Prohibition of participating in multiple tenders in public procurement
Címszavak: közbeszerzés, verseny, többes megjelenés tilalma, előkészítés, sajátos beszerzési módszerek, alapelvi sérelem, érvénytelenné nyilvánítás
Absztrakt
A jelen cikk célja, hogy ismertesse a többes megjelenés tilalmára vonatkozó rendelkezéseket, a többes megjelenésre vonatkozó tilalom megsértésének jogkövetkezményeit, rávilágítson az esetleges jogértelmezési és jogalkalmazási hibákra, továbbá az ítélkezési gyakorlat bemutatásán keresztül részletesen megvizsgálja az egyes eljárási cselekményeket, amelyek az ajánlatkérők részéről elvártak a többes megjelenést illetően.
Abstract
The purpose of this article is to describe the provisions on the prohibition of participating in multiple tenders, the legal consequences of violating the prohibition of participating in multiple tenders, to highlight possible errors in the interpretation and application of the law, and, through the presentation of case law, to examine in detail the individual procedural acts expected of contracting authorities regarding the participating in multiple tenders.
Bevezető gondolatok
„Verseny mindenek felett!” – a közbeszerzésben a „verseny” kulcsfogalom, a „tiszta” és „valódi” verseny elvárt. Ez abból az egyszerű megközelítésből ered, hogy az egymással versengő gazdasági szereplők egymástól független ajánlatai tudják azt biztosítani az ajánlatkérő számára, hogy a közpénzekkel való felelős gazdálkodás érdekében, az „értéket a pénzemért” elv mellett, a lehető legjobb ár-érték arányt érje el a beszerzése során. A közbeszerzési irányelvek[1] és a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. tv. (a továbbiakban: Kbt.) egésze a versenyelvre épül; a verseny biztosítása, a versenysértő helyzetek megelőzése, kivizsgálása és megszüntetése, a verseny tisztasága megsértésének szankcionálása a közbeszerzési szabályozás központi eleme.
A Kbt-ben több rendelkezés is biztosítja a verseny érvényre juttatását és több rendelkezés tartalmaz jogkövetkezményeket a versenysértő magatartást tanúsító gazdasági szereplőkkel szemben. A cikk tárgyát képező többes megjelenés tilalma is egyike a verseny tisztaságának védelmét szolgáló jogintézményeknek. A többes megjelenés olyan helyzeteket foglal magában, amikor két részvételi jelentkezés, két ajánlat függetlensége és ezáltal a tiszta és valódi verseny objektíven megkérdőjeleződik amiatt, hogy részvételre jelentkezőként, illetve ajánlattevőként fellépő egyik gazdasági szereplő egy másik részvételi jelentkezésben, illetve ajánlatban is megjelenik.
A cikk áttekinti a többes megjelenés tilalmára vonatkozó rendelkezéseket, elemzi a többes megjelenés fogalmi elemeit, összeveti és elhatárolja a verseny tisztaságát sértő más helyzetektől, ismerteti a többes megjelenésre vonatkozó tilalom megsértésének jogkövetkezményeit, végül az ítélkezési gyakorlat bemutatásán keresztül részletesen megvizsgálja az egyes eljárási cselekményeket, amelyek az ajánlatkérők részéről elvártak a többes megjelenést illetően.
A többes megjelenés tilalmának ismertetése
A többes megjelenés tilalma a Kbt. 36. § (1) bekezdésben található olyan szabály, amely a gazdasági szereplők közötti tiltott kapcsolatok taxatív felsorolását tartalmazza.
Kbt. 36. § (1) bekezdés alapján: „Az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező ugyanabban a közbeszerzési eljárásban – részajánlat-tételi lehetőség biztosítása esetén ugyanazon rész tekintetében –
a) nem tehet másik ajánlatot más ajánlattevővel közösen, illetve nem nyújthat be másik részvételi jelentkezést más részvételre jelentkezővel közösen,
b) más ajánlattevő, illetve részvételre jelentkező alvállalkozójaként nem vehet részt,
c) más ajánlattevő, illetve részvételre jelentkező szerződés teljesítésére való alkalmasságát nem igazolhatja [65. § (7) bekezdés].”
