A közszolgáltatói tevékenységek gyakorlását szolgáló tevékenységek lehatárolása

I.    Bevezetés

A közbeszerzési jog egy sajátos területét képezik a közszolgáltatókra vonatkozó közbeszerzési szabályok. Az uniós szabályozásban e sajátosság úgy jelent meg, hogy bizonyos területeket kivettek a közbeszerzési irányelv hatálya alól, és azokra külön irányelvet alkottak meg. Ilyen, az általános rezsim alól kivett terület a vízügyi, energiaipari, szállítási és postai ágazat. Az e területeken megvalósított közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás az ún. ágazati irányelvben jelenik meg.1 A szabályozás logikája az, hogy amennyiben valamely, az ágazati irányelv hatálya alá tartozó ajánlatkérőnek az ott meghatározott területeken végzett tevékenységéhez van szüksége közbeszerzésre, akkor a speciális szabályok alkalmazandók. E speciális szabályokról összességében elmondható, hogy kevésbé szigorúak, mint az általános irányelv szabályai (magasabb értékhatár, több eltérési lehetőség stb.). Kérdésként merül azonban fel, hogy az ágazati irányelv hatálya alá tartozó ajánlatkérő, azaz a közszolgáltató mely tevékenységei vetik fel a speciális szabályok alkalmazását. Egyértelmű, hogy a közszolgáltatói tevékenység ilyennek minősül. Mi a helyzet ugyanakkor azokkal a beszerzésekkel, amelyek nem tartoznak a közszolgáltatói tevékenységek közé, ugyanakkor azok végrehajtását szolgálják? Mi az uniós jog által követett megközelítés, illetve hogyan viszonyul ehhez a magyar szabályozás és gyakorlat? Az alábbiakban e kérdések megvitatásáról lesz szó. A problémafelvetés jelentősége eltérő attól függően, hogy olyan ajánlatkérőről van-e szó, amely közszolgáltató ajánlatkérői minősége mellett egyúttal klasszikus ajánlatkérőnek is minősül,2 vagy olyan ajánlatkérőről, amely kizárólag közszolgáltató ajánlatkérői minőséggel rendelkezik.3 Míg előző esetben a klasszikus és a közszolgáltatói sajátos szabályok közötti választás, a második esetben a közbeszerzési kötelezettség fennállása szempontjából lényeges, hogy mely beszerzéseket tekintünk a közszolgáltatói szabályok hatálya alá tartozónak.  

II.    Uniós jogi megközelítés

A közszolgáltatói tevékenységek körének meghatározása az Európai Bíróság gyakorlatában jelent meg, ezen intézmény előtt vetődtek fel olyan jellegű kérdések, hogy mi tartozhat e tevékenységek közé.

A C-324/98. számú Telaustria and Telefonadress ügyben többek között az a kérdés merült fel, hogy a nyomtatott, illetve elektronikus formában elérhető telefonkönyvek előállítása az ágazati irányelv által lefedett tevékenységek közé tartozik-e. A tényállás idején a 93/38/EGK irányelv4 volt hatályban, amelynek hatálya kiterjedt többek között a nyilvános távközlési szolgáltatás biztosítására. Az ügyben az osztrák állam tulajdonában álló Telekom Austria kötött szerződést egy magáncéggel a telefonkönyvek előállításával kapcsolatos fenti tevékenységek elvégzésére. A Telekom Austria az irányelv értelmében közvállalkozásnak minősült.5 Ítéletében az Európai Bíróság megállapította, hogy a szerződésben foglalt szolgáltatások – az előfizetői adatok gyűjtése és feldolgozása; nyomtatott telefonkönyvek előállítása, valamint hirdetési szolgáltatások – közvetlenül kapcsolódnak a nyilvános távközlési szolgáltatások biztosításához, így az irányelv hatálya kiterjed azokra. (Az irányelv alkalmazását végül az zárta ki, hogy a vizsgált szerződések koncessziónak minősültek.)


1 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/25/EU irányelve (2014. február 26.) a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről.
2  Ezt az ajánlatkérői kört definiálja a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) 6. §-a.
3  Lásd a Kbt. 7. § (1) és (2) bekezdését.
4  A Tanács 93/38/EGK Irányelve (1993. június 14.) a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési
eljárásainak összehangolásáról.
5  Ez a hatályos Kbt. 7. § (1) bekezdésében foglalt ajánlatkérői körnek felel meg.


