A határozattal érintett tárgyak: Az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontjára tekintettel a Kbt. 69. § (2) bekezdés második mondatát, jogsértően nyilvánította érvénytelenné a kérelmező ajánlatát, mert hiánypótlási felhívás kibocsátásával győződhetett volna meg jogszerűen a kérelmező ajánlatának érvényességéről/érvénytelenségéről.
Tényállás
Az ajánlatkérő (közjogi szervezet) a 2018. szeptember 6-án feladott ajánlati felhívásával a Kbt. Második Része szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított orvosi eszközök, és informatikai eszközök árubeszerzés tárgyában.
Az ajánlatkérő a közbeszerzést 4 részre bontotta, melyek közül a 3. részre vonatkozóan a felhívás tartalmazta a beszerzés tárgyára vonatkozó előírásokat.
A felhívás szerint a beszerzés európai uniós alapokból finanszírozott projekttel kapcsolatos.
Az ajánlatkérő a felhívás III.1.3) pontjában a műszaki, szakmai alkalmasság körében egyebek mellett az alábbiakat írta elő:
„Minden rész tekintetében:
A 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése alapján ajánlattevőnek az ajánlatban a Kbt. Második Része szerint megindított jelen közbeszerzési eljárásban ajánlatának benyújtásakor az egységes európai közbeszerzési dokumentum benyújtásával kell előzetesen igazolnia, hogy megfelel a Kbt. 65. §-a alapján az Ajánlatkérő által az alábbiakban meghatározott alkalmassági követelményeknek. A 321/2015. (X. 30.) Korm. rend. 2. § (1) bek. c) pontja alapján ajánlattevőnek az alkalmassági követelmények előzetes igazolására az egységes európai közbeszerzési dokumentum IV. rész „α” pontját kell kitölteni.
Az előírt alkalmassági követelménynek Ajánlattevő(k) bármely más szervezet (vagy személy) kapacitására támaszkodva is megfelelhetnek. Ha az előírt alkalmassági követelményeknek ajánlattevő más szervezet kapacitására támaszkodva felel meg, az ajánlatában be kell nyújtani a kapacitásait rendelkezésre bocsátó szervezet részéről a közbeszerzési dokumentumok között rendelkezésre bocsátott egységes európai közbeszerzési dokumentumot.
Az Ajánlatkérő által a Kbt. 69. § (4)-(7) bekezdése alapján az alkalmassági követelményekre vonatkozó igazolások benyújtására felhívott gazdasági szereplőnek (Ajánlattevőnek) az alábbiak szerint szükséges igazolnia, hogy megfelel az alkalmassági követelményeknek:
a) A 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 21. § (1) bekezdés a) pontja szerint az ajánlati felhívás feladásának napjától visszafelé számított 3 évben (a vizsgált időszak alatt befejezett, de legfeljebb hat éven belül megkezdett szerződésszerűen teljesített, közbeszerzés tárgyának (3. rész esetén: terápiás eszközök szállítása) megfelelő tárgyú referencia munkáinak ismertetése, megjelölve legalább a teljesítés idejét [kezdő és befejező időpont (év, hónap, nap)], a szerződést kötő másik felet, a szállítás tárgyát, az alkalmasság megítélése szempontjából az adott rész tekintetében releváns mennyiségét, az ellenszolgáltatás összegét, nyilatkozatot az előírás és szerződésszerű teljesítésről, a 321/2015. (X.30.) Korm. rendelet 22. § (1) bekezdés a)-b) pontja szerint Ajánlattevő, illetve az alkalmasság igazolásában részt vevő más szervezet nyilatkozatával vagy a szerződést kötő másik fél által adott igazolással igazolva.
Az alkalmasság minimumkövetelménye(i):
a) Alkalmatlan az ajánlattevő, amennyiben nem rendelkezik az ajánlati felhívás feladásától visszafelé számított három évben
A 3. rész tekintetében terápiás eszközök szállítására vonatkozó olyan referenciákkal, amelyek 3. részben beszerezni kívánt 3-féle készülékek közül összesen legalább 2 darab különböző készüléket tartalmazott.
