A fogvatartotti foglalkoztatás, mint értékelési részszempont a közbeszerzési eljárásokban


Rövid összefoglaló

A Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban: Döntőbizottság) a D.415/2017. számú határozatában megállapította, hogy a fogvatartottak foglalkoztatására vonatkozó értékelési részszempont alkalmazása nem sérti a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (továbbiakban: Kbt.) értékelési szempontokkal kapcsolatos rendelkezéseit és összhangban áll az uniós közbeszerzési szabályokkal is. A közigazgatási határozat felülvizsgálata során a Kúria a Döntőbizottsággal egyezően arra a következtetésre jutott, hogy a fogvatartotti foglalkoztatás részszempont nem ütközik a Kbt. felhívott rendelkezéseibe.

A Kúria Kf.VI.37.816/2018/8. számú döntésének elvi tartalma szerint a Kbt. 76. §-ában meghatározott szociális szempont alatt – pontos törvényi fogalommeghatározás, zárt taxáció, kizáró rendelkezés hiányában, figyelemmel a Kbt. 132. §-ában foglaltakra is – a fogvatartottak foglalkoztatása is értendő.

Az ajánlati felhívás releváns pontjai és az előzetes vitarendezési kérelem elutasítása

A Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága (a továbbiakban: ajánlatkérő) 2017 júniusában a Kbt. Második Része szerinti, árubeszerzésre vonatkozó nyílt közbeszerzési eljárást indított. Az eljárást megindító ajánlati felhívás (a továbbiakban: felhívás) 2017. június 28-án jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában, 2017/S 121-244654 iktatószám alatt.

Az ajánlatkérő a felhívás II. pontjában az alábbiak szerint ismertette a beszerzés tárgyát és mennyiségét: „Egyszer használatos steril, nem szőtt műtéti textíliák megrendelése, fajta és mennyiség szerint meghatározott dolog határidős adásvétele adás-vételi szerződés keretében a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága által a Bács-Kiskun Megyei Kórház számára 12 hónapra, 43 részben meghatározott termékekre és 2 telephelyen.”

Az ajánlatkérő a felhívásban rögzítette, hogy a beszerzés 43 részből áll és ajánlatok valamennyi részre benyújthatók.

Az ajánlatkérő a beszerzés 1-4., 8-14., 34-38., 41. és 43. részei tekintetében a Kbt. 76. § (2) bekezdés a) pontja szerint a legalacsonyabb ár értékelési szempontot írta elő, míg a beszerzés 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részeiben értékelési szempontként a Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pontja alapján a legjobb ár-érték arányt megjelenítő szempontokat alkalmazta oly módon, hogy az ár alszempont mellett minőségi (szociális) kritériumként a fogvatartotti foglalkoztatást kívánta értékelni.

Az 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részek tekintetében az alábbiak szerint határozta meg az értékelési szempontokat:

II.2.5) Értékelési szempontok

x Az alábbiakban megadott szempontok
x Minőség kritérium – Fogvatartotti foglalkoztatás 30
Költség kritérium –
x Ár – Súlyszám: 70

A legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szemponttal összefüggésben további információként meghatározta az alábbiakat a beszerzés 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részei vonatkozásában.

II.2.14) További információ

2. Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pont:

1. Nettó ajánlati ár (HUF) tartalmazza a felmerülő valamennyi költséget, járulékot, díjat 100% mennyiségre %-os eltérés figyelembevétele nélkül.

2. Megajánlható fogvatartottak száma min. 0 fő és max. 20 fő.

Egyéb információ a dokumentációban.

Az értékelés során adható pontszám 1 – 10.

A H. B. S. Zrt. (a továbbiakban: II. r. kérelmező) 2017. július 26. napján előzetes vitarendezést kezdeményezett – egyebek mellett – a fogvatartotti foglalkoztatásra vonatkozó értékelési részszempont tárgyában. Álláspontja szerint a beszerezni kívánt műtéti termékek vonatkozásában meghatározott, szociális tulajdonságra vonatkozó értékelési szempont alkalmazását nem támasztják alá szakmai indokok és a közbeszerzési törvény irányadó rendelkezései sem. Az ajánlatkérő 2017. július 31. napján kelt válaszában elutasította a II. r. kérelmező előzetes vitarendezési kérelmét. Indokolásként előadta, hogy jogszabályban előírt feladata a fogvatartotti foglalkoztatás érvényesítése, ezért nem jogsértő, hogy a közbeszerzési eljárásokban benyújtott ajánlatokat a fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszempont alapján is értékelni kívánja. Rámutatott továbbá arra, hogy valamennyi orvostechnikai terméket gyártó, illetve forgalmazó gazdasági szereplő számára elérhető, hogy fogvatartottakat foglalkoztasson.

Az I. r. kérelmező jogorvoslati kérelme

Az M. H. C. Kft. (a továbbiakban: I. r. kérelmező) 2017. július 27-én nyújtotta be jogorvoslati kérelmét a Döntőbizottsághoz, amelyben egy kérelmi elemet jelölt meg. Álláspontja szerint a beszerzés 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részeiben előírt „fogvatartotti foglalkoztatás (fő) (minimum 0 – maximum 20 fő)” értékelési részszempont indokolatlan és jogsértő, az ajánlatkérő ezzel megsértette a Kbt. 76. § (6) bekezdés a)-c) pontjait, valamint a Kbt. 2. § (1)-(4) bekezdésekben szereplő alapelvi rendelkezéseket.