A többes megjelenés tilalma a verseny megtartását elősegítő szabály. A többes megjelenés tilalmának nevesített esetei olyan szerepkör-átfedéseket jelölnek meg, ahol a jog eleve feltételezi a verseny tisztaságának sérelmét.
A jogalkotó a többes megjelenés tilalmával szinte kijelenti, hogy nehezen hihető, nehezen magyarázható, hogy egy gazdasági szereplő valóban versengő ajánlatot nyújt be a közbeszerzés elnyerése érdekében akkor, ha egy másik ajánlatban is megjelenik saját magával versengő másik ajánlattevőként, a másik versengő ajánlattevő alkalmassági követelménynek való megfelelése érdekében bevont kapacitást biztosító szervezetként vagy a másik versengő ajánlattevő szerződésének teljesítésében résztvevő alvállalkozóként. Ezen helyzetekből a jog objektíven levonja azt a következtetést, hogy kizárt a tiszta verseny.
A többes megjelenés tilalma lényegét az előző Kbt.[2] (továbbiakban: előző Kbt.) jobban kifejezte, amikor a rendelkezés „A verseny biztosítása” alcímben szerepelt a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) részére történő bejelentési kötelezettséggel együtt.
A közbeszerzés egyik fontos alaptézise, hogy független, önálló ajánlatok versenyezzenek. Amikor egy ajánlattevő két ajánlatban is szerepel, talán érthető a versenyzési szándék, és ami lényeg, a tiszta versenyzési szándék megkérdőjelezése. Valóban „a legjobb” ajánlatot nyújtották be?
A Kúria Kf. 37.521/2019/10. sz. ítélete[3] kihangsúlyozza, hogy a „gazdasági szereplők magatartásának értékelésekor az az elvi kiindulópont, hogy a két ajánlattevő versenytársai egymásnak, s ellentétes érdek vezérli őket, hisz mindketten az adott közbeszerzési eljárás nyertesei akarnak lenni”.
A másik oldalról a többes megjelenés tilalma egy segítő szabály az esélyegyenlőség megteremtéséhez, hogy egy gazdasági szereplő egy ajánlattal versenyezzen.
A közbeszerzési irányelvben nem találunk a többes megjelenés tilalmára vonatkozó rendelkezést. A közbeszerzési irányelv a Kbt-ben többes megjelenésként definiált helyzeteket a kizáró okok jogintézményén keresztül közelíti meg és a versenykorlátozó megállapodás kizáró ok előírásával teszi lehetővé a többes megjelenés szankcionálását.
Többes megjelenés tilalmával érintett alanyi kör
A többes megjelenés tilalma a részvételre jelentkező, illetve ajánlattevői szinten (továbbiakban együttesen: ajánlattevő, a részvételi jelentkezés és ajánlat továbbiakban együttesen: ajánlat) megjelenő gazdasági szereplőt illetően tartalmaz tilalmi szabályokat: az ajánlattevői szinten lévő gazdasági szereplő több szerepkört nem tölthet be egyszerre ugyanazon közbeszerzési eljárásban; részajánlattétel esetében pedig ugyanazon rész tekintetében. A többes megjelenés tilalma egy adott ajánlattevő szerepkörének megsokszorozódását szankcionálja, az ajánlattevő személyére nézve vizsgálandó.
A többes megjelenés tilalmának helyes alkalmazásához a szerepkörök elhatárolása lényeges kérdés. A közbeszerzési eljárásban betöltött szerepkörhöz eltérő szabályokat, tilalmakat, lehetőségeket és jogkövetkezményeket kell alkalmazni, ezért lényeges annak megállapítása, hogy a többes megjelenésnek melyik alakzata (az a) vagy b) vagy c) pont) valósul meg.
