A határozattal érintett tárgyak: A közbeszerzési eljárásokban az ajánlattevők az ajánlatkérő által meghatározott elvárásokhoz kötelesek igazodni. Az ezzel ellentétes megajánlás az ajánlat érvénytelenségét eredményezi.
Tényállás
Az ajánlatkérő (közszolgáltató) a Kbt. Második Rész XV. Fejezet szerinti nyílt közbeszerzési eljárását a 2019. április 15-én feladott hirdetménnyel indította meg „Keretszerződés univerzális vágányon járó kotrógéppel végzett szolgáltatásra” tárgyban.
A felhívás alapján a részajánlattétel nem biztosított.
A felhívás szerint a teljesítés fő helyszíne az ajánlatkérő tulajdonában, üzemeltetésében, használatában, vagyonműködtetésében, illetve vagyonkezelésében levő területe.
A felhívás szerint az ajánlatkérő az értékelési szempontokat a következők szerint határozta meg:
1. Ár Súlyszám: 97
1.1. Univerzális vágányon járó kotrógépes szolgáltatás
üzemóra díj ajánlati ára Ft/üzemóra Súlyszám: 70
1.2. Kiszállás díja Ft/alkalom Súlyszám: 27
2. A felhívás III.1.3) M.2) pont szerinti gépkezelő szakemberek szakmai
tapasztalata Súlyszám: 3
A felhívás szerint a szerződés időtartama 24 hónap.
A felhívásához az ajánlatkérő dokumentációt is készített, amely tartalmazta egyebek mellett az ajánlati felhívást kiegészítő közbeszerzési dokumentumot, a nyilatkozatmintákat, a műszaki leírást és a vállalkozási keretszerződés tervezetét.
Az ajánlattételi határidőben az ajánlatkérő 3 ajánlatot bontott fel. A kérelmező, a jelen ismertetés szerint S Kft. (a továbbiakban: érdekelt), valamint a jelen ismertetés szerint V Kft. nyújtott be ajánlatot. Az ajánlattevők az ajánlati árat az alábbiak szerint adták meg a felolvasólapon:
Az ajánlatkérő tájékoztatta a kérelmezőt és az érdekeltet, hogy az ajánlatuk a „Kiszállási díj (nettó Ft/alkalom)” ajánlati elem tekintetében aránytalanul alacsony árat tartalmaz. A Kbt. 72. § (1) bekezdése alapján az ajánlatkérő az alábbiak szerint kért indokolást az ajánlattevőktől:
Az ajánlatkérő objektív alapú, számszerűsített kalkulációkkal ellátott indokolás benyújtását kérte, amelyben az ajánlattevő mutassa be különösen:
- a kiszállás megszervezésének módját, a kiszállás folyamatát, ezen belül különösen a szállító járműveket, a tervezett szállítási útvonalakat, üzemanyag-költségeket, útdíjakat, esetleges engedélyek díját, továbbá
- a megajánlott kiszállási díj meghatározásakor figyelembe vett bérköltséget, a kapcsolódó közterheket.
Amennyiben ajánlattevő a szerződés adott részének teljesítéséhez alvállalkozót vesz igénybe, kérte, hogy az indokolás térjen ki az alvállalkozói költségek bemutatására is.
Az indokolást az érdekelt közölte.
Az ajánlatkérő hiánypótlást is kért az érdekelttől a Kbt. 44. §-ában előírtakra figyelemmel. Az érdekelt a válaszában az árindokolását feloldotta az üzleti titokká nyilvánítás alól.
Az ajánlatkérő a Kbt. 72. § (3) bekezdése alapján kiegészítő indokolást kért a kérelmezőtől és az érdekelttől. Az érdekelt számára az alábbi kérdéseket tette fel:
Kérte kiegészítő indokolásában információt nyújtani arra vonatkozóan, hogy a kiszállás optimalizálásához létesíteni kívánt állomáshelyek vonatkozásában felmerül-e költsége, amennyiben igen, akkor ezt milyen mértékben vette és hol vette figyelembe az ajánlati ár meghatározása során.