Megjelölte a Kbt. 76. § (6) bekezdés a) pontját, valamint a Kbt. 76. § (7) bekezdését és rámutatott arra, hogy az ajánlatkérő a szerződés teljesítésével kapcsolatban nem jelölt meg olyan feladatot, ami indokolttá tenné a „fogvatartotti foglalkoztatás (fő) (minimum 0 –maximum 20 fő)” értékelési részszempontként való alkalmazását.

Hivatkozott a Kbt. 76. § (6) bekezdés b) pontjára, amely szerint az értékelési szempontok nem biztosíthatnak önkényes döntési lehetőséget az ajánlatkérőnek. Álláspontja szerint a „fogvatartotti foglalkoztatás (fő) (minimum 0 – maximum 20 fő)” értékelési részszempont a Kbt. ezen előírásának nem felel meg. Előadta, hogy az ajánlatkérő saját maga, és nem a tényleges megrendelő számára ír elő olyan – a szerződés teljesítéséhez egyáltalán nem szükséges – feltételt, amellyel önkényesen tud preferálni olyan ajánlattevőt, amely az általa fogvatartottak alkalmazását vállalja, vagy ahol már eleve alkalmazásában állnak fogvatartottak.

Megjelölte a Kbt. 76. § (6) bekezdés c) pontját, amelynek alapján az értékelési szempontoknak biztosítaniuk kell a Kbt. 2. § (1)-(5) bekezdéseiben foglalt alapelvek betartását, azonban az ajánlatkérő a verseny tisztaságát megsértette a kérdéses értékelési részszempont előírásával. Álláspontja szerint a kifogásolt részszempont nem függ össze a közbeszerzés tárgyával, a szerződés tárgyához nem kapcsolódik és önkényes döntési lehetőséget biztosít az ajánlatkérő számára. Előadta, hogy a fentiek miatt előnyben van az a gazdasági szereplő, aki már eleve foglalkoztat fogvatartottakat.

Kérte, hogy a Döntőbizottság az ajánlati felhívás fenti részei vonatkozásában a Kbt. 165. § (2) bekezdés c) pontja szerint állapítsa meg a jogsértés megtörténtét és a Kbt. 165. § (2) bekezdés d) pontjára tekintettel semmisítse meg a felhívást a Kbt. 165. § (3) bekezdés b) pontja alapján.

A II. r. kérelmező jogorvoslati kérelme

A H. B. S. Zrt. (a továbbiakban: II. r. kérelmező) 2017. augusztus 14-én nyújtotta be jogorvoslati kérelmét a Döntőbizottsághoz, amelyben három kérelmi elemet jelölt meg. A jelen esetben releváns 3. kérelmi elem a beszerzés 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részei vonatkozásában előírt fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszempont jogsértő voltának megállapítására vonatkozott. Ezzel összefüggésben megsértett jogszabályhelyként a Kbt. 76. § (2) és (5) bekezdéseit, valamint a (6) bekezdés c) pontját jelölte meg. Indokolásként előadta, hogy az ajánlatkérő önkényesen olyan értékelési részszempontot határozott meg a felhívásban, amely alapján a fogvatartottakat foglalkoztató ajánlattevők a többi gazdasági szereplővel szemben indokolatlan előnyhöz jutnak. Rámutatott, hogy a fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszempont nem felel meg a Kbt. értékelési szempontokra vonatkozó előírásainak, sérti a verseny tisztaságára és pártatlanságára vonatkozó alapelvi rendelkezéseket. Hivatkozott a Kbt. 76. § (6) bekezdés c) pontjára, amely az értékelési szempontok meghatározása körében kifejezetten előírja az ajánlatkérő számára az esélyegyenlőség elvének betartását.
Indítványozta, hogy a Döntőbizottság a Kbt. 165. § (2) bekezdése alapján állapítsa meg, hogy a felhívásban meghatározott értékelési részszempont sérti a Kbt. 76. § (2) bekezdését, a (6) bekezdés c) pontját, a Kbt. 2. § (l)-(2) és (4) bekezdését.

Az ajánlatkérő észrevétele

Az ajánlatkérő észrevételében kérte, hogy a Döntőbizottság állapítsa meg a jogsértés hiányát és utasítsa el az I. r. és a II. r. kérelmezők jogorvoslati kérelmét.

Előadta, hogy a jogorvoslati kérelmekkel érintett közbeszerzési eljárást nem a Kbt. 29. § (1) bekezdése alapján, tehát nem más ajánlatkérő nevében eljáró ajánlatkérőként folytatja le. Rögzítette, hogy ajánlatkérői minősége a büntetés-végrehajtási szervezet részéről a központi államigazgatási szervek és a rendvédelmi szervek irányában fennálló egyes ellátási kötelezettségekről, a termékek és szolgáltatások átadás-átvételének és azok ellentételezésének rendjéről szóló 44/2011. (III. 23.) Korm. rendelet (továbbiakban: 44/2011. Korm. rendelet) alapján áll fenn. Rámutatott, hogy a 44/2011. Korm. rendelet alapján az ajánlatkérő feladata, hogy az egészségügyi intézmények részére lefolytassa a közbeszerzési értékhatárt elérő beszerzési igények esetében a közbeszerzési eljárásokat.

Kiemelte, hogy a 44/2011. Korm. rendelet megalkotása kiemelkedő nemzetgazdasági érdek megvalósítását szolgálta, melynek célja a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény (a továbbiakban: Bv. tv.) és a büntetés-végrehajtási szervezetről szóló 1995. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Bvsz. tv.) rendelkezéseivel összhangban a fogvatartotti foglalkoztatás növelése. E jogszabályokra tekintettel érvényesíti a fogvatartotti foglalkoztatásra vonatkozó értékelési részszempontot, amely álláspontja szerint összhangban áll a Kbt. rendelkezéseivel. Hivatkozott továbbá arra, hogy mint kijelölt központi ellátó szervezetnek jogszabályon alapuló kötelezettsége, hogy a fogvatartottak foglalkoztatásával kapcsolatos ágazati politikát érvényesítse.

