Recent developments and trends of the Hungarian leniency policy in relation to the duty of cooperation
Címszavak: versenyjog, engedékenység, engedékenységi politika, együttműködési kötelezettség, öntisztázás, aktív együttműködés
Absztrakt
A magyar versenytörvény, az uniós versenyjoggal harmonizáltan tartalmazza az engedékenységi politika alkalmazására vonatkozó szabályokat, amelynek értelmében az eljáró versenytanács a bírság kiszabását mellőzi vagy a bírságot csökkenti annak a vállalkozásnak a tekintetében, amely a versenytörvényben meghatározott módon feltárja a GVH-nak a kartellt vagy a közvetlenül vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodást vagy összehangolt magatartást és az abban való részvételét. A versenytörvény a jogsértés feltárása mellett előírja, hogy a kérelmet benyújtó vállalkozás a versenyfelügyeleti eljárás befejezéséig jóhiszeműen, teljes mértékben és folyamatosan együttműködjön a GVH-val. A szerzők a jelen tanulmányban iránymutatást kívánnak adni a vállalkozások számára, hogy mit vár el a GVH az engedékenységi politikával élő vállalkozásoktól az együttműködés kapcsán. A szerzők egyúttal ismertetik a versenytanácsnak az engedékenységi politika alkalmazásával kapcsolatos egyik közelmúltban hozott határozatát és az annak bírósági felülvizsgálata során hozott első fokú ítéletet.
Abstract
The Hungarian Competition Act, harmonised with EU competition law, contains rules on the application of leniency policy, according to which the Competition Council does not impose a fine or reduces the fine in respect of undertakings disclosing to the GVH, as provided for in the Competition Act, a cartel or other agreement or concerted practice directly or indirectly fixing purchase or selling prices and its participation in it. The Competition Act requires, in addition to the disclosure of an infringement, that the undertaking applying for leniency cooperates fully and continuously in good faith with the GVH until the end of the competition proceedings. In this paper, the authors aim to provide guidance to undertakings on what the GVH expects from leniency applicants in terms of cooperation. The authors also describe a recent decision of the Competition Council on the application of leniency policy and comment on the judgment adopted in the course of its judicial review.
Bevezetés
A közbeszerzési kartellben részes vállalkozások számos negatív következménnyel kell, hogy szembenézzenek. Ilyen például a versenyfelügyeleti bírság, a büntetőjogi jogkövetkezmények, negatív publicitás, kártérítési perek, illetve közbeszerzésekből való kizárás.[1],[2] Ezen utolsó jogkövetkezmény különösen azon vállalkozások számára jelent hatalmas hátrányt, amelyek kizárólag vagy főként közbeszerzések útján értékesítik termékeiket vagy szolgáltatásaikat, mert így akár teljes működésük veszélybe kerülhet. A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: közbeszerzési törvény) azonban lehetőséget biztosít az öntisztázás révén mentesülni a közbeszerzési kartellben való felelősség megállapítása miatti kizárás alól, amennyiben az érintett gazdasági szereplő igazolja megbízhatóságát.[3] A megbízhatóság igazolása kapcsán a közbeszerzési törvény nevesíti azokat az intézkedéseket, amelyeket teljesíteni kell ahhoz, hogy az érintett gazdasági szereplő mentesüljön.[4] A jelen tanulmány szempontjából relevanciával bíró követelmény a közbeszerzési törvény 188. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt előírás, miszerint a gazdasági szereplő köteles igazolni, hogy az illetékes hatóságokkal aktívan együttműködve átfogóan tisztázta az ügy tényállását és körülményeit. Bár a törvény nem nevesíti, de a törvényszöveg megfogalmazásából kiolvasható, hogy a versenyfelügyeleti eljárás során engedékenységi kérelem benyújtása és ennek következtében az ügyzáró döntésben az engedékenységi politika alkalmazása esetén az érintett gazdasági szereplő esetében nagy valószínűséggel teljesül a közbeszerzési törvényben előírt követelmény, a Gazdasági Versenyhivatallal való aktív együttműködés megvalósul.[5] Ezt erősíti meg a Közbeszerzési Hatóság Elnökének tájékoztatója[6] a Kbt. 64. és 188. §-a szerinti öntisztázás gyakorlati tapasztalatairól, amely szerint nem elvárható a kérelmezővel szemben az engedékenységi kérelem vagy az egyezségi nyilatkozat benyújtása, de természetesen ez megalapozhatja az aktív együttműködés megállapítását.
Az engedékenységi politika keretében az eljáró versenytanács a bírság kiszabását mellőzi vagy a bírságot csökkenti annak a vállalkozásnak a tekintetében, amely a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényben (a továbbiakban: versenytörvény vagy Tpvt.) meghatározott módon feltárja a Gazdasági Versenyhivatalnak a kartellt vagy a közvetlenül vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodást vagy összehangolt magatartást és az abban való részvételét.
A jelen tanulmány célja iránymutatást adni a vállalkozások számára, hogy mit vár el a Gazdasági Versenyhivatal az engedékenységi politikával élő vállalkozásoktól ahhoz, hogy nagy valószínűséggel a Tpvt. 78/A. § (7) bekezdés b) pontjában foglalt jóhiszemű, teljeskörű és folyamatos együttműködési kötelezettségnek eleget tegyenek. Amennyiben ugyanis egy vállalkozás megfelel a versenytörvényben foglalt együttműködési kötelezettségnek, valamint a további, engedékenységi politika alkalmazásához szükséges feltételnek, és így vele szemben mentesség vagy bírságcsökkentés alkalmazására kerül sor, az megalapozhatja a közbeszerzési törvényben foglalt, az öntisztázáshoz szükséges aktív együttműködés megállapítását. Az Európai Bíróság a C-124/17 ítéletben[7] kifejtette, hogy „azon határozat továbbítása, amely megállapítja a versenyszabályok ajánlattevő általi megsértését, és ugyanakkor ez utóbbira engedékenységi szabályt alkalmaz azzal az indokkal, hogy az együttműködött a versenyhatósággal, főszabály szerint elegendőnek kell lennie annak az ajánlatkérő szerv számára való bizonyításához, hogy e gazdasági szereplő e hatósággal együttműködve átfogóan tisztázta a tényeket és körülményeket”.
Az engedékenységi politika szabályozási háttere a hazai versenyjogban
Az engedékenységi politika mögötti jogpolitikai célok
A kartellek, azon belül is kifejezetten a közbeszerzési kartellek, elleni küzdelem valamennyi versenyhivatal,[8] így a Gazdasági Versenyhivatal számára[9] is kiemelt fontossággal bír. A közbeszerzési kartellekkel szembeni súlyos jogkövetkezmények miatt azonban az ilyen kartellek feltárása különösen nehéz, mert az ebben részes vállalkozások igyekeznek azt titokban tartani. Ezért a versenyhivatalok számára komoly kihívást jelent a jogellenes egyeztetések bizonyítása,[10] az ezt alátámasztó bizonyítékok felkutatása és azonosítása, így a versenyhivatalok a kartellek felderítéséhez széles eszköztárat alakítottak ki, amelynek egyik kiemelkedő jelentőségű eleme az engedékenységi politika.
Az engedékenységi politika lényege, hogy a Gazdasági Versenyhivatal mellőzi vagy csökkenti a versenyfelügyeleti bírság kiszabását azzal a vállalkozással szemben, amely a Tpvt.-ben rögzített módon feltárja a Gazdasági Versenyhivatalnak a kartellt[11] vagy a közvetlenül vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodást vagy összehangolt magatartást és az abban való részvételét.[12] Engedékenységi kérelem tehát kartell, vagy közvetlenül, vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodás vagy összehangolt magatartás esetén nyújtható be a Gazdasági Versenyhivatalhoz. A bírság alóli mentesülés vagy bírságcsökkentés alkalmazásának lehetősége azért merül fel ezen jogsértő magatartások tekintetében, mert ezek – különösen a kartellek – a legsúlyosabb, a fogyasztókra és a nemzetgazdaságra legkárosabb versenyjogi jogsértések, így ezek feltárása és felszámolása kiemelt közérdek, ezért indokolt és megalapozott az egyébként jogsértő vállalkozások ilyen módon történő elismerése és ösztönzése. Más szóval nagyobb közérdek fűződik a titkos kartellek feltárásához, mint ami a felderítésüket lehetővé tevő és azokban részes vállalkozás(ok) megbírságolásához fűződik.