Kérte, hogy az ajánlattevő kiegészítő indokolás keretében részletesen mutassa be a vállalkozási szerződés tervezetben rögzített előírásra tekintettel alkalmazott korrekciós számításának indokait.
Az érdekelt a kiegészítő indokolását benyújtotta.
Az eljárást lezáró döntés szerint a nyertes ajánlattevő az érdekelt, a kérelmező a nyertes ajánlatot követő legkedvezőbb ajánlatot nyújtotta be.
A kérelmező előzetes vitarendezési kérelmet nyújtott be, amelyben – egyebek mellett – a Kbt. 73. § (2) bekezdése alapján vitatta a nyertes ajánlat érvényességét a kiszállási díjra megtett ajánlati vállalás vonatkozásában.
Az ajánlatkérő a Kbt. 80. § (4) bekezdése felhatalmazása alapján felhívta az érdekeltet arra, hogy hiánypótlás keretében nyújtsa be a teljesítéshez rendelkezésre álló eszközök leírását tartalmazó nyilatkozatát, amelyben egyértelműen megjelöli, hogy az eszközök milyen jogcímen állnak ajánlattevő rendelkezésére (pl. tulajdon, bérlet, tartósbérlet). Nem saját tulajdonú eszközök esetén az érdekeltnek a rendelkezésre állás jogcímét igazoló dokumentumot kellett benyújtania.
A kérelmező ugyanezen a napon újabb előzetes vitarendezési kérelmet terjesztett elő, amelyben az ajánlatkérő fenti hiánypótlási felhívásának jogszerűségét vitatta.
Az érdekelt a hiánypótlását benyújtotta.
Az ajánlatkérő elutasította a kérelmező mindkét előzetes vitarendezési kérelmét.
A jogorvoslati kérelem
A kérelmező a jogorvoslati kérelmében annak megállapítását kérte, hogy az érdekelt ajánlata a Kbt. 73. § (2) bekezdése alapján érvénytelen, ezért az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 69. § (1) bekezdését, a Kbt. 72. § (1) bekezdését és a Kbt. 76. § (13) bekezdését.
Az ajánlatkérő észrevétele
Az ajánlatkérő nyilatkozataiban az alaptalan jogorvoslati kérelem elutasítását kérte.
Az érdekelt észrevétele
Az érdekelt nyilatkozataiban az alaptalan kérelem elutasítását kérte, állápontja szerint az ajánlatkérő jogszerűen bírálta el az ajánlatát.
A Döntőbizottság döntése és annak indokai
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelmet érdemben vizsgálta és megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 72. § (3) bekezdését és a Kbt. 73. § (2) bekezdésére tekintettel a Kbt. 69. § (2) bekezdését, ezért megsemmisítette a közbeszerzési eljárást lezáró döntést és az összegezést.
A Döntőbizottság az ajánlatkérővel szemben 2.000.000.-Ft bírságot szabott ki.
A határozat indokolása az alábbiakat tartalmazta:
A jogorvoslati kérelem alapján a Döntőbizottságnak abban kellett állást foglalnia, hogy az ajánlatkérő jogszerűen fogadta-e el az 1.2. részszempont szerint értékelt árelem, a „Kiszállás díja Ft/alkalom” vonatkozásában megadott érdekelti indokolást és kiegészítő indokolást, jogszerűen bírálta-e el a nyertes érdekelt ajánlatát ezen ajánlati tartalommal érvényesnek.