Álláspontja szerint az 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részek tekintetében előírt fogvatartotti foglalkoztatás, mint értékelési részszempont, nem sérti a Kbt. vonatkozó rendelkezéseit. Hangsúlyozta, hogy nem érvényességi szempontként írta elő a vitatott részszempontot, hanem az értékelés körében érvényesítette azt. Álláspontja szerint az I. r. és a II. r. kérelmezők érvelése mentén a közbeszerzési szerződések teljesítésébe megváltozott munkaképességűek, munkát keresők bevonása, illetve ezen körülmények értékelése sem történhetne meg, amely megközelítés ellentétes az Európai Unió ezen irányú célkitűzéseivel is. Rögzítette, hogy az I. r. és a II. r. kérelmezőnek ugyanúgy lehetősége van a fogvatartottak foglalkoztatására, mint bármely más piaci szereplőnek, így téves jogi feltételezés alapján vontak le téves következtetést a Kbt. 76. § (6) bekezdés b) pontjában foglalt önkényes értékelés tilalmát illetően.

Álláspontja szerint a Kbt. alapelveinek, valamint a közpénzek hatékony felhasználását célzó jogalkotási szándéknak megfelelően határozta meg az értékelési szempontokat.

A Döntőbizottság döntése és annak indokai

A Döntőbizottság a jogorvoslati eljárás során a 3. kérelmi elem vonatkozásában azt vizsgálta, hogy az I. r. és a II. r. kérelmező részéről egyaránt kifogásolt fogvatartotti foglalkoztatásra vonatkozó értékelési részszempont előírásával az ajánlatkérő megsértette-e a Kbt. 76. § (2) bekezdését, a Kbt. 76. § (6) bekezdés a)-c) pontjait, valamint a Kbt. 2. § (1)-(4) bekezdéseit.

A Döntőbizottság rögzíti, hogy e kérdést nem csupán tételes rendelkezéseket kiragadva, hanem rendszerszerűen és összefüggéseiben, továbbá az elmúlt időszak jogszabály változásaira tekintettel kellett vizsgálni és értelmezni. Az új közbeszerzési irányelvek (a közbeszerzésekről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014/24/EU irányelv, a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014/25/EU irányelv, a koncessziós szerződésekről szóló 2014/23/EU irányelv) elfogadása következtében jelentősen módosult az uniós és a nemzeti közbeszerzési jog.

A Döntőbizottság a döntés meghozatala során figyelemmel volt arra, hogy a 2014-ben elfogadott új közbeszerzési irányelvek szemléletváltást eredményeztek a közbeszerzési szabályozási rendszerben. A korábbi években a közbeszerzések területén a szabályozás célja az egységes belső piac megteremtése volt és ezen belül elsődleges szempontként jelent meg, hogy az uniós vállalkozások egyenlő eséllyel férjenek hozzá a közbeszerzésekhez. A megújult irányelvi szabályozás azonban változást hozott e téren mind az uniós, mind a nemzeti közbeszerzési jogban. A jogalkotó részéről előtérbe került az a megközelítés, hogy az ajánlatkérőknek a különböző stratégiai célok megvalósítására, elsődlegesen az innováció és a különböző szociális célkitűzések (e körben a foglalkoztatás, munkahelyteremtés), illetve a társadalmi érdekek hangsúlyosabb megjelenítésére kell törekedniük a közbeszerzési eljárásokban.

Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelvének (a továbbiakban: Irányelv) 97. preambulumbekezdése szerint annak érdekében, hogy a szociális és a környezetvédelmi megfontolások erőteljesebben beépüljenek a közbeszerzésbe, az ajánlatkérő szervek számára lehetővé kell tenni, hogy a közbeszerzési szerződés tárgyát képező építési beruházásokkal, árukkal vagy szolgáltatásokkal kapcsolatban minden tekintetben és – a termékhez szükséges nyersanyagok kitermelésétől a termék eltávolításáig, illetve ártalmatlanításáig – életciklusuk bármely szakaszára vonatkozóan meghatározzanak odaítélési szempontokat és szerződésteljesítési feltételeket, beleértve a szóban forgó építési beruházások, áruk vagy szolgáltatások előállításának, nyújtásának vagy a vele való kereskedésnek és a kereskedési feltételeknek a konkrét folyamatában vagy az életciklusuk egy későbbi szakaszában lejátszódó konkrét folyamatokban szerepet játszó tényezőket, még abban az esetben is, ha ezek a tényezők nem képezik a szerződés lényegét.

A 97. preambulumbekezdés a bírálati szempontok körében tehát kifejezetten rendelkezik arról, hogy az ajánlatkérő szervezeteknek az odaítélési szempontokat oly módon kell meghatározni, hogy a szociális és a környezetvédelmi megfontolások erőteljesebben beépüljenek a közbeszerzésbe. Ennek érdekében az ajánlatkérő szervezetek jogosultak olyan odaítélési szempontok meghatározására is, melyek ugyan nem képezik a szerződés lényegét, azonban alkalmazásuk által a szociális szempontok érvényesíthetőek az adott közbeszerzési eljárásban.

Az Irányelv 67. cikke – a tételes rendelkezések körében – a következőképpen határozza meg a szerződés odaítélésének szempontjait.