A jogsértést feltáró vállalkozásokkal szembeni pozitív attitűd kettős célt szolgál. Egyrészt mert alkalmas arra, hogy destabilizálja a kartelleket, mert bizalmatlanságot hozhat létre vagy erősíthet a kartellben részes vállalkozások között, hiszen nem lehetnek biztosak abban, hogy nem fog-e valamelyik kartellező a versenyhivatalhoz fordulni a jelentős engedmények miatt. Másrészt megkönnyíti és gyorsítja a versenyhivatalok tényállás feltárási és bizonyítási munkáját, ezzel erőforrást spórolva meg a versenyhivatalok számára, ami így lehetővé teszi azonos idő alatt több kartell felszámolását. Meg kell említeni azonban, hogy az engedékenységi kérelmek nem feltétlenül gyorsítják a versenyhivatali eljárásokat, ahogy ez a későbbiekben ismertetésre kerül. Ezért a fent megjelölt jogpolitikai cél elérése csak kellően megalapozott, részletes és pontos, valódi hozzáadott értékkel bíró engedékenységi kérelmek és aktív, teljeskörű tényfeltáró és együttműködő kérelmezői magatartás révén biztosítható.
Hangsúlyozandó, hogy az engedékenységi politika egy fontos, de nem kizárólagos eszköze és forrása a versenyhivatalok kartell felderítési munkájának. A Gazdasági Versenyhivatal kifejezetten széles eszköztárral rendelkezik a kartellek feltárása, a kartellekről információ gyűjtése kapcsán. Így az engedékenységi politika mellett a Gazdasági Versenyhivatal esetében ki kell emelni[13] i. a Tpvt. 79/A-B §-ban szabályozott informátori díj jogintézményét;[14] ii. az anonim kapcsolatfelvételt biztosító Kartell Chatet;[15] amelyen keresztül versenykorlátozó megállapodásokkal kapcsolatos információkat lehet megosztani a Gazdasági Versenyhivatallal; iii. a Kbt. 36. §-a által előírt ajánlatkérői jelzéseket; iv. társhatóságoktól kapott jelzéseket; v. panaszosok és bejelentők jelzéseit; vi. a Gazdasági Versenyhivatal felderítési munkája során felmerült saját észleléseit. Az eszköztár folyamatosan bővül, és a Gazdasági Versenyhivatal egyre több és több forrásból szerezhet információt a piacok és piaci szereplők működéséről, elég csak a nemrég bevezetett és több szektorban már alkalmazott gyorsított ágazati vizsgálatokra gondolni. A fent felsorolt eszközök egymást kiegészítik és támogatják, ez egy komplex ökoszisztéma, amelynek minden elemét ki kell használni a hatékony és célravezető kartell felderítéshez. Így például egy hatékonyan működő informátori rendszer jelentős ösztönző erőként tud hatni a kartellben részes vállalkozások számára arra, hogy maguk tárják fel a jogsértést, hiszen ellenkező esetben akár egy aktuális vagy volt munkavállaló is megteheti ezt.
Az engedékenységi politikával akkor fognak élni a vállalkozások, ha azt látják, hogy a Gazdasági Versenyhivatal képes hivatalból eljárásokat indítani, nincs ráutalva kizárólagosan az engedékenységi kérelmekre és ha a jogsértő magatartást megvalósító vállalkozásokkal szemben elrettentő mértékű versenyfelügyeleti bírságok kerülnek kiszabásra. Ezért megállapítható, hogy akkor fog hatékonyan működni az engedékenységi politika egy országban, ha a versenyhivatal önmagában is képes kartelleket detektálni és a jogsértést bizonyítani, mert ez fog egyrészt kellő ösztönző erőként hatni a vállalkozásokra, hogy működjenek együtt a hatósággal és éljenek engedékenységi kérelemmel, másrészt egyúttal kellő elrettentő erővel bírni a jogsértések elkövetésével szemben.
Engedékenységi politika hazai szabályozása
Magyarországon 2003-ban került bevezetésre az engedékenységi politika azzal a céllal, hogy egy hatékony eszközt biztosítson a Gazdasági Versenyhivatal számára a kartellek felderítéséhez és így a kartellek elleni küzdelemhez. Kezdetben a versenytörvény csak a jogintézmény jogszabályi hátterét tartalmazta, a részletszabályokat a Gazdasági Versenyhivatal által kiadott közlemény fektette le. 2009-ben az addig összegyűlt gyakorlati tapasztalatok és az Európai Versenyhálózat (ECN) Engedékenységi Modell Programjára támaszkodva már a Tpvt.-ben kerültek rögzítésre az engedékenységi politika részletszabályai, ami így nagyobb jogbiztonságot és kiszámíthatóbb jogalkalmazást biztosított a vállalkozások számára. 2017 óta van lehetőség viszonteladási árrögzítéssel kapcsolatban is engedékenységi kérelmet benyújtani, míg korábban erre csak kartellek esetén volt lehetőség. 2021 óta az ECN+irányelv[16] átültetésének eredményeképpen egyes részletszabályok módosultak (így például a nem végleges engedékenységi kérelmek benyújtásának lehetősége már folyamatban lévő versenyfelügyeleti eljárások esetén, valamint az eddig a főként az engedékenységi közleményben[17] szereplő együttműködési kötelezettségben foglalt elvárások kerültek bele a törvénybe), ezáltal még nagyobb összhangba került a magyar szabályozás az uniós szabályokkal.
Engedékenységi politika a gyakorlatban
Az elmúlt években számos cikk és tanulmány jelent meg az engedékenységi politika terén történt jelentős visszaesés tárgyában.[18] Világszerte jellemző, hogy csökken az engedékenységi kérelmek száma,[19] ami különösen igaz az Európai Bizottság esetében. Megállapítható azonban, hogy Magyarországon nem látható hasonló trend. Azt azonban ki kell emelni, hogy Magyarországon soha nem volt annyira meghatározó az engedékenységi kérelmek száma és jelentősége a kartellek feltárása kapcsán, mint az Európai Bizottság esetében,[20] amely kartell ügyeinek zömét engedékenységi kérelem alapján indította az elmúlt 15 évben. Wils egy tanulmányában rámutatott, hogy 2001-2005 között az ügyek 45%-ában, 2006-2010 között az ügyek 29%-ában, 2011-2015 között már csak 8,6%-ában hozott olyan döntést az Európai Bizottság, amely ex officio eljáráson, tehát saját felderítésen és nem engedékenységen alapult.[21] A Gazdasági Versenyhivatal esetében ez a szám egészen másképp alakul, mert a kartell eljárások több, mint 2/3-a ex officio, saját felderítésen alapszik.
Az engedékenységi politika bevezetését követő években Magyarországon a vállalkozásokra nem volt jellemző, hogy önfeljelentéssel éltek volna és maguk tárták volna fel a kartelleket és az abban való részességüket. Az utóbbi években azonban egyre több vállalkozás nyújt be engedékenységi kérelmet. 2004 óta több mint 75 engedékenységi kérelem (beleértve az összes engedékenységi kérelem típust) érkezett a Gazdasági Versenyhivatalhoz, amelyek közül több mint 40 kérelmet az elmúlt 10 évben nyújtottak be. Az elmúlt öt évben (2022-2018 között) évente átlagosan egy-két ügyindítás előtti, míg kettő-három ügyindítás utáni engedékenységi kérelmet nyújtottak be a vállalkozások, amely a megelőző öt évhez (2017-2013) képest nagyjából azonos számú ügyindítás előtti kérelmet, míg 50%-al több ügyindítás utáni kérelmet jelent. A Gazdasági Versenyhivatal gyakorlatában a vállalkozások jellemzően inkább a versenyfelügyeleti eljárás megindítását követően élnek az engedékenységi kérelem adta lehetőséggel.