A Kbt. 72. § (1) bekezdésében a jogalkotó azt a feltételrendszert határozta meg, hogy az ajánlatkérő miként köteles eljárni, amennyiben megállapítja, hogy az ajánlat aránytalanul alacsony ellenszolgáltatást tartalmaz. A jogalkotó annak érdekében írta elő az ajánlatkérőknek a Kbt. 72. § (1) bekezdésében az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás vizsgálatának kötelezettségét, hogy győződjenek meg arról, hogy a feltüntetett ellenszolgáltatásért biztosítható-e részükre a teljesítés. Az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás kérdését elsődlegesen a konkrét beszerzés egyedi tárgyának specifikumaira tekintettel kell vizsgálni. Viszonyítási alap lehet emellett a beszerzés becsült értéke vagy az adott piacon általában kért, vagy aktuálisan kínált ellenszolgálatás értéke. Nem önmagában az alacsony, hanem az aránytalanul alacsony ár alapozza meg a Kbt. 72. § (1) bekezdése alkalmazásának kötelezettségét. A Kbt. 72. § (2) – (6) bekezdéseiben foglaltaknak megfelelően kell az ajánlatkérőnek az indokolás tartalma alapján vizsgálnia a szerződésnek a megajánlott áron való teljesíthetőségét, a vállalás megalapozottságát. E vizsgálat alapján kerülhet az ajánlatkérő abba a helyzetbe, hogy döntést hozzon az érintett ajánlat érvényességéről vagy érvénytelenségéről. A Kbt. 72. § (3) bekezdése lehetőséget biztosít az ajánlatkérő számára, hogy az ajánlattevői indokolással kapcsolatban további tájékoztatást kérjen, egyúttal kötelezettségként rögzíti az árajánlat megalapozottságáról való meggyőződést. A Kbt. e rendelkezése nem határozta meg a tájékoztatás kérésének pontos tartalmát, számát, azonban rögzítette, hogy a tájékoztatás a vitatott ajánlati elemekre vonatkozóan kérhető, mégpedig annak érdekében, hogy az ajánlatkérő meggyőződhessen az ajánlati elem megalapozottságáról. A Kbt. 72. § (2) bekezdése meghatározza azt, hogy mi tekinthető objektív alapú indokolásnak, amely az ajánlati elem megalapozottságánál figyelembe vehető. A példálózó felsorolásban leginkább az ajánlati elem ellenértékének indokoltsága bír jelentőséggel. A Kbt. 72. § (4) bekezdése egyértelműen szabályozást tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az ajánlatkérőnek miként kell eljárnia abban az esetben, amennyiben kizárólag az árindokolásban, a további kiegészítő indokolásban közöltek alapján az állapítható meg, hogy nem teljesültek a Kbt. 73. § (4) bekezdésében előírt követelmények. Ez utóbbi esetben az ajánlatkérő a Kbt. 73. § (2) bekezdése alapján köteles az ajánlatot érvénytelenné nyilvánítani, amennyiben az ajánlat aránytalanul alacsony ellenszolgáltatást tartalmaz.
A közbeszerzési eljárásban 3 ajánlatot nyújtottak be. Az 1.2. szerint értékelt, a kiszállás díja (Ft/alkalom) árelemre a V Kft. 350.000.-Ft, a kérelmező 100.000.-Ft, az érdekelt 18.500.-Ft ellenszolgáltatást ajánlott meg. Az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárást megelőzően bekért indikatív ajánlat alapján kalkulált becsült értékre tekintettel, amely a legmagasabb mértékű ellenszolgáltatáshoz igazodott, aránytalanul alacsonynak értékelte mind a kérelmező, mind az érdekelt által megajánlott ellenszolgáltatást. Tényszerűen rögzíthető továbbá, hogy az érdekelt ajánlata nagyságrendekkel elmarad a másik két ajánlattól. Az ajánlatkérő az érdekelttől két alkalommal is indokolást kért, melynek során kérte az ajánlati árat alátámasztó tények, adatok, kalkulációk, beleértve a szállítás, gépmozgatás költségeinek, az esetleges előnyös teljesítési körülmények, illetőleg az ideiglenes tárolási helyszínek létesítésével kapcsolatos költségek bemutatását. Az ajánlatkérő a három ajánlattevő által közel azonos árszinten megajánlott kotrógép üzemóra díja ellenszolgáltatás vonatkozásában az ajánlattevőktől, köztük az érdekelttől nem kért indokolást, annak tényleges költségtartalma nem ismert.