A 67. cikk (1) bekezdése szerint az egyes áruk árára vagy egyes szolgáltatások díjazására vonatkozó nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések sérelme nélkül az ajánlatkérő szervnek a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontjára kell alapoznia a közbeszerzési szerződések odaítélését.

A (3) bekezdés rendelkezik arról, hogy az odaítélési szempontok akkor tekintendők a közbeszerzési szerződés tárgyához kapcsolódónak, ha azok az adott szerződés alapján kivitelezendő építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz bármely módon és azok életciklusának bármely szakaszában kapcsolódnak, ideértve azokat a tényezőket is, amelyek:

a) az említett építési beruházás, áru vagy szolgáltatás előállításának, rendelkezésre bocsátásának vagy forgalmazásának konkrét folyamatához kapcsolódnak; vagy

b) közvetlenül az említett építési beruházás, áru vagy szolgáltatás életciklusának valamely másik szakaszához kapcsolódnak, még akkor is, ha az említett tényezők érdemben nem kapcsolódnak a szerződés lényegéhez.

Az új irányelvi szabályozás tehát jelentősen megkönnyíti, hogy az ajánlatkérők a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempont alkalmazásával érvényesítsék a különféle környezetvédelmi és szociális célkitűzések megvalósítását, emellett az értékelési szempontoknak már nem kell szorosan a szerződés tárgyához kapcsolódniuk.

A fentiekben bemutatott, szemléletváltást megjelenítő uniós irányelvi rendelkezések átemelésre kerültek a nemzeti közbeszerzési jogba is. A 2015. november 1-jétől hatályos Kbt. értékelési szempontokkal kapcsolatos szabályai tükrözik az irányelvi szabályozás új megközelítését, amelynek megfelelően az ajánlatkérők a 2011. évi Kbt.-hez képest szélesebb körben írhatnak elő értékelési részszempontokat a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempont alkalmazása esetén.

A hatályon kívül helyezett közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény az értékelési szempontok körében arról rendelkezett a 71. § (4) bekezdés c) pontban, hogy a részszempontoknak mennyiségi vagy szakmai szempontok alapján értékelhető tényezőkön kell alapulniuk, a közbeszerzés tárgyával, a szerződés lényeges feltételeivel kell kapcsolatban állniuk (az ellenszolgáltatáson kívül például: a minőség, műszaki érték, esztétikai és funkcionális tulajdonságok, környezetvédelmi és fenntarthatósági tulajdonságok, működési költségek, gazdaságosság, költséghatékonyság, vevőszolgálat és műszaki segítségnyújtás, pótalkatrészek biztosítása, készletbiztonság, a teljesítés időpontja, időszaka); a részszempontok körében értékelhető a munkanélküli vagy tartósan munkanélküli rétegek foglalkoztatásának a közbeszerzés során megajánlott mértéke.

A jelenleg hatályos – az uniós közbeszerzési irányelvekkel összhangban álló – Kbt. az értékelési szempontok körében kifejezetten rendelkezik a szociális szempontok érvényesítésére vonatkozó követelményről. A Kbt. 76. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő köteles az eljárást megindító felhívásban meghatározni azt a szempontot vagy szempontokat, amelyek alapján a számára – az adott esetben szociális, társadalmi és környezetvédelmi szempontból is – gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot kiválasztja.

A Kbt. 76. § (3) bekezdés a) pontjában rögzítette a jogalkotó, hogy a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontok – egyebek mellett – vonatkozhatnak különösen hátrányos helyzetű munkavállalók alkalmazására és egyéb szociális tulajdonságokra.

A Kbt. 76. § (6) bekezdése részletezi, hogy az értékelési szempontoknak az alábbi követelményeknek kell megfelelniük:

a) a szerződés tárgyához kell kapcsolódniuk;

b) nem biztosíthatnak önkényes döntési lehetőséget az ajánlatkérőnek, hanem mennyiségi vagy szakmai szempontok alapján értékelhető tényezőkön kell alapulniuk;

c) biztosítaniuk kell a 2. § (1)-(5) bekezdésében foglalt alapelvek betartását;

d) az értékelési szempontok körében nem értékelhető az ajánlattevő szerződés teljesítéséhez szükséges alkalmassága. A (3) bekezdés b) pontjában foglaltak értékelése esetén, ha az eljárásban e körülményekhez alkalmassági feltétel is kapcsolódik, egyértelműen el kell különíteni, hogy mely feltételek képezik a teljesítéshez minimálisan szükséges elvárást (alkalmassági követelmény), és melyek jelentik ezen felül az értékeléskor figyelembe vett tényezőket;

e) nem eredményezhetik ugyanazon ajánlati tartalmi elem többszöri értékelését.

A megújult szabályozással összhangban a Kbt. 76. § (7) bekezdése nem követeli meg, hogy az értékelési szempont szorosan kapcsolódjon a szerződés tárgyához, mivel arról rendelkezik, hogy a (6) bekezdés a) pontjának megfelelően az értékelési szempontok akkor tekintendők a szerződés tárgyához kapcsolódónak, ha azok az adott szerződés alapján megvalósítandó építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz bármely módon és azok életciklusának bármely szakaszában kapcsolódnak, ideértve azokat a tényezőket is, amelyek az adott építési beruházás, áru vagy szolgáltatás előállítása, nyújtása vagy a vele való kereskedés konkrét folyamatához kapcsolódnak; vagy az adott építési beruházás, áru vagy szolgáltatás életciklusának valamely másik szakaszában megvalósuló valamely folyamathoz kapcsolódnak, még akkor is, ha ezek érdemben nem határozzák meg az építési beruházás, áru vagy szolgáltatás végeredményének tulajdonságait.