A jelen pont szerinti alkalmassági követelménynek való megfelelés egy vagy több, a közbeszerzés tárgya szerinti szerződés bemutatásával is igazolható.
A Kbt. 65. §-ának (6) bekezdése szerint az előírt alkalmassági követelményeknek a közös ajánlattevők együttesen is megfelelhetnek.
Ebben az esetben [más szervezet kapacitására történő támaszkodás esetén – a szerk.] meg kell jelölni az Ajánlatkérő Kbt. 69. §-a szerinti felszólítására benyújtandó dokumentumok között ezt a szervezetet és az ajánlati felhívás vonatkozó pontjának megjelölésével azon alkalmassági követelményt (követelményeket), melynek igazolása érdekében ajánlattevő ezen szervezet erőforrására vagy arra is támaszkodik.
A Kbt. 67. § (3) bekezdése alapján, ha az előírt alkalmassági követelményeknek Ajánlattevő más szervezet kapacitására támaszkodva felel meg, az ajánlatban be kell nyújtani a kapacitásait rendelkezésre bocsátó szervezet részéről a Kbt. 67. § (1) bekezdés szerinti nyilatkozatot (egységes európai közbeszerzési dokumentumba foglalt nyilatkozat), az igazolások benyújtásának előírásakor pedig e szervezetnek – kizárólag az alkalmassági követelmények tekintetében – az előírt igazolási módokkal azonos módon kell igazolnia az adott alkalmassági feltételnek történő megfelelést.
Ajánlatkérő felhívja a figyelmet a Kbt. 69. § (4) bekezdésében foglaltakra.
A felhívásban az ajánlatkérő rögzítette, hogy a Kbt. 81. § (5) bekezdése alapján az ajánlatok bírálatát az ajánlatok értékelését követően végzi el.
Az ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumban egyebek mellett előírta, hogy
„Egyéb nyilatkozatok, dokumentumok
3. A Kbt. 67. § (1) bekezdése szerinti nyilatkozat alkalmassági feltételeknek való megfelelésről
Ajánlatkérő felszólításra benyújtandó dokumentumok:
2. Referencia igazolások”
Az ajánlattételi határidőre a 3. részre vonatkozóan 5 ajánlattevő – köztük a kérelmező, és a jelen ismertetés szerint U Kft. – nyújtott be ajánlatot.
Az ajánlatkérő 2018. november 28-án a Kbt. 69. § (4) bekezdése szerinti igazolások benyújtására az eljárás 3. részében a kérelmezőt hívta fel.
A kérelmező 2018. november 28-ai keltezéssel nyújtotta be a referencia-nyilatkozatot, melyet a kérelmező aláírásra jogosult képviselője állított ki.
A kérelmező a referencia-nyilatkozathoz csatolt egy 2018. november 29-i keltezésű, általa aláírt táblázatot.
2018. december 3-án az ajánlatkérő 2018. december 5-ei határidővel hiánypótlási felhívást küldött a kérelmező részére a benyújtott referencia vonatkozásában, mivel megállapítása szerint a kérelmező a 2018. november 28-ai felszólításra benyújtott dokumentumai alapján nem igazolta, hogy a „3. rész tekintetében terápiás eszközök szállítására vonatkozó olyan referenciával rendelkezik, amely a 3. részben beszerezni kívánt 3 féle készülék közül összesen legalább 2 darab különböző készüléket tartalmazott.
A kérelmező a fenti hiánypótlási felhívásra 2018. december 4-én benyújtotta a hiánypótlását.
Az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezés szerint a 3. rész tekintetében eredményes eljárás nyertese az U Kft. (a továbbiakban: egyéb érdekelt) lett.
Az ajánlatkérő az összegezésben a kérelmező ajánlatát a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontjára hivatkozással érvénytelenné nyilvánította. Az indokolás szerint a kérelmező referenciájában szereplő tételek nem az ajánlati felhívás alapján megkövetelt készülékek, a kérelmező nem megfelelően teljesítette a hiánypótlást.