A Döntőbizottság az érdekeltnek az aránytalanul alacsony ár körében adott indokolását vizsgálta, azt, hogy azok objektíven megalapozzák-e az ajánlati árat, elfogadhatóak-e, a vállalás teljesíthető-e. Az indokolás elfogadhatóságának kérdését elsődlegesen a konkrét beszerzés tárgyának specifikumaira és a teljesítés releváns feltételeire tekintettel kell vizsgálni.
A jogorvoslattal érintett közbeszerzés specifikumai között a Döntőbizottság rögzítette, hogy a beszerzés tárgya a vállalkozó által biztosított univerzális, vágányon járó kotrógéppel történő karbantartási, különböző vasútépítési munkák elvégzése. Az ajánlatkérő beszerzési igénye keretszerződés megkötésére irányul. Az ajánlatkérő az egyes tevékenységek ajánlati árára külön-külön részszempontot határozott meg (1.1., 1.2.). Az egyes szolgáltatási tevékenységekre részszempontonként megajánlott árként nem a teljes, 24 hónapos időtartamra megkötött szerződés szerinti teljes ellenértéket, hanem egységárat, az 1.1. pont szerint értékelt ajánlati elemre Ft/üzemóra, a jogorvoslattal érintett 1.2. pont szerint értékelt ajánlati elemre Ft/alkalom dimenzióban kifejezett ellenszolgáltatást kért megadni. A beszerzés mennyiségét az ajánlatkérő úgy határozta meg, hogy a feladatok tájékoztató jellegű mennyiségét közölte, a részszempontok szerint értékelt ajánlati elemenként (2700 üzemóra, 100 alkalom kiszállás). A mennyiségekhez kapcsolódóan az ajánlatkérő rögzítette, hogy a megadott mennyiségek lehívására nem köteles. A felhívásban az ajánlatkérő megadta továbbá a szerződés keretösszegét azzal, hogy annak 70 %-ára vállal lehívási kötelezettséget. Az ajánlatkérő a megadott szerződéses feltételek szerint a tényleges teljesítés alapján fizet. A konkrét munkák elvégzésére az ún. eseti megrendelések alapján, az abban rögzített feltételek szerint kerül sor.
A kérelmező a bírálat jogszerűségét, az érdekelti ajánlat érvényességét amiatt vitatta, hogy az indokolásban és a kiegészítő indokolásban előadottak szerint az érdekelt számos költségtétellel nem számolt, valamint számos, elismerten felmerülő költséget nem a felhívásban és a dokumentációban rögzített ajánlatkérői előírásoknak megfelelően kalkulált a kiszállási díj ellenszolgáltatás képzésekor.
A fentiekre tekintettel a Döntőbizottság vizsgálta, hogy az ajánlati árelemen belül meghatározott két részszempont tartalmát hogyan határozta meg az ajánlatkérő. A szerződéstervezet többször hivatkozott 4.3. pontja rögzíti a kiszállási díj, míg a 4.4. pontja az üzemóradíj képzésével kapcsolatos előírásokat. A 4.3. pontban az ajánlatkérő rögzítette, hogy a kiszállási díj tartalmazza a gépek teljesítési helyre (munkaterületre) történő szállítása tekintetében felmerülő valamennyi költséget (beleértve útdíjak, a fel- és lerakodás költségét is). Az ajánlatkérő kikötötte azt is, hogy a kiszállási díj két esetben ismételten nem kerülhet elszámolásra: 1./ A teljesítési időszakba eső, munkavégzéssel nem érintett hétvégi, szabad- és munkaszüneti napokat követően. 2./ Az adott teljesítési időszakban felmerülő, munkaterületen belül szükséges mozgás, vagy munkaterületek között átállás tekintetében, amely a 20 km-t nem haladja meg.
