A határozattal érintett tárgyak: Az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 69. § (1) és (2) bekezdésére tekintettel a Kbt. 72. § (1) bekezdését azzal, hogy 0 Ft-os megajánlások teljesíthetőségét indokoláskérési eljárás keretében nem vizsgálta.
Tényállás
Az ajánlatkérő (közjogi szervezet) a 2018. augusztus 1. napján feladott ajánlati felhívással utazásszervezési szolgáltatások tárgyban a Kbt. Második Része szerinti közbeszerzési eljárást indított.
Az ajánlatkérő a felhívás II.2.4) pontjában ismertette a közbeszerzés tárgyát.
A felhívás II.2.5) pontjában az ajánlatkérő az alábbi értékelési szempontokat határozta meg:
„Minőségi kritérium - Név: Megrendelés visszaigazolási ideje a megrendeléstől számítva (minimum: 1 óra, maximum 12 óra) (óra) / Súlyszám: 3
Ár - Súlyszám: 20”
Az ajánlatkérő a Közbeszerzési dokumentum 10. Az ajánlatok értékelése és elbírálása pontjában az alábbiakat írta elő:
„Ajánlatkérő az ajánlati felhívásban és a dokumentációban meghatározott feltételeknek megfelelő ajánlatokat a legjobb ár-érték arány bírálati szempontja alapján értékeli [Kbt. 76. § (2) bekezdés c) pontja] az alábbiak szerint:
Adható pontszám alsó és felső határa 1-100.
Amennyiben ajánlattevő az ajánlatában az értékeket tól-ig kategóriával adja meg, úgy ajánlatkérő az értékelés során a kedvezőtlenebb értéket veszi figyelembe. »
Az ajánlatkérő rögzítette az 1-12. értékelési részszempontok értékelési módszerét.
A közbeszerzési dokumentum II. pontja tartalmazta a szerződés tervezetét. Az ajánlatkérő kiegészítő tájékoztatás keretében 2018. augusztus 29-én a következő választ adta a 2. ajánlattevői kérdésre:
« Tekintettel arra, hogy Ajánlatkérő nem tudja meghatározni a jövőben felmerülő utazásai pontos mennyiségét, keretszerződés megkötését tervezi. Az egyes utazási szolgáltatások esetében a ténylegesen megrendelésre kerülő mennyiségek az adott eseti megrendelések során kerülnek meghatározásra.
Az Ajánlatkérő 900 utasnap/év szerint meghatározott tervezett utazási mennyisége egy viszonyszám, amely alatt olyan utazási szolgáltatással érintett (pl. repülőjegy értékesítés, szállásfoglalás) napokban meghatározható időintervallumot ért, melynek kezdete az utazási szolgáltatás megkezdése (pl. az utazás első napja, vagy a szálláshely-foglalás első napja), vége az utazási szolgáltatás befejezése (pl. az utazás utolsó napja, vagy a szálláshely-foglalás utolsó napja), azaz az első és az utolsó utasnap közti napok is utasnapnak számítanak.
Ajánlatkérő korábbi tevékenysége során felmerült utazási mennyiségeinek arányosítása alapján a jelen közbeszerzési eljárás keretében megkötendő szerződés időszakára a következő becsült darabszámok szerint tervezi utazásait: kb. 150 repülőjegy/év, kb. 160 szállásfoglalás/ év (kb. 780 vendégéjszaka/év). »
Az ajánlatkérő a 2018. augusztus 31-én adott válaszában szintén a beszerzés mennyisége kapcsán adott tájékoztatást az alábbiak szerint:
« Tekintettel arra, hogy Ajánlatkérő nem tudja meghatározni a jövőben felmerülő utazásai pontos mennyiségét, keretszerződés megkötését tervezi. Az egyes utazási szolgáltatások esetében a ténylegesen megrendelésre kerülő mennyiségek az adott eseti megrendelések során kerülnek meghatározásra.