Az engedékenység keretében elengedett bírságösszeggel kapcsolatban elmondható, hogy 2004-2022 között közel 11 milliárd Forint értékben engedett el vagy csökkentett bírságot a Gazdasági Versenyhivatal, ebből 2010 és 2022 között[22] kb. 7,5 milliárd Forint volt az engedékenység keretében elengedett bírság mértéke.
Együttműködési kötelezettség
A Tpvt. 78/A. § (7) bekezdésének b) pontja szerint a bírság mellőzésének vagy csökkentésének feltétele – egyebek, így például a jogsértésben való részvétel megszüntetése, mellett –, hogy a kérelmet benyújtó vállalkozás a versenyfelügyeleti eljárás befejezéséig jóhiszeműen, teljes mértékben és folyamatosan együttműködjön a Gazdasági Versenyhivatallal. Az ECN+ irányelv átültetését követően a törvény nevesíti különösen az alábbi – korábban az engedékenységi közleményben található – elvárásokat az együttműködés kapcsán: i. álljon rendelkezésre bármely kérdés megválaszolására, ami hozzájárulhat a tényállás megállapításához; ii. biztosítsa, hogy a jogsértés kapcsán releváns információval rendelkező vezető tisztségviselői, alkalmazottai, megbízottjai, stb. meghallgatás céljából rendelkezésre álljanak, és hogy tegyen ésszerű erőfeszítéseket, hogy korábbi vezető tisztségviselői, alkalmazottai, megbízottjai, stb. meghallgatás céljából rendelkezésre álljanak; iii. tartózkodjon a kartellel kapcsolatos információk vagy bizonyítékok megsemmisítésétől, meghamisításától, elrejtésétől.
Jóhiszemű, teljeskörű és folyamatos együttműködés
Ahogy ez már fentebb említésre került, alapvető, törvényi elvárás az engedékenységi kérelmezővel szemben, hogy a Gazdasági Versenyhivatallal együttműködve, aktívan tárja fel a jogsértést és az abban való részvételét.
Ezen követelménynek nem felel meg az, ha a kérelmező csupán leírja a magatartást, de saját maga nem mondja ki explicit módon,[23] hogy ezen magatartás jogsértést valósított-e meg, hanem a Gazdasági Versenyhivatalra bízza ennek eldöntését. Az ilyen magatartás nem összeegyeztethető a jóhiszemű és teljeskörű együttműködés követelményével, hiszen a kérelmezőnek magának kell jogsértőnek ítélnie magatartását, ellenkező esetben nem beszélhetünk engedékenységi kérelemről, hiszen azt csak jogsértés kapcsán lehet benyújtani. Ugyancsak sérti a jóhiszemű és teljeskörű együttműködés követelményét az, ha a vállalkozás a kérelmében akként nyilatkozik, hogy nem biztos abban, hogy jogsértést követett el, csak valószínűsíti azt, azonban amennyiben a Gazdasági Versenyhivatal a vizsgálata során arra a megállapításra jut, hogy jogsértést követett el a vállalkozás, akkor azt majd a kérelmező elismeri. A versenytörvény ismeri és jutalmazza az ilyen magatartást, azonban ez már nem a vállalkozások részéről az aktív tényállás feltárást elváró engedékenységi politika hatálya alá tartozik, hanem az egyezségi eljárás[24] alá. A Tpvt. 73/A. §-ban szabályozott egyezségi eljárás alapján ugyanis az ilyen eljárásban résztvevő vállalkozás a Gazdasági Versenyhivatal által már feltárt tényállást és megállapítani tervezett jogsértést ismeri el. Ebben az esetben tehát nem egy proaktív, tényfeltáró magatartás tanúsítására kerül sor a vállalkozás részéről, hanem egy reaktív magatartásra. Erre tekintettel az egyezségi eljárásban résztvevő vállalkozás nem számíthat bírságmentességre, de még a bírságcsökkentés terén is jelentősen kisebb csökkentésben részesülhet (legfeljebb 30%) csak az engedékenységi politika esetében alkalmazott csökkentéshez (akár 50%) képest. Összegezve tehát, egy sikeres engedékenységi kérelemhez proaktívan, a magatartást a lehető legpontosabban és legrészletesebben leíró és feltáró, azt jogsértőnek minősítő és a jogsértő magatartásban való részvételt kifejezetten elismerő nyilatkozatot kell tennie a kérelmező vállalkozásnak.
Potenciális, feltehetőleg jogsértő magatartást elismerő, a transzparencia jegyében tett engedékenységi nyilatkozat sem felel meg a Tpvt.-ben előírt szabályoknak, mert az engedékenységi kérelem benyújtásának előfeltétele a jogsértés elismerése.
Pusztán a vizsgált magatartással kapcsolatos adathordozóknak a Gazdasági Versenyhivatal részére történő átadása sem felel meg a teljeskörű együttműködés követelményének, mert a kérelmezőre hárul a bizonyítékok összegyűjtése, leválogatása, feldolgozása és megfelelő kontextusba helyezésének feladata, hiszen ez biztosítja a Gazdasági Versenyhivatal tényállás feltárási munkájának érdemi előmozdítását. A törvény egy aktív magatartást vár el a kérelmezővel szemben, mégpedig azt, hogy a kérelmező tegyen meg minden tőle elvárhatót azért, hogy tárja fel és azonosítsa a belső vizsgálata során a releváns bizonyítékokat és azokat folyamatosan, szükség szerint helyezze kontextusba és lássa el megfelelő magyarázatokkal. A kérelmezőre hárul az a teher, hogy azonosítsa, feldolgozza és a Gazdasági Versenyhivatalnak önmagától, saját kezdeményezésére a rendelkezésére bocsássa a bizonyítékokat. Ennek mértéke kapcsán azonban a Gazdasági Versenyhivatal különbséget tehet a vállalkozások között aszerint, hogy azok milyen anyagi és humán erőforrással rendelkeznek, milyen az IT hátterük, hozzáférnek-e jogi tanácshoz, hiszen egy kis- és középvállalkozás és egy multinacionális nagyvállalat egészen más helyzetben van e téren. Figyelembe veendők tehát az együttműködés megítélése tekintetében a kérelmező vállalkozás anyagi és technikai lehetőségei.
Felvetheti a jóhiszemű együttműködés megsértését az, ha a kérelmező indokolatlanul kiterjedt mértékben vagy alaptalanul teljes egészében üzleti titoknak minősíti az általa benyújtott adatokat, nyilatkozatokat, bizonyítékokat, mert ezzel az általa szolgáltatott bizonyítékok felhasználhatóságát csökkenti, az iratbetekintés elé akadályt gördít, így adott esetben nem járul hozzá teljeskörűen a Gazdasági Versenyhivatal tényállás feltárási munkájához és a versenyfelügyeleti eljárás hatékonyabbá és gyorsabbá tételéhez.