A C-462/03. és C-463/03. számú Strabag és Kostmann egyesített ügyekben vasúti pályaszakaszok, hidak, aknák, alagutak és aluljárók építéséről volt szó. Az osztrák állam 100%-os tulajdonában álló Österreichische Bundesbahnen tett közzé az előbbi munkálatok tekintetében pályázati felhívást. Az ügyben kérdésként merült fel, hogy a szóban forgó tevékenységek az ágazati irányelv (a 93/38/EGK irányelv) hatálya alá tatoznak-e. Az ügyben eljáró Bundesvergabeamt (szövetségi közbeszerzési hatóság) szerint a vitatott infrastruktúra‑projekt tömegközlekedési hálózatok „rendelkezésre bocsátását” érinti, és ezért nem tekinthető a 93/38/EGK irányelvet átültető osztrák jogszabály szerinti ágazatba tartozó tevékenységnek. E jogszabály értelmében ugyanis csak a vasúti hálózatok „üzemeltetése” tartozik az ágazati tevékenységek közé. Az említett irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontja szerint az irányelv hatálya alá tartozik „olyan hálózatok üzemeltetése, amely az utazóközönség számára szolgáltatást végez a vasúton, automatikus rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, busszal vagy drótkötélpályán való szállítás terén”. A közbeszerzési hatóságnak tehát az volt az álláspontja, hogy a szóban forgó építési munkák a vasúti hálózat rendelkezésre bocsátásához kapcsolódnak, nem pedig annak üzemeltetéséhez, így nem tartoznak az ágazati irányelv hatálya alá. Az Európai Bíróság ítéletében kifejtette, hogy amennyiben a 93/38/EGK irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott tevékenységek valamelyikét végző ajánlatkérő e tevékenység gyakorlása során árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés odaítélésére vagy tervpályázat szervezésére készül, akkor erre a szerződésre vagy tervpályázatra az említett irányelv rendelkezései irányadóak.

Egyébként ezekre a szerződésekre vagy tervpályázatokra azok a szabályok érvényesek, amelyeket az esettől függően az árubeszerzésre, építési beruházásra vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések odaítéléséről szóló irányelvek írnak elő.  A 93/38/EGK6 irányelv alkalmazhatósága tehát attól függ, hogy az érintett ajánlatkérő milyen tevékenységet gyakorol, és milyen kapcsolat van e tevékenység és az ajánlatkérő által tervezett szerződés között.7 

A C-393/06. számú Ing. Aigner ügyben egy olyan vállalkozásról volt szó, amely távhőszolgáltatást biztosított Bécs város körzetében hulladékeltávolításból származó energia hasznosításával. A tényállás szerint a vállalkozás teljes mértékben Bécs város tulajdonában állt, az nevezte ki és hívta vissza a vállalkozás vezető tisztségviselőit és felügyelőbizottsági tagjait, valamint ellenőrizte a vállalkozás gazdasági és pénzügyi irányítását. A cég a távhőszolgáltatást érintő tevékenységével egyidejűleg hűtőberendezések generáltervezését is végezte nagyobb ingatlanberuházások számára, amely tevékenysége keretében más vállalkozásokkal versenyben állt. Ez utóbbi tevékenységével kapcsolatban merült fel, hogy vajon az e területen végzett beszerzések a közbeszerzési szabályok hatálya alá tartoznak-e. A távhőszolgáltatás üzemeltetése vitathatatlanul az ágazati irányelv hatálya alá tartozik, kérdéses ugyanakkor, hogy a hűtőberendezésekkel kapcsolatos tevékenységre mi vonatkozik.

Ítéletében az Európai Bíróság hosszasabban foglalkozott az ágazati és az általános irányelv, azaz a tényállás idején hatályos 2004/17/EK8 és 2004/18/EK9 irányelv  elhatárolásával. Az ágazati irányelv személyi hatálya egyrészt bővebb, mint az általános irányelvé, mivel az nemcsak azokra az ajánlatkérőkre alkalmazandó, amelyek „ajánlatkérő szervek”, hanem azokra is, amelyek „közvállalkozások”, vagy olyan vállalkozások, amelyek „valamely tagállam illetékes hatósága által adott különleges vagy kizárólagos jogok alapján működnek”. Másrészről e személyi körre csak akkor alkalmazható az irányelv, ha azok a 3-7. cikkben konkrétan meghatározott tevékenységek valamelyikét gyakorolják. Továbbá, az ágazati irányelv 20. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az irányelv nem alkalmazható olyan szerződésekre, amelyeket az ajánlatkérő a 3-7. cikkben meghatározott ágazatokba tartozó tevékenységei folytatásától eltérő célra ítél oda. (E rendelkezés megfelelője az általános irányelv 12. cikkének első bekezdése, amely szerint az irányelv nem alkalmazható az olyan közbeszerzési szerződésekre, amelyeket az ágazati irányelv 3-7. cikkében szereplő tevékenységet folytató ajánlatkérő szervek e tevékenységek végzésére ítélnek oda.10)


Ítélet 37. pont.
7  Ítélet 42. pont.
8  A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.
9  Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.
10  Ítélet 28. pont.