A 4.4. pontban az ajánlatkérő rögzítette, hogy az üzemóradíj tartalmazza minden egyes megrendelés tekintetében a vállalkozó által az elvégzendő munkákkal kapcsolatos valamennyi költséget, díjat és ráfordításokat (különösen személyzet állásidő költségét), amelyek a szerződés szerinti feladat teljesítése során vállalkozónál felmerülnek. Az ajánlatkérő az üzemóradíjhoz kapcsolódóan is meghatározta az elszámolás módját: A vállalkozási díjként meghatározott nettó üzemóra egységár minden megkezdett üzemóra után elszámolható, de csak a munkaterületre történő kiérkezést követően a munka megkezdésétől a munka befejezéséig.
A jogorvoslati eljárás során vitatott volt a kiszállási díj „ismételt elszámolására” kitétel tartalma, melynek helyes értelmezésétől függ annak elbírálása, hogy az érdekelt indokolása objektívnek tekinthető-e azzal, hogy az érdekelt a 20 km-t meg nem haladó távolságokra alkalmazott korrekciós tényezővel (67,2 %) csökkentette az elismerten felmerülő ténylegesen kimutatott költségeit, ezáltal az ajánlati árat, míg a fennmaradó, 32,8 % költséget a másik részszempont szerint értékelt üzemóradíjban érvényesítette.
A Döntőbizottság rámutatott arra, hogy az ajánlatkérő az ismételt elszámolásra vonatkozó feltétel előírásával nem a kiszállási díj költségtartalmát határozta meg. Az elszámolásra vonatkozó kivételi szabály arra vonatkozik, hogy a vállalkozó mikor nem állíthat ki számlát kiszállási díjról az ajánlatkérő felé. E körben jelölte meg az 1./ és 2./ pontban ismertetett esetet. Mindkét esetben a lényeges elhatárolási pont a „teljesítési időszak”. Az ajánlatkérő rögzítette, hogy a feladatokat eseti/egyedi megrendelés útján rendeli meg a vállalkozótól. Az egyedi megrendelés főszabály szerint formális dokumentumban történik, az ajánlatkérő minden esetben meghatározza a teljesítés helyét (szelvényszám pontossággal), a teljesítés kezdési időpontját, a teljesítési időszakot és a szolgáltatás elvégzéséhez szükséges üzemórát. Az ajánlatkérő az egyedi megrendelések minimális, kötelező adattartalmát a keretszerződés tervezet 5.5. pontjában rögzítette. A teljesítési időszak a szerződéses feltételek alapján tehát az egyedi megrendeléshez igazodik.
Ennélfogva a kiszállási díj elszámolhatóságára előírt korlátok az egy teljesítési időszakra, azaz az egyedi megrendelésre értelmezettek. A szerződéses feltétel főszabály szerint tehát az, hogy kiszállási díj az egyes egyedi megrendelések során, egy teljesítési időszakra vonatkozóan legalább egyszer elszámolható, függetlenül attól, hogy a megrendelésben megjelölt teljesítési hely és a vállalkozó telephelye, állomáshelye közötti távolság, azaz a szállítási távolság meghaladja-e a 20 km-t vagy sem. Egy teljesítési időszakon belül nem számolhatóak el, azaz nem minősíthetőek kiszállásnak az 1./ és 2./ pontban meghatározott szállítások. Ugyanakkor ajánlatkérő által is elismerten egy egyedi megrendelés során, ugyanazon teljesítési időszakon belül több alkalommal is kiszámlázható kiszállási díj, mégpedig akkor, ha a gép mozgatása, szállítása az egyes munkaterületek között meghaladja a 20 km távolságot.