Az előzetes álláspont kibocsátásával válik megismerhetővé az eljárás alá vontak számára a Gazdasági Versenyhivatal által megállapítani tervezett tényállás, egyúttal ez az a pillanat, amikor az eljárás alá vontak iratbetekintési joga is megnyílik.[25] Amennyiben az előzetes álláspontban megállapított tényállás megegyezik az engedékenységi kérelmező által leírt tényállással, az az általa előadottakon alapul nagyrészt, akkor a kérelmező alappal bízhat abban, hogy kérelme sikeres volt. Ezért ilyen esetben megkérdőjeleződhet az engedékenységi kérelmező jóhiszemű együttműködése, ha a kérelmező kifejezetten a védekezése kialakítása céljából határidő hosszabbítási kérelmet nyújt be az előzetes álláspont véleményezése céljából. Az ilyen aktus ugyanis alapjaiban ellentétes az engedékenységi politika lényegével, miszerint a kérelmező elismeri a jogsértést és nem tagadja, vitatja azt.
Jóllehet a fenti magatartások nem ellentétesek a jogszabályokkal, azonban bármelyik, vagy akár több magatartás tanúsítása az eset összes körülményét szem előtt tartva felvetheti a jóhiszemű együttműködési kötelezettség megsértését a kérelmező oldaláról annak fényében, hogy a kérelmező köteles feltárni a jogsértést, amiben részt vett, és egyúttal elősegíteni a Gazdasági Versenyhivatal tényállás feltárási munkáját, amely révén biztosítható a gyorsabb és hatékonyabb versenyfelügyeleti eljárás. Az engedékenységi kérelmezővel szemben elvárható, hogy az egyezségi eljárásban részes vállalkozásokhoz hasonlóan, gyorsítsa és eredményesebbé tegye a versenyfelügyeleti eljárást. Minden jogszerű, azonban az eljárást hátráltató, nehezítő lépés ellentétes lehet a jóhiszemű együttműködés elvével. Hangsúlyozzuk, hogy álláspontunk szerint nem állapítható meg tehát automatikusan a jóhiszemű és teljeskörű együttműködés megsértése a fenti magatartások megvalósítása esetén, mert azt egyedileg, az adott eljárásban esetileg és valamennyi tényt és körülményt összességében értékelve és mérlegelve kell vizsgálni. Abban az esetben azonban, ha egy kérelmező vállalkozás a kérelem benyújtását követően eljárási bírságot megalapozó magatartást tanúsít, akkor ez nagy valószínűséggel azt vonja maga után, hogy egyúttal megszegte együttműködési kötelezettségét, így nem számíthat az engedékenységi politika alkalmazására.
A Tpvt. 61. § (1) bekezdése alapján ugyanis eljárási bírság szabható ki azzal szemben, aki az eljárás során olyan cselekményt végez vagy olyan magatartást tanúsít, amely az eljárás elhúzására, a valós tényállás feltárásának meghiúsítására irányul, vagy azt eredményezi, vagy kötelezettségét egyébként önhibájából megszegi. Egy ilyen magatartás pedig nem minősülhet együttműködőnek, és – ahogy az uniós esetjogból is látszik – „bármely, valódi együttműködést tükrözővel ellentétes magatartás önmagában elegendő az együttműködési kötelezettség megsértésének igazolására”.[26]
Tényállás megállapításához szükséges kérdések megválaszolására való rendelkezésre állás
Valamennyi eljárás alá vonttal szemben törvényi elvárás, hogy a Gazdasági Versenyhivatal adatszolgáltatásra kötelező végzését teljeskörűen, a kitűzött határidőn belül megválaszolja, illetve, hogy a meghallgatás során feltett kérdéseket – a törvényben rögzített esetek kivételével – megválaszolja. Az engedékenységi kérelmezővel szemben a törvény egy passzív együttműködési kötelezettséget teremt a tekintetben, hogy köteles rendelkezésre állni és a lehető legrövidebb időn belül és teljeskörűen megválaszolni a kérdéseket.
Így az, hogy egy engedékenységi kérelmező az adatszolgáltatási kötelezettségének eleget tesz, az még önmagában nem minősül együttműködésnek (ahogy az a bírságközlemények szerint sem minősül bírságcsökkentő körülménynek), az csupán a törvényi kötelezettség teljesítésének felel meg. Ezzel összhangban az Európai Törvényszék egy ítéletében[27] kifejtette, hogy az információkérésekre adott válaszok összességét önkéntes együttműködés címén nem lehet figyelembe venni. „Abban az esetben, ha a 17. rendelet 11. cikkének (1) és (2) bekezdése szerinti információkérés olyan információk szerzésére irányul, amelyek szolgáltatására a Bizottság e cikk (5) bekezdése szerinti határozat alapján kötelezheti a vállalkozásokat, az érintett vállalkozások válaszának csupán a gyorsasága minősíthető önkéntesnek. A Bizottság feladata annak megítélése, hogy e gyorsaság olyan mértékben könnyítette‑e meg a munkáját, hogy az indokolja a bírság csökkentését; az engedékenységi közlemény nem kötelezi a bírság ezen okból történő rendszerinti csökkentésére.”
A Tpvt.-ben előírt együttműködés követelménye magában foglalja azt, hogy a kérelmező vállalkozás a lehető legrövidebb időn belül és a lehető legrészletesebben megválaszolja a Gazdasági Versenyhivatal által feltett kérdéseket, hogy a hatóság eleget tudjon tenni tényállás feltárási kötelezettségének. Így például az a kérelmező, aki az adatszolgáltatásra felhívó végzést csak a törvény által előírt határidő vége előtt röviddel veszi át, vagy annak megválaszolására indokolatlanul hosszú vagy többszörös határidő hosszabbítást kér, nem feltétlenül felel meg a jóhiszemű együttműködés követelményének.
Releváns személyek rendelkezésre állásának biztosítása
A kartellek titkos jellege miatt a bizonyítékok gyakran csak nagyon szűk körben állnak rendelkezésre, ezért a kartellben résztvevő személyek kiemelt jelentőséggel bírhatnak a tényállás feltárás során, hiszen ők azok, akik kontextusba tudják helyezni az egyes bizonyítékokat, azok keletkezésének körülményeit, motivációkat, stb. A vállalkozások közötti kommunikáció nem minden esetben egyértelmű, a vállalkozások alkalmazhatnak rövidítéseket, esetleg olyan szavakat, amelyeket csak a bennfentes személyek értenek, így ezen kommunikáció helyes értelmezéséhez és a teljeskörű tényállás feltáráshoz elengedhetetlen lehet a releváns személyek közreműködése. Az engedékenységi közlemény is kiemeli több helyen (pl. 20., 43., 46. pontok), hogy a bizonyítékokhoz fűzött magyarázatoknak kiemelt szerepe van. A közlemény 46. pontja szerint a kérelemmel együtt benyújtott irati bizonyítékokat a kérelem mellékleteként sorszámozva kell átadni a GVH-nak és minden bizonyítékhoz magyarázatot kell fűzni a közleményben meghatározott tartalommal.