A Bíróság rögzíti, hogy az ágazati irányelv szigorúan körülhatárolt tényállásokra vonatkozik, azt megszorítóan kell értelmezni. E területre tehát nem terjeszthető ki az ún. fertőzéselmélet, amely szerint amennyiben valamely vállalkozás által végzett tevékenységek egyike a közbeszerzési irányelv hatálya alá tartozik, ugyanez vonatkozik az összes többi tevékenységére is. A Bíróság kifejti ugyanakkor, hogy az ágazati irányelv hatálya alá tartoznak a 3-7. cikkben meghatározott ágazatok területén odaítélt szerződéseken kívül azon szerződések is, amelyek – bár eltérő jellegűek és emiatt egyébként a 2004/18/EK irányelv hatálya alá tartoznának – a 2004/17/EK irányelvben meghatározott tevékenységek gyakorlását szolgálják.11  

A C-152/17. számú Consorzio Italian Management és Catania Multiservizi ügyben vasúti állomások, létesítmények, irodák és üzemek takarítására, illetve megfelelő karbantartására irányuló szolgáltatásokra írt ki az olasz vasúttársaság ajánlati felhívást. Az ügyben az ágazati irányelv hatálya alá tartozás kérdése nem merült fel, azt az előterjesztő olasz bíróság adottnak tekintette, mivel azt a 2004/17/EK irányelv értelmében vett ajánlatkérő ítélte oda, és az „eszközként kapcsolódik” az említett irányelv tárgyi hatálya alá tartozó vasúti szállítási tevékenységhez. Az Európai Bíróság ezt az értelmezést hallgatólagosan elfogadva visszautalt az Ing. Aigner ügyben kifejtett megállapításokra. Amennyiben tehát az odaítélt szerződés az ajánlatkérő ágazati tevékenységeihez kapcsolódik, azok gyakorlását szolgálja, akkor az ágazati irányelvben előírt eljárásokat kell alkalmazni az adott szerződésre.

A fentiekből tehát az körvonalazható, hogy az Európai Bíróság az ágazati irányelv hatálya alá tartozást minden olyan esetben elfogadja, amikor valamely, a közszolgáltatói tevékenység gyakorlását szolgáló tevékenységről van szó. A Bíróság e kapcsolat jellegét eddigi gyakorlatában nem pontosította, nem tudni, hogy az eszköztevékenységnek mennyire kell közvetlennek lennie a cél eléréséhez, vagy adott esetben egy közvetettebb kapcsolat is megalapozhatja az irányelv alkalmazhatóságát. A „közszolgáltatói tevékenységek gyakorlását szolgáló tevékenységek” köre meglehetősen tág fogalom, némiképp ellentétben áll az ágazati irányelv megszorító értelmezésével, amit a Bíróság is magáévá tett.12 Amennyiben egy közvetettebb, távoli kapcsolat is megalapozhatja az ágazati szabályok alkalmazását, felmerülhet, hogy ez indokolatlanul kibővíti az irányelv alkalmazási körét az általános – és egyben szigorúbb – szabályok alkalmazásának kárára. Hozzá kell tenni, hogy a Bíróság az egyedi jogvitát sosem dönti el az előzetes döntéshozatali eljárásokban, csupán megadja azt az értelmezési keretet, ami alapján a nemzeti bíró ezt meg tudja tenni. A fent ismertetett jogesetek közül egyedül a telefonkönyvekkel kapcsolatos esetben (C-324/98) foglalt egyértelműen állást amellett, hogy az adott tevékenység közvetlenül kapcsolódik a közszolgáltatói tevékenységhez, a többi jogesetben ennek megítélését a nemzeti bíróra bízta. Ez azt jelenti, hogy a fent bemutatott értelmezési keretben a nemzeti jogalkalmazónak is marad mozgástere annak megítélése során, hogy valamely tevékenység a közszolgáltatói tevékenység gyakorlását szolgáló tevékenységnek minősülhet-e.
Ami az uniós jogi szabályozást illeti, a jelenleg hatályos 2014/25/EU irányelv13 – az előzmény irányelvek kodifikációs technikájának megfelelően – azon tevékenységek felsorolását tartalmazza, amelyek maguk után vonják az irányelv alkalmazandóságát, már amennyiben azokat közszolgáltató ajánlatkérők hajtják végre.