Ajánlatkérő 2018. évi utazásai során vízumügyintézésre nem került sor. 2018-ban Ajánlatkérő utazásai jellemzően a következő országokba irányultak: az Európai Unió tagországai, Svájc, Szerbia, Bosznia-Hercegovina, Amerikai Egyesült Államok. Ajánlatkérő tevékenysége azonban nem zárja ki, hogy a jövőben Ajánlatkérő munkatársai olyan egyéb országokba is utazásokat kezdeményezzenek, amely utazások vízumügyintézést tesznek szükségessé. Vízumügyintézéssel érintett utazások várhatóan kis mennyiségben merülhetnek fel Ajánlatkérő összes utazásához viszonyítva. »
Az ajánlattételi határidőre négy ajánlattevő nyújtott be ajánlatot, az alábbiak szerint:
Az ajánlatkérő az ajánlatok bírálata körében nem kért indokolást egyik ajánlattevőtől sem az ajánlati árak vonatkozásában.
2018. szeptember 21. napján kelt levelében az ajánlatkérő tájékoztatta az ajánlattevőket, hogy a benyújtott ajánlatokat a Kbt. 69. § (2) bekezdésével összhangban megfelelőnek találta, és a Kbt. 69. § (4) bekezdése alapján felkérte az értékelési sorrendben első három ajánlattevőt az alkalmasság és a kizáró okok fenn nem állásának igazolására.
A kérelmező előzetes vitarendezést kezdeményezett az ajánlatkérőnél a jogorvoslati kérelmének megfelelő tartalommal, melyet az ajánlatkérő 2018. szeptember 28. napján elutasított.
A kérelmező jogorvoslati kérelme
A kérelmező jogorvoslati kérelme szerint az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 72. § (1) bekezdését azzal, hogy nem kért indokolást az ár vonatkozásában a W Kft. ajánlattevőtől a 3., 5. és 9. részszempontok, az O Kft. ajánlattevőtől a 3. és 9. részszempontok, valamint a B Kft. ajánlattevőtől a 3., 5. és 9. részszempontok vonatkozásában, a 0 Ft-os megajánlások aránytalanul alacsony összeget tartalmaznak, a gazdasági észszerűséggel nem összeegyeztethetők.
Az ajánlatkérő észrevétele
Az ajánlatkérő észrevételében kérte a jogorvoslati kérelem elutasítását annak alaptalanságára tekintettel.
A Döntőbizottság döntése és annak indokai
A Döntőbizottság a jogorvoslati kérelemnek helyt adott és a határozatában megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 69. § (1) és (2) bekezdésére tekintettel a Kbt. 72. § (1) bekezdését, megsemmisítette az ajánlatkérő jogsértő döntését és bírságot alkalmazott.
A határozat indokolása a következőket rögzítette:
A Döntőbizottságnak a jogorvoslati kérelemmel összefüggésben abban kell állást foglalnia, hogy az ajánlatkérő jogszerűen járt-e el az ajánlatok bírálata során, mikor nem kért a Kbt. 72. § (1) bekezdése alapján indokolást az ajánlattevőktől a 3. 5. és 9. részszempontok tekintetében megajánlott 0 Ft-os ajánlati elemek vonatkozásában.
E körben elsődlegesen rögzítette a Döntőbizottság, hogy a jogorvoslati kérelem összesen 8 kérelmi elemet tartalmazott, tekintettel arra, hogy a kérelmező 3 ajánlattevő ajánlata összesen 8 ajánlati költségelem körében tett vállalása tekintetében állította a mulasztásos jogsértést. Ugyanakkor az is megállapítható, hogy a kérelmező összesen 3 értékelési részszempontra vonatkozó ajánlati elem tekintetében terjesztette elő indokait, így a Döntőbizottság indokolását nem kérelmi elemenként, hanem a 3 részszempont vonatkozásában adta meg.
A releváns jogszabályi rendelkezések az alábbiak:
Az Európai Parlament és a Tanács a közbeszerzésekről szóló 2014/24/EU irányelve 69. cikk (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő szerv köteles magyarázatot kérni a gazdasági szereplőktől az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek tekintetében, ha egy ajánlat a kivitelezendő építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony összegűnek tűnik.