A versenyjogi jogsértést ténylegesen a vállalkozáshoz köthető személyek (ügyvezető, munkavállaló, stb.) követik el, hiszen ők azok akik megállapodnak, jogsértő találkozókon vesznek részt, jogsértő kommunikációt folytatnak. Ezért ahhoz, hogy az engedékenységi kérelmet benyújtó vállalkozás érdemben le tudja írni a jogsértő magatartását, az egyes bizonyítékokat kontextusba tudja helyezni, alapvető fontosságú a jogsértés kapcsán releváns információval bíró személyek közreműködése már az engedékenységi kérelem benyújtásához is, de az azt követő együttműködési kötelezettség teljesítéséhez egyaránt. A versenytörvény éppen ezért írja elő, hogy az engedékenységi kérelmező köteles a releváns személyek rendelkezésre állásának biztosítására. Felmerülhet a kérdés, hogy amennyiben egy vállalkozás a belső átvilágítása során jogsértést azonosít, akkor köteles-e a jogsértést elkövető munkavállalók munkaviszonyát fenntartani, vagy sem. A versenytörvény nem írja elő ezt a kötelezettséget, azonban ahhoz, hogy egy kérelmező megfelelő tartalmú, érdemi hozzáadott értékkel bíró engedékenységi kérelmet tudjon benyújtani, ahhoz magának a vállalkozásnak elemi érdeke vagy fenntartani a munkavállaló munkaviszonyát, vagy egyéb módon biztosítani a rendelkezésre állást. Abban az esetben, ha a kérelmező a munkavállaló jogviszonyának megszüntetése mellett dönt, akkor azonban nem érvelhet amellett, hogy együtt kíván működni a Gazdasági Versenyhivatallal, de nem tud adatot, információt adni a jogsértés kapcsán, mert a releváns információval bíró személy már nem dolgozik a vállalkozásnál és nem hajlandó a vállalkozással együttműködni. A törvény alapján a kérelmezőnek észszerű erőfeszítéseket kell tennie annak érdekében, hogy volt munkavállalója a hatóság rendelkezésére álljon. Így ha a kérelmező úgy vált meg a releváns, a jogsértésről ismeretekkel, bizonyítékokkal rendelkező munkavállalójától, hogy a jogviszony felbontása előtt tőle a kérelemhez szükséges információkat nem szerezte be – például egy belső vizsgálat során -, és / vagy nem biztosította, hogy a volt munkavállaló majd a hatóság rendelkezésére álljon, akkor felmerülhet, hogy együttműködési kötelezettségét nem tartotta be, hiszen a saját, neki felróható magatartása miatt nem tud a törvényi kötelezettségének eleget tenni és adott esetben a jogsértést feltárni.
A versenytörvény alapján az engedékenységi kérelmező köteles feltárni a jogsértést, amire, ha nem képes azért, mert az érintett munkavállalói mind elzárkóznak a tényállás feltárásától, akkor a kérelmező a Tpvt. 78/A. § (1) bekezdésnek nem tud megfelelni a jogsértés feltárásának hiányában, így vele szemben az engedékenységi politika nem alkalmazható. A Gazdasági Versenyhivatal szemszögéből tehát indifferens, hogy a kérelmező miként biztosítja a releváns személyek rendelkezésre állását, mert ez a vállalkozásra háruló kötelezettség és az ő érdekkörében felmerülő körülmény, a lényeg, hogy szükség esetén rendelkezésre álljanak és aktívan előmozdítsák a tényállás feltárást. Amennyiben a releváns személyek megtagadják az együttműködést és az aktív közreműködést, akkor azonban ennek nem csak az engedékenységi kérelmet benyújtó vállalkozásra lehet negatív hatása azáltal, hogy a vállalkozás nem fog bírság csökkentésben vagy teljes elengedésben részesülni, de az ilyen személy a büntetőjogi jogkövetkezmények, a Btk. 420. §-ban foglalt következmények alól sem fog mentesülni. E felelősségüket a vállalkozás által a GVH-nál benyújtott engedékenységi kérelem és az azzal járó együttműködés kizárhatja vagy korlátlanul csökkentheti.[28] Ezért a releváns személyek rendelkezésre állása és együttműködése közös érdek.
A kartellel kapcsolatos információk vagy bizonyítékok megsemmisítésétől, meghamisításától, elrejtésétől való tartózkodás
A releváns információk, adatok, bizonyítékok megsemmisítésétől való tartózkodás egy olyan törvényi előírás, ami már az engedékenységi kérelem benyújtását megelőzően is terheli a kérelmezőt. Az engedékenységi kérelem benyújtásáig vezető folyamat számos szempont mérlegelésével és sok adat feldolgozásával járhat együtt. Ezen folyamat során azonban a vállalkozás nem semmisíthet meg, nem hamisíthat meg bizonyítékokat ezáltal mesterségesen szűkítve a jogsértés idejét, vagy kiterjedtségét. Ugyancsak tiltott az engedékenységi kérelem benyújtását megelőzően értesíteni a többi kartellben részes vállalkozást arról, hogy engedékenységi kérelmet fog benyújtani. Ezen titoktartási kötelezettség az engedékenységi kérelem benyújtását követően is köti a kérelmezőt. Ugyancsak az együttműködési kötelezettség megsértését eredményezi az, ha a jogsértésben résztvevő vállalkozások egyeztetik az engedékenységi kérelmek benyújtási sorrendjét vagy tartalmát.
Az engedékenységi kérelem elutasítása
A Versenytanács döntése a VJ/10/2018. sz. versenyfelügyeleti eljárásban
Az eljáró versenytanács egy nemrég lezárt ügyben[29] a feltételes mentességben részesített vállalkozások esetén a végleges határozatában a kérelmezőket nem részesítette engedékenységben (sem mentességben, sem bírságcsökkentésben az engedékenységi politika keretében), mivel úgy találta, hogy az engedékenységi kérelmezők nem tettek eleget az együttműködési kötelezettségüknek.
Az eljárás során az eljáró versenytanács a felek magatartását egységes és folyamatos versenykorlátozó célú megállapodásként minősítette, aminek keretében a felek több mint 10 tenderen jogsértést követtek el. Az eljárásban a három ajánlattevő közül két ajánlattevő nyújtott be engedékenységi kérelmet a versenyfelügyeleti eljárás megindítását megelőzően.
A kérelmezők a több tendert érintő jogsértést azonban elszigetelt esetekként írták le, több jogsértő tendert elmulasztottak feltárni. Nem számoltak be a köztük lévő rendszerszintű együttműködésről, azaz pl. arról, hogy az egyik kérelmező a közbeszerzésekkel kapcsolatos döntéseket teljes egészében átengedte a másik kérelmező ügyvezetőjének. Csak vizsgálói kérdésre, felhívásra nyilatkoztak arról, hogy az információáramlás egyik intézményesített eszköze az egyik kérelmezőnél heti / havi rendszerességgel tartott közbeszerzési értekezlet volt, amelyen esetenként részt vett a másik kérelmező munkavállalója is. Ezen túl a kérelmezők nem tárták fel engedékenységi kérelmeikben azt sem, hogy a munkavállalók olykor mindhárom cég ügyeit intézték, vagy, hogy egyes e-mail címekhez a másik cég munkavállalói is hozzáférhettek.
A fentiek az eljáró versenytanács szerint olyan jelentős és (különösebb kutakodás, múltra irányuló tényfeltáró adatgyűjtés, elemzés, versenyjogi ismeret nélkül is) kétségtelenül az eljárás alá vontak rendelkezésére álló információk, amelyeket az eljárás alá vontaknak lehetőség szerint már az engedékenységi kérelem benyújtásakor, önkéntesen, külön felhívás nélkül a GVH tudomására kellett volna hozniuk, és ezen körülmények előadása különösebb versenyjogi tudatosságot, ismeretet sem igényel.
A kis- és középvállalkozások kapcsán az eljáró versenytanács kiemelte, hogy nem zárható ki, hogy – különösen forensic IT eszközökkel nem rendelkező KKV-k esetében – a bizonyítékok feltárása, a jogsértéssel érintett tenderek beazonosítása nem tud teljes körűen megvalósulni.
Lényeges, hogy az eljáró versenytanács nem azért tekintette a teljes körű, folyamatos, jóhiszemű együttműködési kötelezettség megsértésének a fentieket, mert a kérelmezők nem minősítették magatartásukat versenyjogi szempontból egységes, folyamatos jogsértésnek, hanem azért, mert engedékenységi kérelmeikben elmulasztották megemlíteni azokat a körülményeket, amik a jogsértés alapját, hátterét képezték. Elengedhetetlen lett volna, hogy a kérelmezők kérelmükben i. az átfogó terv egészét, ii. az együttműködési modell lényegi elemeit, iii. az egyedi tendereken történt egyeztetések hátterét, iv. fórumait, v. az egyedi pályázatok közötti összefüggéseket, vi. a vállalkozások közötti kapcsolatok rendszerét feltárják, különösen, ha azok a jelenleg is a kérelmezőnél működő vezető beosztású munkavállalók, tisztségviselők részvételével és/vagy tudomásával zajlottak.