11  Ítélet 57. pont.
12  Lásd pl. a C-393/06. sz. Ing. Aigner ügyben hozott ítélet 27. pontját.
13  Az Európai Parlament és a Tanács 2014/25/EU irányelve (2014. február 26.) a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről.


Az e tevékenységekhez eszközként kapcsolódó tevékenységekről kifejezetten nem esik szó. Az irányelv (13) preambulumbekezdése szerint vegyes szerződések esetében az alkalmazandó szabályokat a szerződés fő tárgyára tekintettel kell meghatározni, amennyiben a szerződést alkotó különböző részeket nem lehet objektív módon szétválasztani. Ugyanitt a jogalkotó megállapítja, hogy „[a]z egyetlen szerződés megkötése bizonyítottan szükséges lehet például olyan egyetlen épület építése esetében, amelynek egyik részét közvetlenül maga az érintett közszolgáltató ajánlatkérő fogja használni, egy másik részét pedig koncessziós alapon fogja működtetni, például nyilvános parkolóként”. E megállapításból úgy tűnik, hogy a jogalkotó szerint például egy, a közszolgáltatói tevékenység végzéséhez szükséges épület építése az irányelv hatálya alá tartozik.

III.    Magyar jogi szabályozás és bírói gyakorlat

A Kbt. a beszerzés célját állítja a középpontba. A Kbt. 3. §-ának 27. pontja szerint „közszolgáltatói szerződés: olyan közbeszerzési szerződés, amelynek célja az ajánlatkérő e törvény szerinti közszolgáltató tevékenysége előkészítésének, megkezdésének vagy folytatásának biztosítása”. A Kbt. 21. § (4) bekezdése értelmében „A közszolgáltatói szerződés megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás sajátos, e törvénytől eltérő szabályait külön jogszabály határozza meg. E törvényt a közszolgáltatói szerződés megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás során a külön jogszabályban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A 6. § szerinti ajánlatkérő a közszolgáltató tevékenységének biztosítása céljától eltérő célból lefolytatott beszerzése során e törvény általános szabályai szerint jár el.” Látható tehát, hogy az ágazati szabályok14 abban az esetben alkalmazhatók, ha az adott tevékenység a közszolgáltatói tevékenység gyakorlásának célját szolgálja. Amennyiben eltérő célra irányul, a kettős ajánlatkérői minőséggel rendelkező szervezetek esetében az általános rezsim alkalmazandó.

A hazai ítélkezési gyakorlatból kiemelhető egy vasúti kocsik tisztításával kapcsolatos ügy, amelyben az ehhez szükséges tisztítószerek beszerzésével kapcsolatban merült fel a kérdés, hogy az közszolgáltatói célú beszerzésnek minősül-e. A MÁV-Gépészet Zrt. vállalkozási szerződést kötött a MÁV Start Zrt.-vel személyszállító vasúti kocsik tisztításának elvégzésére. Ennek teljesítése érdekében a MÁV-Gépészet Zrt. tisztítószerek beszerzésére indított eljárást. Egy, az ajánlati dokumentációt megvásároló cég jogorvoslati kérelmet terjesztett elő a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése miatt. A Közbeszerzési Döntőbizottság a jogorvoslati kérelemnek helyt adott.15 Megállapította, hogy a felperes a 2011. évi CVIII. törvény (2011. évi Kbt.) 6. § (1) bekezdésének e) pontja alapján ajánlatkérőnek minősül, a beszerzés eredményeként kötendő szerződés pedig közszolgáltatói tevékenység ellátását célozza, mivel a közszolgáltatási feladat részét képező járművek tisztítására kötött vállalkozási szerződés a közszolgáltatási feladat részét képezi.