A Kbt. alapján ajánlattevő a közbeszerzési eljárásban ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő;[4] részvételre jelentkező a több szakaszból álló közbeszerzési eljárás, illetve a koncessziós beszerzési eljárás részvételi szakaszában részvételi jelentkezést benyújtó gazdasági szereplő.[5]
Alvállalkozó a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés teljesítésében az ajánlattevő által közvetlenül bevont gazdasági szereplő, kivéve, amely tevékenységét kizárólagos jog alapján végzi, továbbá a szerződés teljesítéséhez igénybe venni kívánt gyártó, forgalmazó, alkatrész vagy alapanyag eladó, építési beruházás esetén az építőanyag-eladó.[6]
A kapacitást biztosító szervezet az ajánlattevőtől elkülönült olyan személy vagy szervezet, amelynek erőforrásaira egy ajánlattevő az előírt alkalmassági követelménynek való megfelelés érdekében támaszkodik és amely személy, illetve szervezet vállalja, hogy teljesítéséhez szükséges erőforrások rendelkezésre állnak majd a szerződés teljesítésének időtartama alatt.[7]
Végül a gazdasági szereplő fogalmát érdemes még idézni, mivel a többi szerepkör fogalmi eleme. Gazdasági szereplő bármely természetes személy, jogi személy, egyéni cég vagy személyes joga szerint jogképes szervezet, vagy ilyen személyek vagy szervezetek csoportja, aki, illetve amely a piacon építési beruházások kivitelezését, áruk szállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja.[8]
Az ajánlattevői szint szerepkörfedésének megállapítása viszonylag egyszerű, ebben nagy segítséget nyújt az EKR az ajánlatkérők számára. A Gazdasági Szereplők adatlapon az ajánlattevőként való megjelölés, az űrlapok címzettjei, a felolvasólap, a közös ajánlattevők együttműködési megállapodása, a nyilatkozatok megfogalmazása mind bizonyítékot jelent az ajánlattevői szerepkör betöltésére.[9] Felmerül a kérdés, hogy ha az adott közös ajánlattevő neve az ajánlatban egyetlen helyen, egy nem lényeges dokumentumban bukkan fel, akkor is megállapítható-e az ajánlattevői szerepkör; ehhez az ajánlat egészének vizsgálata adhat választ.
Az alvállalkozói szerepkört illetően szükséges kiemelni, hogy a többes megjelenés tilalma az ajánlattevő alatti „első szintű” alvállalkozókra vonatkozik, az „első szintű” alvállalkozói szint alatti ún. subalvállalkozói szintekre nem vonatkozik. Az első szintű alvállalkozó alatti szinteket és az alvállalkozói körön kívüli ún. egyéb közreműködőket nem érinti a többes megjelenésre vonatkozó korlátozás, a verseny tisztaságának megsértésére vonatkozó más rendelkezésekben viszont érintettek lehetnek. Ez is egyfajta anomália, hiszen előfordulhat az az eset, hogy egy ajánlattevő érdemi szerepet tölt be a másik ajánlatban, de a fogalmi elemek miatt nem minősül alvállalkozónak vagy kapacitást biztosító szervezetnek és ezért nem minősül eleve tiltott szerepvállalásnak.
A gyakorlatban sokszor nem megfelelő az alvállalkozói minőség megítélése, különösen a kivételi körökbe tartozó szervezetek esetében, ahol az ajánlattevő nem veszi figyelembe, hogy bár az ajánlattevő a kivételi körben meghatározott gazdasági szereplőt vonja be, azonban a szerződés teljesítése során a gazdasági szereplő „többlet”-feladatot lát el, amely viszont megalapozhatja az alvállalkozói minőség fennállását (pl. gyártó – beszerelés).