Kérelmezői érvként felmerült egyebek mellett az eljárásban, hogy az eljáró versenytanács tekintse úgy, hogy az engedékenységi kérelemben foglalt, a végleges döntésben foglaltakhoz képest csak egy szűkebb tenderkörre vonatkozó elismerés a jogsértés egészére kiterjedt. A döntésében hangsúlyozta az eljáró versenytanács, hogy az engedékenységi kérelemben foglalt elismerésnek az engedékenység keretében feltárt jogsértésre kell vonatkoznia, nem lehet az engedékenységet akként értelmezni, hogy abban a kérelmező a hatóság által majdan megállapítandó jogsértést ismeri el, hiszen az engedékenység célja éppen a hatóság tényfeltáró munkájának, a jogsértések leleplezésének elősegítése, ami a kérelmezők részéről aktív hozzájárulást igényel.
A kérelmezők a fentieken túl úgy nyilatkoztak, hogy az egyeztetésekről nem maradtak fenn írásos bizonyítékok, mivel azok zömében szóban zajlottak, ennek ellenére a vizsgálat az eljárás alá vontak által rendelkezésére bocsátott számítógépes adathordozókon számos irati bizonyítékot is fellelt. Annak ellenére is ekként nyilatkoztak, hogy például egy hónappal az engedékenységi kérelmeik benyújtása előtt az egyik ajánlatkérő e-mailben arról kért tájékoztatást, hogy az egyik kérelmező ajánlatának visszavonásáról szóló levele miért a másik kérelmező e-mail címéről érkezett.
Ezen körülményeket is az együttműködési kötelezettség megsértéseként értékelte az eljáró versenytanács. Kiemelte, hogy előfordulhatnak olyan helyzetek, amikor az engedékenységi kérelmezők minden tőlük telhető illetve ésszerűen elvárható erőfeszítéseik ellenére sem tudnak minden rendelkezésükre álló bizonyítékot a GVH részére átadni (mert azokat pl. – technikai felkészültség hiányában – a teljes körűségre való törekvésük ellenére sem találják meg a később a GVH-nak benyújtott vagy a hatóság által lefoglalt adathordozón), ez nem feltétlenül eredményezi a jóhiszemű együttműködési kötelezettség megsértését. A probléma, hogy a kérelmezők nem is törekedtek a bizonyítékok felkutatására, leválogatására, mindössze a GVH rendelkezésére bocsátották bizonyos munkavállalóik számítógépes adathordozóit, melyekről a GVH vizsgálói szűrték ki a releváns bizonyítékokat. Az eljáró versenytanács a Tpvt. Kommentárban[30] is szereplő aktív együttműködési kötelezettségre utalva kiemelte, hogy az engedékenységi kérelmező részéről a hatóság aktív együttműködést követel meg, a kérelem kérelmező által történő bizonyítékokkal való alátámasztása nem valósulhat meg pusztán azáltal, hogy a kérelmező az egyébként nála fellelhető bizonyítékok hatóság általi leválogatása után nyilatkozik arról, hogy a hatóság által feltárt egyes iratok, információk a jogsértés bizonyítékai-e.
A döntés felülvizsgálata
A közigazgatási per végén a Fővárosi Törvényszék a 105.K.706.427/2021/37. sz. ítéletében a fenti ügyben született határozatot az engedékenységi kérelmezőkkel szemben kiszabott bírság és az engedékenységi kérelmek elutasítása tekintetében hatályon kívül helyezte és e körben a GVH-t új eljárásra kötelezte, ezt meghaladóan a kereseteket elutasította.
A bíróság kifejtette, hogy a felperesek engedékenységi kérelmeikben a bejelentett tendereket bemutatták, a pályázati dokumentációt becsatolták, a tenderekkel kapcsolatos együttműködésük lényegi elemeit ismertették, az egyeztetést elismerték, rendelkezésre bocsátották számítógépes adathordozóikat, felhívásra nyilatkozatot tettek. Okszerűtlen a bíróság szerint az együttműködési kötelezettség megsértésének megállapítása, mivel
Észrevételek az ítélettel kapcsolatban
Álláspontunk szerint az ítélet megállapításai rendszerszintű problémát okozhatnak az engedékenységi politika alkalmazásában. Az ítélet alapján ugyanis úgy tűnhet, hogy az engedékenységi kérelmezőtől elvárt együttműködés nem egy proaktív, teljeskörű, jóhiszemű együttműködés, hanem a kérelmezők passzivitására, a hatóság szerencséjére és tényfeltáró munkájára alapozva arra épül, hogy ha valamilyen bizonyítékot a hatóság feltár, azt adott esetben utólag elismeri a kérelmező.
Ezzel szemben a Tpvt. Kommentár is kifejti, hogy „[a]z aktív együttműködés keretében pedig belső vizsgálat során mindent megtesz a releváns bizonyítékok és adatok feltárásában és azokat folyamatosan, szükség esetén magyarázatokkal kiegészített módon a GVH rendelkezésére bocsátja. Az aktív együttműködés kötelezettsége miatt a kérelmező számára nem mentség, ha a GVH nem kérte tőle egyes bizonyítékok (releváns személyek iratai, levelezése, tanúvallomása) átadását, azok releváns voltát a kérelmezőnek magának is azonosítania kell és azokat saját kezdeményezésre kell átadnia.”
Ezen felül álláspontunk szerint az adathordozók (amelyek pusztán átadásra kerültek) önmagukban nem is tekinthetők bizonyítéknak, az csupán egy adathalmaz. Bizonyíték a rajta található és a jogsértést alátámasztó információk, dokumentumok, adatok, levelek, amelyeket az adathordozón fel kell lelni, rendszerezni, szűrni, amely mind idő- és erőforrásigényes feladat, az engedékenységi kérelmezőnek pedig ebben kellene a hatósággal proaktívan együttműködnie, ezeket átadnia, cserébe a jelentős kedvezményekért.
Szintén kiemelendő, hogy az engedékenységi közlemény - amely a Kúria Kfv. 37.582/2016/16. számú ítélete alapján egyértelműen köti a hatóságot - szerint a kérelmezőknek kellő időben kell megadniuk a hatóságnak minden, a tárgyhoz kapcsolódó olyan információt és bizonyítékot, amely a birtokukba vagy ellenőrzésük alá kerül. Ekként pedig nem tekinthető időben megadottnak az az információ, amikben utóbb – jellemzően vizsgálói adatközlési felhívásra vagy tisztázó kérdésre válaszolva – a versenyfelügyeleti eljárás során a kérelmezők megadták a szükséges magyarázatokat olyan kérdésekre, amelyekkel kapcsolatos információ már bizonyosan a rendelkezésükre állt korábban is.
A bíróság azon érve, ami szerint az együttműködés során azonosított hiányosságok csökkentési kérelem esetén a bírság összegének meghatározása során vehetők figyelembe, téves, hiszen a Tpvt. 78/A. § (7), valamint a 78/C. § (2) és (3) bekezdése alapján egyértelmű, ha a vállalkozás nem együttműködő, akkor nem jár sem mentesség, sem csökkentés, mivel az az engedékenységi politika alkalmazásának az előfeltétele. Megjegyzendő azonban, hogy a tárgyalt versenyfelügyeleti eljárásban az eljáró versenytanács a bírságkiszabás során, élve a mérlegelési jogkörével, a kérelmezőkre kiszabandó bírságot csökkentette is az egyéb együttműködés keretében.