A Döntőbizottság a döntés meghozatala során a fentiek mellett figyelembe vette az elmúlt években megvalósult igazságszolgáltatási reform eredményeit is a büntetőpolitika terén. E körben vizsgálta – egyebek mellett – a 2015. január 1-jén hatályba lépett Bv. tv.-t, különösen annak munkáltatással kapcsolatos rendelkezéseit. A Bv. tv. a korábbi szabályozástól eltérően kiemelkedő célként határozza meg a fogvatartottak foglalkoztatását és az önellátó büntetés-végrehajtás kialakítását. A Bv. tv. 216. § (1) és (2) bekezdései a munkáltatás általános szabályai körében rögzítik, hogy az elítéltek által végzett termelő munka szervezése során törekedni kell a büntetés-végrehajtási szervezet önellátóvá és részben önfenntartóvá tételére. Az állam a mindenkori költségvetés teherviselő képességének megfelelően az adójogszabályokban meghatározott adó- és járulékkedvezményekkel támogatja az elítéltek teljes körű munkáltatásának megvalósítását és a szabadulás utáni munkavállalását.

A Döntőbizottság a fentiekben bemutatott jogszabályi rendelkezések áttekintését követően megállapította, hogy a jogorvoslati kérelmekkel érintett közbeszerzési eljárásban előírt fogvatartotti foglalkoztatásra vonatkozó értékelési részszempont olyan szociális tulajdonság, amelynek alkalmazása összhangban áll a hatályos uniós és nemzeti közbeszerzési szabályokkal. Az ajánlatkérő a Kbt. 76. § (3) bekezdés a) pontja alapján jogosult szociális szempontok érvényesítésére az értékelési szempontok körében. A Döntőbizottság álláspontja szerint a fogvatartotti foglakoztatásra vonatkozó értékelési részszempont előírásával az ajánlatkérő nem valósított meg az esélyegyenlőséget sértő magatartást. A fent hivatkozott jogszabályhelyek alapján a gazdasági szereplőknek egyenlő módon lehetőségük van arra, hogy elítélteket foglalkoztassanak, az állam továbbá különféle kedvezmények biztosításával támogatja a civil munkáltatók erre irányuló elhatározását. Az ajánlatkérő nem sértette meg a Kbt. 76. § (6) bekezdés a)-c) pontjait. A Kbt. 76. § (6) bekezdés a) pontja nem sérült, ugyanis az Irányelv 97. preambulumbekezdése, illetve a Kbt. 76. § (7) bekezdése alapján a vizsgált értékelési részszempont a szerződés tárgyához kapcsolódik, ugyanis a beszerezni kívánt áru előállítási folyamatához kötődik. A Kbt. 76. § (6) bekezdés b) pontját sem sértette meg az ajánlatkérő, mivel olyan értékelhető részszempontot határozott meg, amely szubjektív elemeket nem tartalmazott és amelynek vizsgálata alapján a benyújtott ajánlatok egymással ellenőrizhető módon összehasonlíthatóak voltak, így az alkalmazott értékelési részszempont nem biztosított önkényes döntési lehetőséget az ajánlatkérő részére és előírásával nem sérültek a Kbt. 2. § (1)-(4) bekezdései szerinti alapelvi rendelkezések, így a Kbt. 76. § (6) bekezdés c) pontja sem. A Döntőbizottság a fenti indokok alapján elutasította az I. r. és a II. r. kérelmezők alaptalan jogorvoslati kérelmeit.

Jogorvoslat a Döntőbizottság döntése ellen és az elsőfokú ítélet

Az I. r. és a II. r. kérelmező (a továbbiakban: II. r. és I. r. felperes) anyagi- és eljárási jogszabálysértésekre hivatkozással keresetet terjesztettek elő és elsődlegesen kérték, hogy a bíróság kötelezze a Döntőbizottságot (a továbbiakban: alperes) új eljárás lefolytatására és új határozat meghozatalára, másodlagosan a határozat megváltoztatását kérték.

Az I. r. feleperes kérte annak megállapítását, hogy az ajánlati felhívásban meghatározott értékelési részszempont és az ahhoz rendelt 30-as súlyszám jogsértő, továbbá indítványozta előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését.

A II. r. felperes arra hivatkozott, hogy a felhívásban meghatározott értékelési részszempont sérti a Kbt. 76. § (6) bekezdés a), b) és c) pontjait, a Kbt. 76. § (7) bekezdését, a Kbt. 2. § (1)-(4) bekezdéseit és a Kbt. 76. § (9) bekezdés a) pontját, ezért kérte a bíróságtól a felhívás és a közbeszerzési dokumentumok megsemmisítését. Előadta, hogy a fogvatartotti foglalkoztatás részszemponthoz rendelt 30-as súlyszámra tekintettel kizárt a nyerési esélye bármely gazdasági szereplőnek, amely nem foglalkoztat fogvatartottakat.

Alperes nyilatkozatában kérte az I. r. és II. r. felperesek kereseteinek elutasítását. Álláspontja szerint az ügy tényállását feltárta, a feltárt tényekből helyes következtetést levonva megalapozott döntést hozott. Rámutatott továbbá arra, hogy a jogorvoslati eljárás során a jogorvoslati kérelem keretei között kell eljárnia és az I. r. és II. r. felperesek nem jelölték meg megsértett jogszabályi rendelkezésként a súlyszám meghatározására vonatkozó Kbt. 76. § (9) bekezdést, így e kérdésben nem is hozhatott döntést.

Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint az I.  r. és II. r. felperesek keresete megalapozott volt és ítéletével megváltoztatta az alperes határozatát a 3. kérelmi elem tekintetében, amely a fogvatartotti foglalkoztatásra vonatkozott. Megállapította, hogy a felhívás az 5-7., 15-33., 39-40. és 42. részek tekintetében jogsértő volt, az ajánlatkérő megsértette a Kbt. Kbt. 76. § (6) bekezdés a)-c) pontjait, a Kbt. 76. § (7) bekezdését és a Kbt. 2. § (1)-(4) bekezdéseit. Erre tekintettel megsemmisítette a felhívásnak a felsorolt részek vonatkozásában a fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszempontra vonatkozó előírását a hozzá tartozó 30-as súlyszámmal együtt, a közbeszerzési dokumentumok erre vonatkozó részét, valamint a közbeszerzési eljárásban az ezt követő valamennyi eljárási cselekményt. Ezt meghaladóan a felperesek keresetét elutasította.

Indokolásában a Kbt. 76. § (1) bekezdésére, (2) bekezdés c) pontjára, (3) bekezdés a) és b) pontjaira, (6) bekezdésére, (7) bekezdésére, valamint (9) bekezdésére utalással megállapította, hogy az ajánlatkérő feladatával összefüggő értékelési szempont előírását nem teszi lehetővé sem a hazai, sem az uniós jog, a szociális szempontok tág értelmezése nem lehetséges. Sem a magyar közbeszerzési jogból, sem az irányelvi rendelkezésekből nem következik, hogy a szociális szempontok alatt a fogvatartottak foglalkoztatását is érteni kellene. Álláspontja szerint az Irányelv rendelkezései az adott közbeszerzési szerződés tárgyához kapcsolódó követelményt írnak elő, de elítéltekkel, fogvatartottakkal összefüggésben nem határoznak meg előírást, kizárólag környezetvédelmi, munkaügyi, szociális szempontokról rendelkeznek. Rámutatott arra, hogy az Irányelv X. melléklete adja meg az Irányelv 18. cikk (2) bekezdésében meghatározott szociális egyezmények jegyzékét, amely nem tartalmaz elítéltekkel kapcsolatos dokumentumot. Rögzítette, hogy az értékelési szempontoknak a szerződés tárgyához kell kapcsolódniuk, amely jelen esetben nem állapítható meg. Indokolásában rámutatott, hogy a 30-as súlyszám bevezetése a vizsgált részszempont mellé sértette az esélyegyenlőség és az egyenlő bánásmód, valamint a verseny tisztaságának elvét.

Fellebbezés az elsőfokú bíróság ítélete ellen és az ellenkérelmek

Alperes a fellebbezésében az elsőfokú ítélet fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszemponttal kapcsolatos rendelkezéseinek megváltoztatását kérte. Hivatkozott a Kbt. 76. § (1)-(3), valamint (6)-(7) bekezdéseire, továbbá a Kbt. 132. §-ára, amely kifejezetten rendelkezik arról a különleges szerződés teljesítési feltételek alkalmazása körében, hogy a fogvatartotti foglalkoztatás szociális feltételnek minősül. Rámutatott, hogy a Kbt. törvényjavaslatának indokolása szerint sajátos feltételek alatt az adott tárgyú szerződésekre nem tipikusan jellemző, hanem speciális célú, különösen környezetvédelmi, szociális vagy az innovációt ösztönző feltételek értendőek. Hivatkozott az Irányelv releváns rendelkezéseire (36. és 97. preambulumbekezdés, 67. cikk), utalt az új közbeszerzési irányelvek elfogadása következményeként megváltozott szabályozási rendszerre, mind az uniós, mind a nemzeti közebszerzési jog terén. Előadta, hogy álláspontja szerint a közbeszerzési eljárás során érvényesíthető szociális szempontok körébe tartozónak minősíthető a fogvatartottak foglalkoztatása. Emellett hivatkozott arra is, hogy a nemzeti jogalkotó új szabályozási elveket fektetett le a büntetőpolitika terén is.

Az I. r. felperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú ítélet helybenhagyását kérte annak helyes indokaira tekintettel. Álláspontja szerint a vitatott értékelési részszempont alkalmazása kizárta azokat a gazdasági szereplőket a közbeszerzés elnyeréséből, amelyek eddig úgy végeztek orvostechnikai termékek gyártási vagy forgalmazási tevékenységet, hogy fogvatartotti munkaerőt nem vettek igénybe. Rámutatott, hogy alperes fellebbezése kizárólag a fogvatartotti foglalkoztatás alszempontra vonatkozik, így álláspontja szerint az ítélet 30-as súlyszámra vonatkozó részei részjogerőre emelkedtek. Hangsúlyozta, hogy az Irányelv X. melléklete nem tartalmaz elítéltekkel kapcsolatos dokumentumot.

A II. r. felperes fellebbezési ellenkérelmében az ítélet helybenhagyását kérte. Állította, hogy a fellebbezés tartalmára tekintettel az elsőfokú ítélet 30-as súlyszámmal kapcsolatos megállapításai részjogerőre emelkedtek. Előadta, hogy álláspontja szerint a fellebbezés alaptalan, mivel nem kizárólag közbeszerzési szabályokra, hanem a közbeszerzési jogvitában irreleváns büntetőpolitikára, büntetés végrehajtási feladatokra is alapoz. Kiemelte, hogy a Kbt. 76. § (8) bekezdésben meghatározott értékelési rendszerre, értékelési szempontokra vonatkozó rendelkezés eltér a Kbt. 132. §-ában meghatározott különleges szerződésteljesítési feltételektől. Álláspontja szerint a jogalkotó tudatosan nem tüntette fel a fogvatartottak foglakoztatását, mint lehetséges értékelési szempontot, mivel azt nem tartalmazza az Irányelv, továbbá a közösségi jog által egy évtized alatt kialakított szociális szempontoknak nem tárgya semmilyen elítéltekre, fogvatartottakra vonatkozó jogi lehetőség. A Kbt. az Irányelvvel összhangban még utalás szintjén sem tartalmaz hivatkozást a munkavállalói körön kívül a büntetésüket töltő elítéltekre és fogvatartottakra az értékelési szempontok körében.