A Kbt. 28. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő köteles a közbeszerzési eljárást - a beszerzés tárgyára és becsült értékére tekintettel - megfelelő alapossággal előkészíteni. Az ajánlatkérő által rendelkezésre bocsátott közbeszerzési dokumentumoknak biztosítaniuk kell, hogy az eljárásban a gazdasági szereplők képesek legyenek műszakilag megfelelő, fizikailag megvalósítható és gazdasági szempontból reális ajánlatot adni. Az ajánlatkérőnek már a közbeszerzési eljárás előkészítése során törekednie kell a magas minőségű teljesítés feltételeinek biztosítására, a környezet - beszerzés tárgyára tekintettel biztosítható - védelmére és a fenntarthatósági szempontok figyelembevételére, valamint a beszerzés tárgyát érintő szerződésmódosítások megelőzésére. Az ajánlatkérő alkalmazhatja az értékelemzés módszerét is.
A Kbt. 72. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő az értékelés szempontjából lényeges ajánlati elemek tartalmát megalapozó adatokat, valamint indokolást köteles írásban kérni és erről a kérésről a többi ajánlattevőt egyidejűleg, írásban értesíteni, ha az ajánlat a megkötni tervezett szerződés tárgyára figyelemmel aránytalanul alacsony összeget tartalmaz az értékelési szempontként figyelembe vett ár vagy költség, vagy azoknak valamely önállóan értékelésre kerülő eleme tekintetében.
A Kbt. 72. § (3) bekezdésének utolsó mondata szerint az ajánlatkérő köteles érvénytelennek nyilvánítani az ajánlatot, ha a közölt információk nem indokolják megfelelően, hogy a szerződés az adott áron vagy költséggel teljesíthető.
A Kbt. szabályozási rendszerében az ajánlatok bírálatakor az ajánlatkérőnek a Kbt. 72. § (1) bekezdése alapján eljárási kötelezettsége van. Az ajánlatkérő köteles, s nem csupán jogosult eljárni az aránytalanul alacsony ár, költségelemek, valamint teljesíthetetlennek ítélt ajánlati elemek észlelésekor. Az ajánlatkérő indokoláskérési kötelezettsége mindig egy viszonyítási ponthoz képest értelmezhető. Ajánlatkérőnek a Kbt. szabálya alapján a megkötendő szerződés tárgyát, tágabb értelemben tartalmát kell összevetnie az ajánlatban szereplő értékelésre kerülő ajánlati ár vagy költségelemmel, egyéb ajánlati elemmel. (Fővárosi Törvényszék 9.K.700.243/2018/5.)
Ezen összevetés során viszonyítási szempontjai körében az ajánlatkérőnek többek között a korábbi eljárások tapasztalatait van módja értékelni, támaszkodhat a piacfelmérés eredményére, hagyatkozhat a hivatkozott becsült értékre, mint orientációs pontra, és kalkulálhat az adott piacon általában kért, vagy aktuálisan kínált ellenszolgáltatás értékével.
Az ajánlatkérőnek ezen összevetés nyomán elvégzett mérlegelés keretében kell döntenie a tekintetben, hogy köteles-e indokolást kérni az ajánlattevőtől.
A Döntőbizottság elsődlegesen rögzítette, hogy a közbeszerzési eljárás - EKR-ben és ajánlatkérő által megküldött - rendelkezésére álló iratanyaga között nem lelhető fel kifejezett okirati bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a Kbt. 72. § (1) bekezdésében meghatározott mérlegelési kötelezettségének eleget tett volna az ajánlatkérő. Ennek megfelelően a Döntőbizottság kizárólag az előzetes vitarendezési kérelemre adott válasz, illetve a jogorvoslati eljárásban benyújtott észrevételben foglaltak tekintetében vizsgálta, hogy a hivatkozott mérlegelési kötelezettsége körében az ajánlatkérő jogszerűen járt-e el.
Kiemelte a Döntőbizottság, hogy a jogorvoslati eljárás tárgya nem az, hogy a jogorvoslati kérelemben megjelölt elemek tekintetében 0 Ft-os megajánlással a szerződés teljesíthető-e, hanem abban kellett állást foglalnia, hogy ezen megajánlások tekintetében árindokolás bekérése nélkül az ajánlatkérő megalapozott mérlegelési döntést tudott-e a körben hozni, hogy teljesíthető-e a szerződés ezen az áron. Az ajánlatkérő észrevételében hivatkozott két korábbi beszerzésére, melyben a nyertes ajánlattevő a vitatott költségelemekre vonatkozóan szintén 0 Ft-os vállalást tett, valamint 15 másik szerződés adatait is megvizsgálta, melynek alapján álláspontja szerint a hivatkozott ajánlati elemek tekintetében jogszerűen mellőzte az indokoláskérést.