A jogorvoslati kérelem
A kérelmező jogorvoslati kérelme szerint az ajánlatkérő azzal, hogy ajánlatát az általa benyújtott referencianyilatkozat meg nem felelősége okán érvénytelenné nyilvánította, megsértette a Kbt. 2. § (1)-(3) bekezdését.
Az ajánlatkérő észrevétele
Az ajánlatkérő észrevételében kérte az alaptalan jogorvoslati kérelem elutasítását.
A Döntőbizottság döntése és annak indokai
A Döntőbizottság a határozatában megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontjára tekintettel a Kbt. 69. § (2) bekezdés második mondatát, ezért az ajánlatkérő 3. részre vonatkozó eljárást lezáró, és azt követően hozott valamennyi döntését megsemmisítette.
A Döntőbizottság az ajánlatkérővel szemben 500.000.-Ft forint bírságot szabott ki.
A határozat indokolása szerint:
Az ajánlatkérő a tárgyi közbeszerzési eljárását 2018. szeptember 6. napján indította, így a jelen jogorvoslati eljárásra a Kbt. e napon hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni.
A Döntőbizottságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az ajánlatkérő a kérelmező ajánlatát az általa benyújtott referencianyilatkozat meg nem felelősége okán jogszerűen nyilvánította-e érvénytelenné.
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelmet az alábbi jogszabályi rendelkezések, illetve azokból levont következtetések alapján bírálta el.
A Kbt. 65. § (1)-(4) bekezdései az alábbiak szerint rendelkeznek:
(1) Az ajánlatkérő alkalmassági követelményeket határozhat meg az ajánlattételhez megkövetelt
a) gazdasági és pénzügyi helyzetre;
b) műszaki és szakmai alkalmasságra;
c) ha a szerződés teljesítéséhez szükséges, a gazdasági szereplő letelepedése szerinti ország nyilvántartásában való szereplésre, vagy a letelepedés szerinti országban előírt engedéllyel, jogosítvánnyal vagy szervezeti, kamarai tagsággal való rendelkezésre vonatkozó feltételek előírásával.
(3) Az ajánlatkérőnek az alkalmassági követelmények meghatározását az esélyegyenlőségre, az egyenlő elbánásra és a verseny tisztaságára vonatkozó alapelvek figyelembevétele mellett a közbeszerzés tárgyára kell korlátoznia, és azokat – a közbeszerzés becsült értékére is tekintettel – legfeljebb a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges feltételek mértékéig lehet előírni.
(4) Külön jogszabály határozza meg az alkalmasság igazolásának lehetséges módjait és az alkalmassági követelmények meghatározására vonatkozó részletes követelményeket.
A közbeszerzési eljárásokban az alkalmasság és a kizáró okok igazolásának, valamint a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásának módjáról szóló 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 21. § (1) bekezdés a) pontja szerint:
(1) Az ajánlattevőnek és a részvételre jelentkezőnek a szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki, illetve szakmai alkalmasságának igazolása árubeszerzés esetében – figyelemmel annak jellegére, mennyiségére, rendeltetésére – előírható
a) az eljárást megindító felhívás feladásától – nem hirdetménnyel induló eljárásokban megküldésétől – visszafelé számított három év legjelentősebb szállításainak ismertetésével; az ajánlatkérő köteles a három év teljesítését figyelembe venni, azonban ha a megfelelő szintű verseny biztosítása érdekében szükségesnek ítéli, az ajánlatkérő az eljárást megindító felhívás feladásától (megküldésétől) visszafelé számított hat évben teljesített szállításokat is figyelembe veheti, feltéve, hogy ezt az eljárást megindító felhívásban jelezte;”
A Korm. rendelet 22. § (1) bekezdése szerint:
„(1) A 21. § (1) bekezdés a) pontjának és (3) bekezdés a) pontjának esetét a Kbt. Második Része szerint lefolytatott közbeszerzési eljárásban a következő módon kell igazolni:
a) ha a szerződést kötő másik fél a Kbt. 5. § (1) bekezdés a)-c) és e) pontja szerinti szervezet, illetve nem magyarországi szervezetek esetében olyan szervezet, amely a 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján ajánlatkérőnek minősül, az általa kiadott vagy aláírt igazolással;
b) ha a szerződést kötő másik fél az a) pontban foglalthoz képest egyéb szervezet, az általa adott igazolással vagy az ajánlattevő, a részvételre jelentkező, illetve az alkalmasság igazolásában részt vevő más szervezet nyilatkozatával.”