A kapacitást biztosító szervezeteket illetően nincs különbség aszerint, hogy pénzügyi-gazdasági, műszaki vagy szakmai alkalmassági követelménynek való megfelelést igazol. Az adott ajánlattevő kapacitást biztosító szervezetnek minősülése önmagában megalapozza a többes megjelenés tilalmát. A kapacitást biztosító szervezet tekintetében az egyidejű alvállalkozói fogalom fennállása irreleváns a jogsértés megállapítása tekintetében, legfeljebb többszörös szerepkör-azonosság és több jogszabályhely megsértése lesz a megállapítás tartalma.
Ahogy az alvállalkozók esetében, a kapacitást biztosító szervezetet illetően is gyakran találkozhatunk minősítési hibával, amikor az ajánlattevő helytelenül kapacitást biztosító szervezetnek ítél egy szervezetet vagy elmulasztja egy szervezet tekintetében a kapacitást biztosító szervezetnek minősítést. Különösen azokban az esetekben fordul elő, amikor az alvállalkozói fogalom alóli kivételi körben felsorolt szervezet lesz kapacitást biztosító szervezet (pl. a gyártó, forgalmazó). Az alvállalkozó és a kapacitást biztosító szervezet két külön kategória, így az alvállalkozói fogalom alóli kivételi körbe tartozó szervezetek is lehetnek kapacitást biztosító szervezetek úgy, hogy a szerződés teljesítése során nem minősülnek alvállalkozónak (pl. műszaki leírásnak megfelelés alkalmassági követelménye). A kapacitást biztosító szervezet minősítés fokozott figyelmet igényel azokban az esetekben, amikor a két szervezet között nem az adott közbeszerzési eljárásban előírt alkalmassági követelménynek való megfelelés érdekében jön létre a kapcsolat, hanem „az erőforrás” biztosítására időben korábban került sor.[10]
A többes megjelenés tilalma alkalmazásához elengedhetetlen a szerepkörök pontos minősítése. A beadott ajánlatok vonatkozásában a jogkövetkezmények alkalmazását megelőzően szükségszerű annak vizsgálata az ajánlatkérő részéről, adott esetben a Kbt. 71. § szerinti cselekmények elvégzésével, hogy az adott ajánlattevő helyesen minősítette ajánlattevőnek, alvállalkozónak, kapacitást biztosító szervezetnek a másik ajánlattevőt, vagy éppen tévedett a nemleges nyilatkozatokat illetően.[11]
A többes megjelenés tilalmának kiindulópontja, hogy megállapítható legyen, valóban ajánlattevőként, alvállalkozóként, kapacitást biztosító szervezetként szerepel az érintett ajánlatban egy másik ajánlattevő. Nem szabad azt sem elfeledni, hogy a bírálati szakaszban vagy éppen eljárási szakaszokon keresztül ívelő új gazdasági szereplő bevonásának lehetősége nemcsak egyszeri, hanem folyamatos vizsgálódást tesz szükségessé.
A közbeszerzési szerződést elnyerni kívánt gazdasági szereplőkkel szemben többletelvárás, hogy a részvételi jelentkezésüket, ajánlatukat gondosan állítsák össze, különös tekintettel arra a személyi-szervezeti kör meghatározására, amellyel a közbeszerzési szerződést elnyerni és teljesíteni kívánják. Az elvárható gondosság kiterjed arra is, hogy a közös ajánlattételre készülő, az alvállalkozót vagy kapacitást biztosító szervezetet bevonni kívánó ajánlattevő meggyőződjön arról, hogy az adott szervezet nem kíván önállóan elindulni a közbeszerzési eljárásban. A jóhiszeműség és tiszteségesség elvének megfelelő eljárás pedig megkívánja, hogy az adott szervezet az önálló ajánlattételre vonatkozó döntéséről haladéktalanul tájékoztassa az őt bevonni kívánó gazdasági szereplőt. Bár felmerülhet az ártatlanság vélelme, hogy „a másik” szándékos jogsértést követett el, de a jogkövetkezmények alkalmazása során ez nem mérlegelési szempont.
