, ennek körében ő szabja meg, hogy milyen feltételek teljesítését várja el. A megkövetelt jellemzőket úgy kell megfogalmaznia, hogy az alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel, megfelelő ajánlatot tudjanak tenni.
Az ajánlatkérő az általa közölt feltételekhez kötve van, az egyes előírásainak utóbb sem tulajdoníthat olyan tartalmat, amely abból egyértelműen és világosan nem következik.
A félreérthetetlen rendelkezés azért különösen fontos, mert az ajánlat érvénytelen, ha nem felel meg a felhívásban, a dokumentációban, vagy más közbeszerzési dokumentumban meghatározott felételeknek. Az ajánlatkérő által ki nem nyilvánított, a lehetséges ajánlattevők előtt kifejezetten meg nem jelenített elvárás az ajánlattevőkön számon nem kérhető, az ilyen követelmény nem teljesítése érvénytelenségre nem adhat alapot.
A felperes a Dokumentáció 8. számú mellékletében beállítási tartományról rendelkezett, ennek körében közölte a PEEP tartomány minimum igényét. Ezzel azt írta elő, hogy a készüléknek milyen értékhatárok között kell biztosítani a nyomásértéket. E helyen utalás sincs arra, hogy ezt az értéket hogyan, milyen működésben kell biztosítani.
A felperes a felülvizsgálati kérelmében is állította, hogy a PEEP fogalma magában foglalja az értéket és a funkciót is, a felhozott bizonyítékok azonban ezt egyértelműen nem támasztják alá. A PEEP fogalomnak egységes, kötelező, normatív jellegű fogalommeghatározása nincs. A felperes által hivatkozott szakirodalom és orvosi nyilatkozatok nem támasztják alá a mindenki által azonos tartalommal elfogadott és követett definíció létezését, figyelemmel a jogorvoslati eljárásban felhozott orvosi tanulmányra is.
Maga a felperes sem használta következetesen azonos tartalommal a PEEP fogalmat; a beavatkozó ajánlatának érvénytelenné nyilvánítása indokolásában következetesen elkülönítette a funkciót a nyomásértéktől.
A felperes PEEP fogalommal kapcsolatos előadása azért irreleváns, mert a jogvita szempontjából annak van alapvető jelentősége, hogy a felperes milyen elvárásokat fogalmazott meg. A Dokumentáció 8. számú mellékletében nem PEEP-ről, hanem PEEP tartományról rendelkezett, méghozzá a beállítási tartományok körében. Ezzel a PEEP-pel kapcsolatos elvárását – a PEEP tartalmától függetlenül – a tartományra, azaz az értékhatárokra korlátozta. A PEEP funkcióra nézve utaló jellegű előírást sem tett.
A PEEP működésére, funkciójára vonatkozóan azért is lett volna különösen fontos egyértelmű előírást tenni, mert az orvosi szakmában abban egyetértés van, hogy csak speciális esetben indokolt a kilégzésvégi nyomásszintet tartósan 35 H2Ocm tartományban tartani. A funkcióra vonatkozó felperesi elvárás indokolt lehet az átlagostól eltérő igényű betegek ellátása érdekében beszerezni kívánt speciális tudású munkaállomással szemben. A felperes azonban az átlagostól eltérő, illetve a speciális tudású fogalmakat sem részletezte, illetve nem rögzítette, hogy e fogalmakba a PEEP általa ismert funkciót is beleérti.
A Kbt.-ben meghatározott egyértelműségi követelménytől a felperes akkor sem tekinthet el, ha a lehetséges ajánlattevők jellemzően rendelkeznek orvos-szakmai ismeretekkel. Nem egyértelmű az olyan előírás, amelyik magyarázatra szorul.
Önmagában az, hogy a PEEP-re vonatkozó elvárásokkal kapcsolatban ajánlattevői kérdés nem érkezett, nem igazolja annak egyértelmű jelentéstartalmát. Éppen ellenkezőleg, a felperes és a beavatkozó is mást és mást értett alatta.
Minthogy a PEEP fogalmának mindenki számára nyilvánvaló, követendő definíciója nincs, továbbá, hogy a felperes a Dokumentációban nem határozta meg a PEEP általa elfogadott fogalmát, a 8. számú mellékletben kifejezetten a beállítási tartományokra korlátozta elvárásait, a Kúria az alperessel és az elsőfokú bírósággal egyezően jutott arra a következtetésre, hogy a felperes nem adta meg a közbeszerzés tárgyát olyan pontossággal, hogy annak tartalmát illetően az ajánlattevők ne legyenek bizonytalanságban, így sérültek a határozatban megjelölt jogszabályi rendelkezések.
A felperes felülvizsgálati kérelmében a Pp. 339/B. §-ára is hivatkozott, azonban ennek alátámasztására figyelembe vehető érvet nem hozott fel. Az alperesi döntésnek ugyanis csak a bírság kiszabására vonatkozó része minősül mérlegelési jogkörben hozott határozatnak, a bírság kiszabásával kapcsolatban azonban a felperes sem ténybeli, sem jogi indokolást nem tárt elő.
A kifejtettekre figyelemmel a Kúria a Pp. 275. § (3) bekezdését alkalmazva a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, mert az nem sérti a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogszabályi rendelkezéseket.
A Kúria döntésének elvi tartalma
A közbeszerzés tárgyát olyan pontossággal és félreérthetetlenül kell megadni, amely lehetővé teszi az ajánlattevők számára a szerződés tárgyának egyértelmű megállapítását, a megfelelő és érvényes ajánlattételt.