A Kbt. 66. § (1) bekezdése szerint az ajánlatot és a részvételi jelentkezést a gazdasági szereplőnek a közbeszerzési dokumentumokban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek megfelelően kell elkészítenie és benyújtania.
A Kbt. 69. § (1),(2), (4) bekezdései szerint:
„(1) Az ajánlatok és részvételi jelentkezések elbírálása során az ajánlatkérőnek meg kell vizsgálnia, hogy az ajánlatok, illetve részvételi jelentkezések megfelelnek-e a közbeszerzési dokumentumokban, valamint a jogszabályokban meghatározott feltételeknek.
(2) Az ajánlatkérő köteles megállapítani, hogy mely ajánlat vagy részvételi jelentkezés érvénytelen, és hogy van-e olyan gazdasági szereplő, akit az eljárásból ki kell zárni. Az ajánlatkérő a bírálat során az alkalmassági követelmények, a kizáró okok és a 82. § (5) bekezdése szerinti kritériumok előzetes ellenőrzésére köteles az egységes európai közbeszerzési dokumentumba foglalt nyilatkozatot elfogadni, valamint minden egyéb tekintetben a részvételi jelentkezés és az ajánlat megfelelőségét ellenőrizni, szükség szerint a 71-72. § szerinti bírálati cselekményeket elvégezni. Az ajánlatkérő az egységes európai közbeszerzési dokumentum szerinti nyilatkozattal egyidejűleg – több szakaszból álló eljárásban a részvételi szakaszban – ellenőrzi a nyilatkozatban feltüntetett, a (11) bekezdés szerint elérhető adatbázisok adatait is.
(4) Az eljárás eredményéről szóló döntés meghozatalát megelőzően az ajánlatkérő köteles az értékelési szempontokra figyelemmel legkedvezőbbnek tekinthető ajánlattevőt megfelelő határidő tűzésével felhívni a kizáró okok, az alkalmassági követelmények, valamint - adott esetben - a 82. § (5) bekezdése szerinti objektív kritériumok tekintetében a közbeszerzési dokumentumokban előírt igazolások benyújtására. A kapacitásait rendelkezésre bocsátó szervezetnek csak az alkalmassági követelmények tekintetében kell az igazolásokat benyújtani. A gazdasági szereplő által ajánlatában, részvételi jelentkezésében az ajánlatkérő erre vonatkozó, e § szerinti felhívása nélkül benyújtott igazolásokat az ajánlatkérő figyelmen kívül hagyhatja és elegendő azokat csak az eljárást lezáró döntést megelőzően, kizárólag azon ajánlattevők tekintetében bevonni a bírálatba, amely ajánlattevőket ajánlatkérő az igazolások benyújtására kívánt felhívni. Amennyiben az ajánlattevő az igazolásokat korábban benyújtotta, az ajánlatkérő nem hívja fel az ajánlattevőt az igazolások ismételt benyújtására, hanem úgy tekinti, mintha a korábban benyújtott igazolásokat az ajánlatkérő felhívására nyújtották volna be - és szükség szerint hiánypótlást rendel el vagy felvilágosítást kér.”
A Kbt. 71. § (1) és (6) bekezdése szerint:
„(1) Az ajánlatkérő köteles az összes ajánlattevő és részvételre jelentkező számára azonos feltételekkel biztosítani a hiánypótlás lehetőségét, valamint az ajánlatban vagy részvételi jelentkezésben található, nem egyértelmű kijelentés, nyilatkozat, igazolás tartalmának tisztázása érdekében az ajánlattevőtől vagy részvételre jelentkezőtől felvilágosítást kérni.