Hivatkozott az Európai Bizottság által kiadott Értelmező Közleményre, valamint az Európai Bizottság Foglalkoztatási, Szociális és Esélyegyenlőségi Főigazgatóságának útmutatójára, valamint az Európai Bíróság ítéleteire, amelyek nem úgy értelmezik a szociális szempontot, hogy abba beletartozna a fogvatartottak foglalkoztatása is. Érvelése szerint ellátás-biztonsági szempont sem teszi jogszerűvé a kérdéses részszempont alkalmazását.

A Kúria döntése és jogi indokai

A Kúria ítéletében kimondta, hogy a fellebbezés alapos. Az I. r. és a. II. r. felperesek 30-as súlyszámmal kapcsolatos  érvelésével összefüggésben rámutatott arra, hogy alperes a jogorvoslati eljárás során nem szabad belátása szerint vizsgálja a közbeszerzési eljárások jogszerűségét, hanem kötve van a jogorvoslati kérelemben foglaltakhoz. Rámutatott arra, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottságnál, tehát az alperesnél előterjesztett jogorvoslati kérelem tartalma nemcsak az alperes előtti eljárásban, hanem a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perben is kötőerővel bír. Rögzítette, hogy az I. r. és II. r. felperesek a fogvatartotti foglalkoztatás részszempont körében különféle jogszabálysértésekre hivatkoztak, és bár érvelésüket többször is összekapcsolták a vitatott alszemponthoz tartozó 30-as súlyszámmal, a Kbt. 76. § (9) bekezdés megsértésére sem tételesen, sem szövegszerűen nem utaltak. Az alapelvi rendelkezésekre is csak a Kbt. 76. § (6) bekezdés c) pontja szerinti körben hivatkoztak. Ennek megfelelően az alperes nem tekintett önálló kérelmi elemként a 30-as súlyszám megfelelőségére, azt annyiban vizsgálta, amennyiben az a fogvatartotti foglalkoztatás részszempontot kifogásoló kérelmi elemhez tartozott. A Kúria rámutatott, hogy az I. r. és a II. r. felperesek jogorvoslati kérelme tartalmilag aggálytan volt, azok precízen megjelölték a sérelmezett jogszabályi rendelkezéseket. Az I. r. és a II. r. felperesek keresetükben nem is kifogásolták, hogy az alperes valamely kérelmi elemről nem döntött, ilyen irányú bírósági felülvizsgálatot nem kezdeményeztek. A kereseti kérelemhez kötöttség elvének megfelelően az elsőfokú bíróság ítélete rendelkező részében is kizárólag a jogorvoslati kérelemben hivatkozott jogszabályi rendelkezések megsértését állapította meg, a 30-as súlyszám alkalmazásával összefüggésben önállóan a Kbt. 76. § (9) bekezdésének a megsértését nem állapította meg. A Kúria ítéletében rögzítette, hogy a fentiek alapján a 30-as súlyszámmal kapcsolatos jogsértés részjogerőre emelkedéséről nincs szó, az I. r. és a II. r.felperesek erre vonatkozó érve megalapozatlan.

A Kúria ezt követően rögzítette, hogy az alperes a határozatban helyesen utalt arra, hogy a 2014-ben elfogadott új közbeszerzési irányelvek szemléletváltást eredményeztek a közbeszerzési szabályozási rendszerben. Az uniós jogfejlődés hatására a Kbt. is lazított a szerződés tárgyához kötöttség követelményén, így a szerződés tárgyához kapcsolódónak kell tekinteni az előállítás, illetve az értékesítés folyamatához tartozó körülményeket is. Ennek korlátja a szerződés teljesítésével kapcsolatos elvárások, ahhoz képest többletfeltételt nem határozhat meg az ajánlatkérő. Ezen kívül az értékelési szempontok meghatározásánál tiszteletben kell tartani az esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvét. A közbeszerzési szabályok modernizációja körében hangsúlyos szerepet kap a szociális szempontok támogatása. A szociális szempontok érvényesíthetők a Kbt. 132. §-a szerinti különleges szerződésteljesítési feltételek előírásával, de lehetőség van arra is, hogy az erre vonatkozó ajánlattevői vállalásokat az ajánlatkérő értékelési szempontként határozza meg. Ez esetben ügyelni kell a Kbt. 76. § (6) bekezdésében meghatározott garanciális követelmények megtartására.

A Kúria ítéletében rámutatott, hogy sem a Kbt., sem az Irányelv, sem az Értelmező Közlemény, sem az Útmutató nem határozza meg egzakt módon a szociális szempont fogalmát. A Kbt. egy szempontrendszert állított fel, példálózó felsorolásokat tartalmaz, de sem pozitív, sem negatív tartalommal nem tölti ki a törvényi tényállás fogalmát. Ezekhez képest az Irányelv sem mond többet, a közbeszerzés alapelveit szabályozó 18. cikk (2) bekezdés is csupán annyit ír elő, hogy a tagállamoknak megfelelő intézkedéseket kell hozniuk annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzési szerződések teljesítése során betartsák a szociális követelményeket, amelyeket a X. mellékletben felsorolt szociális rendelkezések írnak elő. Kétségtelen, hogy a hivatkozott dokumentumokban nem található a fogvatartottakra, illetve a fogvatartottak foglalkoztatására vonatkozó előírás, vagy egyezmény, ez azonban nem változtat azon, hogy a szociális szempontok fogalommeghatározása jogértelmezést igényel.