Az ítélet álláspontunk szerint nem veszi figyelembe a határozatban is hivatkozott uniós joggyakorlatot,[31] ami szerint
„(…) a mentességet kérelmező vállalkozás együttműködési kötelezettsége nagyon általános kötelezettség, amelynek határai nincsenek pontosan megállapítva, és amelynek konkrét terjedelmét csupán azon háttérbe ágyazódva – vagyis az engedékenységi program keretében – lehet értelmezni, amelybe illeszkedik.” (124. pont)
„Az együttműködés „teljes mértékű” jellegéből az következik, hogy a bírság alóli mentesség kérelmezőjének – annak érdekében, hogy mentességben részesüljön – teljes mértékben, korlátlanul és feltétlenül együtt kell működnie a Bizottsággal. A „folyamatos” és „gyors” kitétel azt jelenti, hogy a vállalkozásnak a közigazgatási eljárás teljes ideje alatt együtt kell működnie, és együttműködésének főszabály szerint haladéktalannak kell lennie.” (126. pont)
„(…) az engedékenységi közlemény alapján engedélyezett csökkentés csak akkor indokolt, ha az átadott információk és általában az érintett vállalkozás magatartása e tekintetben valódi együttműködést jelentenek a részéről” (127. pont) „Ez a megfontolás még inkább alkalmazandó a bírság alóli mentességben való részesülés igazolásához szükséges együttműködés esetében, mivel a mentesség még kedvezményesebb bánásmódot képez, mint pusztán a bírság csökkentése.” (129. pont)
„(…) amikor valamely vállalkozás hiányos vagy pontatlan ténybeli állításokat tesz a Bizottság felé, magatartása az ítélkezési gyakorlat értelmében nem minősíthető valódi együttműködést tükröző magatartásnak (lásd ebben az értelemben a fenti 127. pontban hivatkozott Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 397. pontját, a fenti 127. pontban hivatkozott Bizottság kontra SGL Carbon ügyben 69. pontját, és a fenti 109. pontban hivatkozott Erste Group Bank és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 283. pontját).” (131. pont)
„(…) ítélkezési gyakorlatnak megfelelő, valódi együttműködést tükröző magatartás létezését csak az adott magatartás tanúsításakor fennálló körülmények függvényében lehet értékelni. Ugyanis az eljárás teljes időtartama alatt megkövetelt együttműködés „állandó” jellegére tekintettel bármely, valódi együttműködést tükrözővel ellentétes magatartás önmagában elegendő az együttműködési kötelezettség megsértésének igazolására. Ennélfogva semelyik, a fenti magatartást követően létrejött körülmény nem igazolhatja ennek megsértését.” (133. pont)
Kiemelendő, hogy a Törvényszék szerint a megkövetelt együttműködés „állandó” jellegére tekintettel bármely, valódi együttműködéssel ellentétes magatartás önmagában elegendő az együttműködési kötelezettség megsértésének igazolására. Ez a megközelítés tehát kifejezetten szigorú, hiszen akár egy magatartás, amely nem felel meg az együttműködési elvárásnak, önmagában eredményezheti, hogy a kérelmező ne részesülhessen engedékenységben. Ezzel szemben a tárgyi ügyben a GVH nem egy, hanem számos olyan körülményt azonosított és értékelt összességében, amelyekre alapítva döntött az engedékenység kedvezményének megvonásában.
Az uniós joggyakorlatból kiemelendőek továbbá azon megállapítások, amelyek az átadott információk hiányos, helytelen voltával kapcsolatosak, hiszen a vizsgált ügyben a kérelmezők elmulasztották azt a rendelkezésükre álló információt átadni, hogy nem elszigetelt jogsértő tenderekről volt szó, illetve, hogy rendelkezésre álltak írásos bizonyítékok.
A Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság ügyben[32] a Bíróság kifejtette, hogy a vállalkozás együttműködésére tekintettel csak akkor lehet bírságcsökkentést alkalmazni, ha az eljárás során a vállalkozás magatartása az együttműködésről tanúskodik. A Bíróság kiemelte továbbá, hogy a hiányos és részben helytelen információk átadása egyértelműen a nem együttműködő magatartás jele. Ezt erősítette meg a Bíróság a Bizottság kontra SGL Carbon ügyben,[33] valamint az Erste Group kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletben is.[34] Ez utóbbi ítélet, valamint az általa felülvizsgált Törvényszéki ítélet (T-259/02) is kitért arra, hogy a Bizottság által kiküldött adatkérésekre beérkezett (kötelezően adandó) válaszok nem tekinthetőek az együttműködés olyan fokának, amely az engedékenységi kérelem feltételeinek megfelelne.[35]
A fentiek alapján álláspontunk szerint nem szabad engedni azon elvárásból, hogy az engedékenységi kérelmezők proaktív módon, a hatósági tényállás feltárást elősegítve a rendelkezésükre álló bizonyítékokat megadják, a jogsértés körülményeit önként és aktívan feltárják. A KKV-k esetében elképzelhető, hogy legjobb szándékuk és erőfeszítéseik ellenére, nekik fel nem róható módon, rendelkezésre álló forensic IT eszközök, anyagi források és professzionális jogi tanácshoz hozzáférés hiányában nem minden bizonyítékot tudnak a hatóság rendelkezésére bocsátani, de ez nem jelentheti, hogy a még fenti speciális helyzetük ellenére is a rendelkezésükre álló bizonyítékokat ne kellene a hatóságnak átadni, a saját magatartásukat leírni és a releváns információkat feltárni.[36]
A GVH rendelkezésére álló, kartellfeltárást segítő eszköztárra és a nagyfokú hivatalbóli ügyindításra tekintettel a jogkövető magatartás a legjobb döntés a vállalkozások számára, de ha esetleg jogsértést követtek el, akkor engedékenységi kérelem benyújtása a célravezető. A sikeres engedékenységi kérelem feltétele azonban a teljes mértékű, jóhiszemű és folyamatos együttműködés. Ennek keretében elvárás a kérelmezőtől, hogy minden rendelkezésére álló információt megadjon proaktív módon a hatóság részére, a tényállást saját maga tárja fel és egyúttal segítse elő a Gazdasági Versenyhivatal tényállás feltárási munkáját, haladéktalanul álljon a hatóság rendelkezésére, az eljárás gyorsítását is elősegítve. Az uniós joggyakorlat alapján kiemelendő, hogy akár egy, az együttműködéssel ellentétes magatartás is az engedékenységi kérelem elutasításához vezethet, így lényeges, hogy a kérelmezők a teljes versenyfelügyeleti eljárás során végig együttműködésre törekedjenek.
A sikeres engedékenységi kérelem révén pedig az öntisztázáshoz elengedhetetlen aktív együttműködési feltételnek is nagy valószínűséggel meg tud felelni az adott vállalkozás.
[1] Kbt. 62. § (1) bekezdés n) pont.
[2] Lásd erről bővebben: Kizárás a közbeszerzési eljárásokból – Tájékoztató ajánlatkérőknek, elérhető: https://www.gvh.hu/szakmai_felhasznaloknak/kizaras_a_kozbeszerzesi_eljarasbol.
[3] Kbt. 64. §.
[4] Ibid., 188. §.
[5] Amennyiben az engedékenység révén a bírság elengedése valósul meg, a Kbt. 62. § (1) bekezdés n) pontja szerinti kizáró ok sem áll be, mivel ezen pont szerint a kizárás feltétele – egyebek mellett - a bírság kiszabása.
[6] https://kozbeszerzes.hu/kozbeszerzesek-az/magyar-jogi-hatter/elnoki-tajekoztatok/a-kozbeszerzesi-hatosag-elnokenek-tajekoztatoja-a-kbt-64-es-188-a-szerinti-ontisztazas-gyakorlati-tapasztalatairol/.
[7] C-124/17 – Vossloh Laeis GmbH kontra Stadtwerke München GmbH, ECLI:EU:C:2018:855.