A MÁV Start Zrt. e határozat megváltoztatását kérte, arra hivatkozva, hogy az általa végzett közszolgáltatói tevékenységet elősegítő tevékenység nem minősül közszolgáltatói tevékenységnek, mivel az nem tekinthető a 2011. évi Kbt. 114. § (2) bekezdésének c) pontja szerinti közszolgáltatást nyújtó hálózat rendelkezésre bocsátásának, üzemeltetésének, működtetésének, a 2011. évi Kbt. 114. § (2) bekezdésében írtak kiterjesztően nem értelmezhetők. Az elsőfokú bíróság ítéletében megállapította, hogy a felperes a vasúti közlekedésben hálózat rendelkezésre bocsátását, üzemeltetését és működtetését nem végzi, vagyis nem folytat a 2011. évi Kbt. 114. § (2) bekezdésében írt közszolgáltatói tevékenységet, ezért nem minősül ajánlatkérőnek a 2011. évi Kbt. 6. § (1) bekezdés e) pontja alapján.16


14 307/2015. (X. 27.) Korm. rendelet a közszolgáltatók közbeszerzéseire vonatkozó sajátos közbeszerzési szabályokról.
15  D.6/22/2013. sz. határozat.
16  A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.30.619/2013/25. sz. ítélete.


Újabb fellebbezést követően az ügy a Fővárosi Törvényszék elé került, amely ítéletében kiemelte, hogy a MÁV hálózatán közlekedő személyszállító járművek külső tisztítása olyan tevékenységnek tekinthető, amely nem kapcsolódik közvetlenül a közszolgáltatói tevékenységet meghatározó hálózat rendelkezésre bocsátáshoz, üzemeltetéshez vagy működtetéshez. Következésképpen a tevékenység végzéséhez szükséges tisztítószerek beszerzése sem minősülhet közszolgáltatói tevékenységnek, ezért nem is tartozik a Kbt. hatálya alá, a kiterjesztő értelmezésnek nem lehet helye. A közszolgáltatói tevékenység ellátása, a vasúti közlekedés üzemeltetése és működtetése, mint azt a gyakorlatban számos példa is igazolja, a vasúti kocsik tisztán tartása nélkül is kivitelezhető.17

Az ügy végére a felülvizsgálati eljárásban ítélkező Kúria tett pontot. Megállapította, hogy a vasúti járművek karbantartása, javítása, esetleges tisztítása elősegíti ugyan a vasúti közlekedés terén a hálózat rendelkezésre bocsátását, üzemeltetését, működtetését végző gazdasági társaságok ezirányú közszolgáltatói tevékenységét, ugyanakkor ez a tény önmagában ezeket az elősegítő kiszolgáló tevékenységeket még nem teszi közszolgáltatássá.18

Az ügyben jól látható tehát, hogy milyen nehézségek merülhetnek fel annak megállapítása során, hogy egy adott tevékenység mennyiben kötődik a közszolgáltatói tevékenységhez. A fenti ítéletekből – amelyek ugyan a korábbi Kbt. alapján születtek, de a jelenlegi Kbt. sem tartalmaz lényegileg eltérő szabályozást – úgy tűnik, hogy a magyar bírói gyakorlat a közszolgáltatói tevékenységgel való összefüggést megszorítóan értelmezi, a cél-eszköz viszonynak olyan értelemben kell fennállnia, hogy az eszköztevékenység nélkül a céltevékenységet ne lehessen ellátni.

A kép ugyanakkor úgy tűnik, nem ilyen egyszerű. Egy másik ügyben például a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság nem kérdőjelezte meg a vasúti utasforgalmi területek és üzemi épületek takarítására, síkosságmentesítésére vonatkozó szerződésnek a közszolgáltatói tevékenységgel való összefüggését. Az ítéletben a cél- és eszköztevékenység közötti viszony kérdése fel sem merült.19   
A magyar bírósági gyakorlatot tekintve tehát nem állapítható meg teljes egyértelműséggel, hogy mennyire szoros összefüggésnek kell fennállnia a közszolgáltatói tevékenységgel ahhoz, hogy egy beszerzés az ágazati szabályok alá tartozhasson. A vasúti kocsik tisztításával kapcsolatos ügyben a Kúria a megszorító értelmezés mellett tette le a voksát, ami némiképp ellentmondásban áll az Európai Bíróság gyakorlatával, amely úgy tűnik, szélesebben értelmezi a közszolgáltatói tevékenységek gyakorlását szolgáló tevékenységek körét. A MÁV Start ügyben a közszolgáltatói tevékenységgel fennálló kapcsolatnak olyan értelemben nélkülözhetetlennek kellett lennie, hogy az eszköztevékenység nélkül a céltevékenységet, azaz a közszolgáltatói tevékenységet ne lehessen ellátni. Az Európai Bíróság ilyen szoros összefüggést nem kíván meg, elegendő, hogy valamely tevékenység a közszolgáltatói tevékenység célját szolgálja.


17  3.Kf.650.219/2013/6. sz. ítélet.
18  Kfv.III.37.675/2014/4. sz. ítélet.
19  13.K.27.005/2016/16.  sz. ítélet.