A többes megjelenés tilalma az ajánlattevő szintű gazdasági szereplő azonosságának oldaláról vizsgálódik. A többes megjelenés tilalma az ajánlattevőként fellépni kívánó „gazdasági szereplő”-t illetően tesz megállapításokat és nem az ajánlattevőként fellépni kívánó „gazdasági szereplő”-höz köthető szervezetek, személyek viszonyában.
Ennek következtében nem tartozik a többes megjelenés tilalmához, ha ugyanaz a gazdasági szereplő – amely nem nyújtott be ajánlatot – két vagy több ajánlatban szerepel alvállalkozóként, kapacitást biztosító szervezetként. Ugyanaz a gazdasági szereplő megjelölhető alvállalkozóként, illetve kapacitást biztosító szervezetként két ajánlatban. Az alvállalkozói és a kapacitást biztosító szervezeti szerepkör már másodlagos a versengő ajánlattevői szint alatt.
Az egyes közbeszerzési szerepkörök fogalmából adódóan a többes megjelenés tilalmának megállapításához nem vehető figyelembe a végül ajánlatot nem tett gazdasági szereplők köre, amely az ajánlattételt megelőzően végzett eljárási cselekményeket, pl. indikatív ajánlatot tett, részt vett előzetes piaci konzultáción, közreműködött a becsült érték felmérésében, az adott közbeszerzési eljárásban érdeklődött, kiegészítő tájékoztatást kért vagy előzetes vitarendezési kérelmet nyújtott be. A tilalmi szabály alkalmazásához szükséges az ajánlattétel cselekménye, szükséges két ajánlat, amelyekben egy ajánlattevőt illetően szervezet-azonosság van.
A többes megjelenés tilalma csak a négy szerepkörre (részvételre jelentkező, ajánlattevő, alvállalkozó, kapacitást biztosító szervezet) vonatkozik. Ez a szerepkör-központú megközelítés okozhat megértési nehézséget a jogalkotói szándékot illetően. Ha egy ajánlattevő részt vesz egy másik ajánlatban alvállalkozóként, akkor a többes megjelenés tilalma sérül, ha az ajánlattevő részt vesz egy másik ajánlatban „csak” egyéb közreműködőként, akkor a többes megjelenés nem sérül. Ha azt nézzük, hogy a többes megjelenés tilalma azért verseny tisztaságát sértő helyzet, mert egy versengő ajánlattevő egy másik versengő ajánlattevő ajánlatában szerepel, akkor miért csak a 4 szerepkör a tiltott. Nem lenne célravezetőbb, úgy általában a másik ajánlatban való megjelenést megtiltani?
A definiált szerepkörökre tekintettel nem tartoznak a többes megjelenés tilalmához azok az azonosságok, amikor „egyéb szerepkörök”-et érint az azonosság: pl. az adott ajánlattevő a másik ajánlattevő munkavállalója, a másik ajánlattevő gyártója, forgalmazója, alapanyageladója; vagy több ajánlattevő ugyanazt a munkavállalót, gyártót, forgalmazót, alapanyageladót vonja be a teljesítésbe. A munkavállaló nem tartozik a gazdasági szereplő fogalom körébe, ezért sem ajánlattevő, sem alvállalkozó és az ajánlattevő szervezethez tartozás miatt kapacitást biztosító szervezet sem lehet. Az alvállalkozói kivételi körökbe sorolás pedig az alvállalkozó fogalom fennállásának hiányát jelenti. Közös ajánlattétel esetén ugyanazon közös ajánlattevői körön belüli bevonás esetén sem értelmezhető a többes megjelenés, azonban más jogi megközelítés miatt: a közös ajánlattevők teljesítésre kijelölt egyik tagja bevonhatja a szerződés teljesítésébe a közös ajánlattevők másik tagját, mivel ez esetben a közös ajánlattevőket terhelő egyetemleges felelősség miatt jogilag amúgy is mindketten szerződést kötő félnek és teljesítő félnek minősülnek. A közös ajánlattevő tag nem értelmezhető alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként, egy ajánlattevő ugyanazon ajánlat tekintetében nem tölthet be egyszerre ajánlattevői, alvállalkozói és kapacitást biztosító szervezet pozíciót.