Az ajánlatkérőnek kötelezettsége, hogy a közbeszerzési szerződés tárgyára tekintettel végezze el mérlegelését az indokolás bekérésének szükségessége tekintetében. Az egyes ajánlati elemek vonatkozásában, bár orientációs szempontként mindenképp figyelembe vehető a korábbi beszerzések tapasztalata, ugyanakkor a 0 Ft -os ajánlati elemek esetén körültekintően kell eljárni, hisz ezen megajánlás csak abban az esetben tekinthető elfogadhatónak, ha a szolgáltatás nyújtásával kapcsolatban felmerült költségeit, a szolgáltatás nyújtásával összefüggésben valamely költség ellentételezi. E körben természetesen figyelemmel kell lenni a keresztfinanszírozás tilalmára, valamint arra is, hogy a közbeszerzési gyakorlat szerint a gazdasági észszerűséggel csak azon ár egyeztethető össze, mely nyereséget is tartalmaz.
A 3. résszempont (részben vagy egészben fel nem használt repülőjegyek visszatérítésének kezelési költsége (Ft/jegy)) tekintetében a fent hivatkozott tényállási elemek figyelembevételével, a szerződés rendelkezései alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérő rendelkezésére álló információk – más beszerzések tapasztalatai – önmagukban nem igazolják, hogy az adott megajánlás a fenti jogszabályi követelmények figyelembevételével nem tartalmaz aránytalanul alacsony árat. Az egyes ajánlattevők árképzése, kedvezménye más és más, így egy 0 Ft-os megajánlás esetén minden egyes gazdasági szereplő esetén külön-külön kell vizsgálni, hogy a szolgáltatás megrendelése esetén az ajánlattevőt egyedileg megillető költségkompenzáció (kedvezmény, jutalék stb.) figyelembe vételével a megajánlása a gazdasági észszerűséggel összeegyeztethető-e. Fentiek alapján a Döntőbizottság megállapította, hogy a 3. részszempont tekintetében a jogorvoslati kérelemben hivatkozott 3 ajánlattevő ajánlatával összefüggésben indokolást kellett volna kérnie, s azáltal, hogy ezt elmulasztotta, megsértette a Kbt. 72. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettséget.
Az 5. részszempont (bécsi repülőtéren parkolás, parkoló kártya eseti megrendelés ügyintézési díja (Ft/alkalom)) tekintetében a fentiek tükrében a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérőnek az 5. részszempont tekintetében a jogorvoslati kérelemben hivatkozott 2 ajánlattevő ajánlatával összefüggésben indokolást kellett volna kérnie, s azáltal, hogy ezt elmulasztotta, megsértette a Kbt. 72. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettséget. E körben hangsúlyozandó, hogy azon tény, hogy a közbeszerzési szerződés szerint az utazási okmányokat díjmentesen kell eljuttatnia a megrendelőhöz a nyertes ajánlattevőnek, nem indokolja a 0 Ft-os ajánlat gazdasági észszerűségét. A szolgáltatás nyújtása költséggel jár, s önmagában azon tény, hogy az ügyintézésen belül az okmányok ajánlatkérőhöz való eljuttatásáért külön díjat nem számolhat fel, ámbár költsége fennáll, nem igazolja azt, hogy a szerződés az adott áron teljesíthető. Sőt ezen – bármily minimális – költséget a szolgáltatás keretében kapott költségkedvezménynek kell kompenzálnia.
A 9. részszempont (városkártya foglalás ügyintézési díja (Ft/alkalom)) tekintetében a fentiekben foglaltak ismétlése nélkül és fenntartása mellett a Döntőbizottság megállapította, hogy az ajánlatkérőnek a 9. részszempont tekintetében a jogorvoslati kérelemben hivatkozott 3 ajánlattevő ajánlatával összefüggésben indokolást kellett volna kérnie, s azáltal, hogy ezt elmulasztotta, megsértette a Kbt. 72. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettséget.
A Döntőbizottság a fentiek szerint a jogorvoslati kérelem mind a 8 eleme tekintetében helyt adott a kérelemnek.