[8] Speech by EVP Vestager at the Italian Antitrust Association Annual Conference, “A new era of cartel enforcement,” elérhető: https://www.concurrences.com/IMG/pdf/speech_by_evp_m._vestager_at_the_italian_antitrust_association_annual_conference_-__a_new_era_of_cartel_enforcement____european_commission.pdf?72385/ab53a9bf5e758be93de52f726420eb2f99a04962d4b57a9da18cd4a21483c51f (utolsó letöltés dátuma: 2023.04.24.).
[9] Lásd például a Gazdasági Versenyhivatal 2020. évi országgyűlési beszámolója ; elérhető: https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/gvh/orszaggyulesi_beszamolok/gvh_ogy_pb_2020&inline=true ; valamint https://www.gvh.hu/sajtoszoba/sajtokozlemenyek/2020-as-sajtokozlemenyek/kartellugyek-az-elmult-idoszakban-a-gazdasagi-versenyhivatal-elott.
[10] Richard Whish – David Bailey: Competition Law (8th Edition), Oxford University Press (2015), 295. o.
[11] Tpvt. 13. § (3) bekezdése szerint kartell a versenytársak közötti olyan megállapodás vagy összehangolt magatartás, amelynek célja a verseny korlátozása, megakadályozása vagy torzítása, így különösen a vételi vagy eladási árak, valamint az egyéb üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett meghatározása, az előállítás vagy a forgalmazás korlátozása, a piac felosztása, ideértve a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszást, az import- vagy exportkorlátozást is.
[12] Tpvt. 78/A. § (1) bekezdés.
[13] Lásd még Kuritár Dávid – Tóth András: Közbeszerzési kartellmintázatok, bírságolás és engedékenység a közbeszerzési kartellek során, in: Közbeszerzés és versenyjog, szerkesztette: Tóth András, Versenytükör Könyvek, Gazdasági Versenyhivatal, 2022.; valamint KOPÁCSI István: Engedékenység és ex officio eljárások egymásra hatása. Versenytükör, 2017., (13. évf. 1. sz.) 22–31.
[14] Lásd bővebben: https://www.gvh.hu/fogyasztoknak/informatori_dij.
[15] Lásd bővebben: https://www.gvh.hu/kartellchat/kcfaq/faqentry_568311.html.
[16] Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1 irányelve (2018. december 11.) a tagállami versenyhatóságok helyzetének a hatékonyabb jogérvényesítés céljából történő megerősítéséről és a belső piac megfelelő működésének biztosításáról; HL 2019 L 11.
[17] A Gazdasági Versenyhivatal elnökének és a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa elnökének 14/2017. közleménye a Tpvt. 78/A. §-a szerinti engedékenységre vonatkozó szabályok alkalmazásáról.
[18] Lásd például: EU is reviewing leniency policy amidst drop in first-in applications, enforcer says; elérhető: https://globalcompetitionreview.com/article/eu-reviewing-leniency-policy-amidst-drop-in-first-in-applications-enforcer-says (utolsó letöltés dátuma: 2023.04.24.); The Decline and Fall of the Leniency Programme in Europe Johan Ysewyn, Siobhan Kahmann, February 2018, Concurrences Review N° 1-2018, Art. N° 86060, pp. 44-59.
[19] OECD Competition Trends 2023, 19-20. oldal. elérhető: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/bcd8f8f8-en.pdf?expires=1683798334&id=id&accname=guest&checksum=04296D16088A0B76DC04E45D4166B7A2, valamint The Future of Effective Leniency Programmes: Advancing Detection and Deterrence of Cartels, OECD Competition Policy Roundtable Background Note, elérhető: https://www.oecd.org/competition/the-future-of-effective-leniency-programmes-advancing-detection-and-deterrence-of-cartels.htm.
[20] Tóth Tihamér: Uniós és magyar versenyjog, Wolters Kluwer Hungary Kft., Budapest, 2020; 244. o.
[21] Wouter P.J. Wils: The Use of Leniency in EU Cartel Enforcement: An Assessment after Twenty Years. (2016.) 27. o. , elérhető: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2793717.
[22] A Gazdasági Versenyhivatal döntéseinek trendjei és eredményei.
2010-2020 https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/gvh/kiadvanyok/tematikus-kiadvanyok/Tematikus_kiadvanyok_Dontesi_trendek_210630.pdf1&inline=true , valamint Gazdasági Versenyhivatal: Közérthetően a magyar piaci versenyről, Gyorsjelentés a Gazdasági Versenyhivatal 2021. évi teljesítményéről
https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/en/gvh/flash-reports/Flash_Report_2021.pdf2&inline=true, továbbá https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/gvh/gyorsjelentesek/gvh_gyorsjelentes_2022_i_felev&inline=true.
[23] Az engedékenységi közlemény 41. pontja szerint az engedékenységi kérelemnek a jogsértés ismertetése körében tartalmaznia kell a jogsértés kifejezett elismerését.
[24] Lásd bővebben: A Gazdasági Versenyhivatal egyezségi eljárásról szóló 10/2017. sz. közleménye. Elérhető: https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/szakmai_felhasznaloknak/kozlemenyek/10_2017_egyezsegi-kozlemeny_04_30&inline=true.
[25] Tpvt. 55. § (5) bekezdés.
[26] T-12/06. – Deltafina SpA kontra Európai Bizottság, ECLI:EU:T:2011:441, 133.
[27] Erste Bank kontra Bizottság T‑259/02–T‑264/02. és T‑271/02. sz. egyesített ügyekben született ítélet.
[28] Lásd erről bővebben: Tájékoztató a kartellek feltárását segítő engedékenységi politika alkalmazásához kapcsolódó büntetőjogi kérdésekről. elérhető: https://gvh.hu/pfile/file?path=/szakmai_felhasznaloknak/tajekoztatok/Szakmai_felhasznaloknak_engedekenysegi_politika_buntetojogi_tajekoztato_2018_08_28&inline=true.
[29] VJ/10-371/2018., 327-345. pontok. Az ügyben a döntést öttagú tanácsban eljárt versenytanács hozta meg, melynek a jelen cikk egyik szerzője eljáró versenytanácstagként része volt.
[30] dr. Juhász Miklós, Ruszthiné dr. Juhász Dorina, dr.Tóth András (szerk.): Kommentár a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvényhez, Orac Kiadó Kft., 2015.
[31] T-12/06. Deltafina SpA kontra Európai Bizottság, ECLI:EU:T:2011:441.
[32] a Bíróság C‑189/02. P., C‑202/02. P., C‑205/02. P–C‑208/02. P. és C‑213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., I‑5425. o.] 395-398. pontjai
[33] C‑301/04. P. sz., Bizottság kontra SGL Carbon ügyben 2006. június 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2006., I‑5915. o.] 68. pontja.
[34] Bíróság C‑125/07. P., C‑133/07. P., C‑135/07. P. és C‑137/07. P. sz., Erste Group Bank és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2009. szeptember 24‑én hozott ítéletének [EBHT 2009., I‑8681. o.] 274-284. pontjai
https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=72576&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5090154.
[35] C-301/04.P.: 401 pont: „Bizottság álláspontja szerint valamely vállalkozás csak akkor érdemel bírságcsökkentést, ha az általa tanúsított együttműködés »önkéntes« és a »vizsgálati hatáskör gyakorlásán kívül áll«; a Bizottság megállapította, hogy az [SGL] által szolgáltatott információ jelentős része valójában a Bizottság hivatalos információkérésére adott válasz volt, [továbbá], hogy az SGL nyilatkozatát csak akkor lehetne az engedékenységi közlemény értelmében vett önkéntes információnyújtásnak tekinteni, ha az így adott információ szélesebb körű lett volna annál, mint amit a 11. cikk alapján kértek.”
[36] Lásd még: Tóth András: Kortárs magyar versenyjog, Ludovika Egyetemi Kiadó, Budapest, 2022, valamint Tóth András: A Versenytanács kartelljog-fejlesztő gyakorlata, Magyar jog, 2022. (69. évf.) 5. sz. 305-312. old.