(6) Az ajánlatkérő köteles újabb hiánypótlást elrendelni, ha a korábbi hiánypótlási felhívás(ok)ban nem szereplő hiányt észlelt. Nem köteles az ajánlatkérő újabb hiánypótlást elrendelni, ha a hiánypótlással az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az ajánlatban vagy a részvételi jelentkezésben korábban nem szereplő gazdasági szereplőt von be az eljárásba, és e gazdasági szereplőre tekintettel lenne szükséges az újabb hiánypótlás, feltéve, hogy az eljárást megindító felhívásban feltüntette, hogy ilyen esetben nem - vagy csak az általa meghatározott korlátozással - rendel el újabb hiánypótlást. A korábban megjelölt hiány a későbbi hiánypótlás során már nem pótolható.”
A Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja szerint az ajánlat vagy a részvételi jelentkezés érvénytelen, ha egyéb módon nem felel meg az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívásban és a közbeszerzési dokumentumokban, valamint a jogszabályokban meghatározott feltételeknek, ide nem értve a részvételi jelentkezés és az ajánlat ajánlatkérő által előírt formai követelményeit.
Az ajánlatkérő joga és kötelezettsége, hogy az alkalmassági – köztük a műszaki és szakmai – követelményeket, illetve ezek igazolási módját a Kbt.-ben, illetve a Korm. rendeletben rögzített szabályoknak megfelelően írja elő.
Az ajánlatkérőnek meg kell győződnie az ajánlattevők alkalmasságáról, ennek érdekében az ajánlatkérő feladata, egyben törvény által előírt kötelezettsége, hogy valamennyi általa előírt igazolási módhoz alkalmasságot kizáró feltételt rendeljen.
Az alkalmasság igazolása két lépcsőben történik. Előzetesen az ajánlatkérő által kötelezően az ajánlattevők részére bocsátandó, és az ajánlattevők által kötelezően alkalmazandó EEKD kitöltésével, illetve annak ajánlatkérő részéről történő ellenőrzésével történik az alkalmasság igazolása. Ezt követi az erre a Kbt. 69. § (4) bekezdése alapján felkért ajánlattevő részéről az alkalmasságra vonatkozó – a felhívásban előírt – igazolások benyújtása.
Az ajánlattevőknek az érvényes ajánlattételük érdekében úgy kell benyújtaniuk ajánlataikat, hogy valamennyi ajánlatkérői, illetve jogszabályi előírást teljesítsenek.
Ilyen rendelkezés a Korm. rendelet azon előírása, hogy árubeszerzésre irányuló, a Kbt. Második Része szerinti közbeszerzési eljárásban a referenciára vonatkozó alkalmassági követelménynek való megfelelés kizárólag a szerződést kötő másik fél által kiadott referenciaigazolással igazolható, amennyiben a szerződést kötő másik fél a Kbt. 5. § (1) bekezdés a)-c) és e) pontja szerinti szervezet.
Az ajánlatkérőt pedig az ajánlatok bírálata során az a kötelezettség terheli, hogy az általa előre meghatározott feltételek, illetve a vonatkozó jogszabályi rendelkezések szerint vizsgálja meg a benyújtott ajánlatokat, azok érvényessége szempontjából.
A Kbt. eljárásrendi szabályai kógensek a tekintetben, hogy az ajánlatkérőnek az ajánlatok érvényessége körében mit és hogyan kell vizsgálnia, és valamennyi vizsgálathoz konkrét jogszabályi rendelkezéseket, konkrét szabályokat határoz meg.
A jogalkotó széles körben biztosította a hiánypótlás és a felvilágosítás-kérés lehetőségét annak érdekében, hogy minél több ajánlat érvényesként vehessen részt az ajánlattevők szerződés elnyerésére irányuló versenyében, és hogy az ajánlatkérő kétséget kizáróan meggyőződhessen az ajánlatok érvényességéről illetve érvénytelenségéről.
A törvény a hiánypótlás és a felvilágosítás-kérés jogintézményét – figyelemmel az érvényes ajánlattétel elősegítésére, illetve az érvényesség/érvénytelenség tekintetében hozandó megalapozott döntésre irányuló cél azonosságára – egységesen kezeli. E cél elérése érdekében a törvény mindkét intézmény alkalmazását kötelezővé teszi, ha az ajánlatkérő az ajánlat vagy részvételi jelentkezés elbírálása során a vizsgált dokumentumban valamilyen hiányt, hiányosságot vagy hibát, illetve nem egyértelmű kijelentést észlel.