A Kúria az Alaptörvény 28. cikkében foglaltaknak megfelelően a Kbt. vitatott rendelkezéseit azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezte. A Kbt. preambuluma szerint a közbeszerzésekről szóló törvény a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése mellett az állam szociális célkitűzéseit is elő kívánja segíteni. A Kbt. 76. §-a a szociális szempont fogalmát ugyan nem határozza meg, de az értékelési szempontnak a szerződés tárgyához való kapcsolódásának követelményét a (7) bekezdésben a szerződés teljesítésével hozza összefüggésbe. A Kbt. a különleges szerződésteljesítési feltételeket meghatározó 132. § (3) bekezdés b) pontjában pedig – a szociális feltételek példálózó felsorolásában – kifejezetten rögzíti a fogvatartottak foglalkoztatását. Így, ha a Kbt. rendszerében a szerződésteljesítési feltételek között a fogvatartottak foglalkoztatása szociális feltételnek minősül, akkor a Kbt. 76. § körében is értelmezhető szociális szempontként a fogvatartottak foglalkoztatása.

A Kbt. preambulumában is megjelenő célkitűzések elősegítése körében az államnak elsősorban az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került személyek társadalomba való visszaillesztését célzó törekvéseire lehet következtetni. Ilyen megkülönböztetés azonban sem a Kbt.-ből, sem a felhívott uniós jogi dokumentumokból nem olvasható ki. Ezért a szociális szempont körébe beletartoznak mindazon személyek, akik bármilyen okból is kerültek kedvezőtlen helyzetbe, állami cél a társadalomban megjelenő hátrányuk, lemaradásuk kiküszöbölésének elősegítése.

A Kúria álláspontja szerint tény, hogy a Kbt. nem utal a szociális szempontok körében sem a Bvsz. tv., sem a Bv. tv. rendelkezéseire, és az is, hogy a Kbt. 2. § (7) bekezdése értelmében a törvény szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben az eltérést a Kbt. kifejezetten megengedi. Mindez nem zárja ki a jogértelmezésnél, a jogalkotói célkitűzések meghatározásánál a más törvényekben megfogalmazott törekvések figyelembevételét. Márpedig a Bv. tv. társadalmi elvárásként jeleníti meg az elítéltek teljes körű foglalkoztatását és az önfenntartó büntetésvégrehajtás megvalósítását. Az önhibájukból a társadalom peremére szorult személyek társadalomba való visszaillesztését a foglalkoztatásuk is elősegítheti, ezért ez a törekvés szociális igényként, célkitűzésként is értelmezhető. Erre figyelemmel a Kbt. 76. §-ában előírt szociális szempontot – pontos fogalommeghatározás, zárt taxáció, illetve kizáró törvényi rendelkezés hiányában, szem előtt tartva a Kbt. 132. §-ában foglaltakat is – a Kúria akként értelmezte, hogy abba a fogvatartottak foglalkoztatása is beletartozik.

A Kúria ítéletében kitért arra, hogy a Kbt. valóban nem teszi lehetővé az ajánlatkérő feladatával összefüggő értékelési szempont előírását. A Kbt. rendelkezései alól az ajánlatkérő közigazgatásban elfoglalt helye, vagy az ellátás biztonsági szempont érvényesítése sem adhat felmentést. Jelen esetben azonban az alperes a döntését nem ezen körülményekre alapozta.

Annak ismeretében, hogy a szociális szempont értelmezését sem a Kbt., sem az I. r. és II. r. felperesek által hivatkozott jogi dokumentumok nem adják meg, ezért annak értelmezéséről lehet beszélni, konkrét viszonyítási alap hiányában a szociális szempontok „tág értelmezése” kitétel értelmezhetetlen.

A Kbt. 76. § (6) bekezdés b) és c) pontjaiban meghatározott követelmények valóban sérülnének, ha igazolható lenne, hogy az adott alszempont 30-as súlyszámmal való bevezetése az esélyegyenlőség, az egyenlő bánásmód és a verseny tisztaságának elvét is sértené. Önmagában az, hogy nem minden ajánlattevő számára kedvező az ajánlatkérő által meghatározott értékelési alszempont, még nem jelenti egyben azt is, hogy azzal az ajánlatkérő egyes ajánlattevőket indokolatlan versenyelőnybe, másokat indokolatlan versenyhátrányba hozna. Elítéltek foglalkoztatására ugyanis nem csak az ajánlatkérőnek van lehetősége, sőt az állam különféle kedvezményekkel ösztönzi is a gazdasági szereplőket az elítéltek munkáltatására. Nem jelenti a Kbt. 76. § (6) bekezdésének megsértését pusztán az, hogy a vállalkozások többsége – noha erre lehetősége lenne – nem foglalkoztat fogvatartottakat.

A Kúria az alperessel egyezően jutott arra a következtetésre, hogy a fogvatartotti foglalkoztatás értékelési részszempont nem ütközik a Kbt. – jogorvoslati kérelemben hivatkozott – rendelkezéseibe. A Kúria az elsőfokú bíróság ítéletét – a fellebbezéssel nem támadott részét nem érintve – részben megváltoztatta és az I. r., valamint a II. r. felperesek kereseteit teljeskörűen elutasította.