A fentiekre tekintettel a Döntőbizottság megállapította, hogy a keretszerződés-tervezet 4.3. pontjában, a 20 km mozgatási távolsággal összefüggésben előírt, az ismételt elszámolhatóságra vonatkozó korlátra alapított olyan indokolás, amely arra hivatkozik, hogy a gépeknek a teljesítési helyre történő szállításával kapcsolatosan ténylegesen felmerülő költségek 1/3-át nem a kiszállási díjba, hanem az üzemóradíjba építi be, semmiképpen nem fogadható el objektívnek, arra a vállalás teljesíthetősége, az érvényesség jogszerűen nem alapítható. A Kbt. 81. § (11) bekezdése szerinti ajánlati kötöttség az ajánlattételi határidő elteltével beállt, az ajánlatadási feltételek rögzültek, az ajánlattevők azokhoz kötve vannak, azoktól érvényesen nem térhetnek el. A Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.37.192/2008/6. számú ítéletével hatályában fenntartott, a Fővárosi Bíróság 25.K.35.536/2006/7. számú ítéletében kimondta, hogy „Ha az ajánlattevő az indokolásban konkrétumokat, világos, egyértelmű tényadatokat, igazolt számításokat nem közöl, vagy ha az indokolásból az derül ki, hogy az adott részszolgáltatás ellenértékét az ajánlattevő egy másik alszempont szerinti részszolgáltatásra vonatkozó árelembe építette be, úgy az indokolás nem fogadható el. (..) A közbeszerzési eljárásokban az ajánlattevők nem a piaci normáknak megfelelően szabadon végezhetik el az árkalkulációikat, hanem az ajánlatkérő által meghatározott elvárásokhoz kötelesek igazodni. Az ezzel ellentétes megajánlás az ajánlat érvénytelenségét eredményezi.” Az ajánlatkérő előírása egyértelmű volt, a teljesítési helyre történő szállítás valamennyi költségét a kiszállási díjban kell érvényesíteni, az árképzés tartalma és a számlázhatóság gyakorisága fogalmak e vonatkozásban egymással nem felcserélhetőek. Az árindokolás és a kiegészítő indokolás alapján ugyanakkor az állapítható meg, hogy az érdekelt kimutatása szerint ténylegesen 27.500.-Ft költsége merül fel alkalmanként a kotrógép teljesítési helyre történő kiszállítása során. Azonban mindössze 18.500.-Ft/ alkalom összegű ellenszolgáltatásra tett ajánlatot, míg a költség és a megajánlott ellenszolgáltatás közötti különbözet összegét, kiszállásonként nettó 9.000.-Ft-ot az üzemóradíjba építette be.
A Döntőbizottság álláspontja az volt, hogy az érdekelt nem a részszempontok tartalma szerint alakította ki az ajánlatát, mivel az 1.1. részszempont szerint értékelt ajánlati árba beépítette az 1.2. részszempont szerinti kiszállás költségét is, ennélfogva az érdekelt nem a felhívásban és a dokumentációban kialakított struktúra szerint adott árajánlatot. A következetes közbeszerzési joggyakorlat az, hogy nem összeegyeztethető a Kbt. alapelveivel, nem fogadható el az olyan indokolás, amely azon alapul, hogy az ajánlattevő az egyik ajánlati részelemmel egybeépítette a másik részelemet, figyelemmel arra, hogy azáltal jogtalan előnyhöz jut az ajánlatkérő feltételeit teljesítő, ténylegesen megosztott vállalásokat megtevő ajánlattevőkkel szemben, és az ajánlatok objektív összehasonlíthatósága sem biztosított.
A Döntőbizottság rámutatott arra, hogy az ajánlatkérő és az érdekelt alaptalanul hivatkozott a 70 %-os lehívási kötelezettségvállalásra. E lehívási arányt az ajánlatkérő a felhívásban és a dokumentációban nem a mennyiség, hanem a rendelkezésre álló szerződéses keretösszeg vonatkozásában állapította meg. Az érdekelt által megajánlott teljes ellenszolgáltatás azonban nem közelíti meg a legmagasabb szerződéses keretösszeget, az nem lehet indoka a díjkorrekciónak. A mennyiség vonatkozásában ugyanakkor a Döntőbizottság rámutat arra, hogy maga az érdekelt is az ajánlatkérő által tájékoztató mennyiségként megjelölt 100 db kiszállás, megrendelési mennyiséggel kalkulált, az egységárat ennek alapján határozta meg.
A fentiekre tekintettel a Döntőbizottság az ajánlatkérővel szemben jogsértést állapított meg.