Ugyancsak ajánlatkérői kötelezettség az újabb hiánypótlás elrendelése abban az esetben, ha az ajánlatkérő korábban még nem hiánypótoltatott hiányt észlel. Ennek azonban korlátja, hogy a korábban megjelölt hiány a későbbi hiánypótlás során már nem pótolható, illetve pótoltatható.
Mind a hiánypótlás, mind a felvilágosítás-kérés vonatkozásában fontos annak hangsúlyozása, hogy – a fenti korlátok szem előtt tartásával – mindaddig alkalmaznia kell e jogintézményeket, míg minden kétséget kizáróan meg nem győződik az adott ajánlat érvényességéről/érvénytelenségéről.
Amennyiben az ajánlat hibája, hiányossága valamely Kbt. 71-72. § szerinti bírálati cselekménnyel nem orvosolható, az ajánlatkérőnek érvénytelenné kell nyilvánítania az ajánlatot.
A Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja szerinti érvénytelenség akkor áll elő, ha az ajánlattevő egyéb módon – így a műszaki előírások nem teljesítése okán – nem felel meg az ajánlatkérő által, illetve a jogszabályokban meghatározott feltételeknek.
A Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő a felhívásban a műszaki, szakmai alkalmassági követelményként előírt referencia igazolása körében hivatkozott a Korm. rendelet 22. § (1) bekezdés a)-b) pontjára.
A Kbt. 69. § (4) bekezdése alapján az igazolások benyújtására felhívott kérelmező az alkalmassági követelménynek való megfelelés igazolásaként egy általa kiállított referencianyilatkozatot nyújtott be, mely a jelen ismertetés szerint B K Szakkórház részére történt, különböző orvostechnikai eszközök szállítására vonatkozott.
Az ajánlatkérő a kérelmező ajánlatát a Kbt. 73. § (1) bekezdés e) pontja alapján érvénytelenné nyilvánította azon indokolással, hogy a hiánypótlást követően sem csatolt be olyan referenciát, mely az ajánlatkérő által a felhívás II.2.4) pontjában előírt készülékek közül legalább kettőt tartalmazott volna.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a B K Szakkórház Szervezeti és Működési Szabályzata, – mely az irányító szerv, az Emberi Erőforrások Minisztériuma által kiadott alapító okirat alapján készült – I.1. pontja tartalmazza, hogy „a B K Szakkórház önálló jogi személy, saját gazdasági szervezettel rendelkező költségvetési szerv”. Ennek okán a szerződést kötő másik fél, mint költségvetési szerv a Kbt. 5. § (1) bekezdés c) pontja alapján ajánlatkérőnek minősül, így a részére teljesített referencia – mivel a jelen árubeszerzésre irányuló közbeszerzési eljárás a Kbt. Második Része szerinti eljárás – csak az általa kiadott igazolással igazolható.
A Döntőbizottság megállapította, hogy a kérelmező által kiállított referencianyilatkozattal jogszerűen nem igazolható az előírt alkalmassági követelmény, ezért az ajánlatkérőnek a szerződést kötő másik fél által kiadott referenciaigazolás becsatolása érdekében hiánypótlásra kellett volna felhívnia a kérelmezőt, tekintettel arra, hogy e körben eddig jelen eljárásban nem került sor hiánypótlási felhívás kibocsátására, és az nem tartozik a Kbt. 71. § (8) bekezdése szerinti tilalmi körbe.
A fentiek alapján a Döntőbizottság az ajánlatkérőnek a kérelmező ajánlata érvénytelenségét megállapító döntésének jogszerűségét a továbbiakban már nem vizsgálta, hiszen az ajánlat érvényességének előkérdése az alkalmasság igazolásául szolgáló dokumentum megfelelő személy, jelen esetben a szerződést kötő másik fél általi kiállítása.