Nem tartoznak a többes megjelenés tilalma szabály alá az egyéb azonosságok sem, példaként említhető, ha a két ajánlattevő ügyvezetője, tulajdonosa, munkavállalója, székhelye, lakóhelye, EKR-felhasználója ugyanaz. Ugyancsak nem fogalmi elem a függőségi viszony hiánya vagy éppen fennállása: nem tartozik a többes megjelenés tilalma alá, ha a két ajánlattevő között függőségi viszony áll fenn pl. többségi befolyás vagy azonos vállalati struktúrába tartozás miatt, vagy éppen rokoni kapcsolat állapítható meg a két ajánlattevő között.
A többes megjelenést el kell határolni az alternatív ajánlattételtől. Az alternatív ajánlat esetében több ajánlati változat verseng egymással, de ugyanazon ajánlattevő ugyanazon ajánlatában; a többes megjelenés viszont ugyanazon ajánlattevőt érinti, két ajánlattevő két ajánlatában.
Az azonosságot az ajánlattevő gazdasági szereplő személyét illetően kell vizsgálni. Az azonosság-vizsgálat alapja lehet egy olyan azonosítószám, amelyet az adott gazdasági szereplő létezésére vonatkozó jogszabályok meghatároznak: cég esetében a cégjegyzék-szám, természetes személy esetében az adószám, egyéni vállalkozó esetében a nyilvántartási szám stb.
A többes megjelenés tilalmának konkrét rendelkezései azt a téves képzetet kelthetik, hogy amely viszonyok itt nincsenek szabályozva, az jogszerű magatartás. A többes megjelenés tilalma alá nem tartozó helyzetek felmerülése azonban nem jelenti azt, hogy konkrét tiltó rendelkezés hiányában ezek a magatartások jogszerűek. A verseny tisztasága alapelv érvényesítése és a versenyt akadályozó körülmények feltárásának kötelezettsége miatt az ajánlatkérő ezeket az eseteket is köteles megvizsgálni, a fennálló helyzetet értékelni, szükség szerint bizonyítani, az összegyűjtött információk alapján mérlegelni és dönteni. Az önálló és független ajánlattétel hiányára vonatkozó vizsgálódás alapja azonban nem a Kbt. 36. § (1) bekezdés, hanem az egyéb verseny tisztaságával összefüggő rendelkezések lesznek: a Kbt. 2. § (1) bekezdésben foglalt alapelv megsértése, a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró ok fennállása és a Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pont szerinti eredménytelenségi ok alkalmazása lesz a jogi hivatkozás.
A többes megjelenés tilalmának időbelisége
Közbeszerzési eljárás szakasza
A többes megjelenésre vonatkozó tiltás időbeli korlátozás alá esik. Ahogy a jogszabályhely kiemeli, a többes megjelenés tilalma a „közbeszerzési eljárásban” való többes megjelenésre vonatkozik, kizárólag a közbeszerzési eljárásban alkalmazható tiltó szabály.
A többes megjelenés tilalmának alanyi hatóköre mellett az időbeli hatókörét is jól mutatja a rendelkezés Kbt-beli elhelyezkedése, a tilalmi szabály a közbeszerzési eljárás alanyaira vonatkozó rendelkezések között található, ezzel is kihangsúlyozva, hogy a tilalom a közbeszerzési eljárás főszereplőjére, az ajánlattevőre és a közbeszerzési eljárás időintervallumára vonatkozik.
A közbeszerzési eljárás megkezdésének és lezárulásának jogszabályi fogalma alapján a többes megjelenés tilalma a közbeszerzési (vagy koncessziós beszerzési eljárást) megindító vagy meghirdető hirdetmény feladásának, a hirdetmény nélkül induló eljárás esetében az eljárást megindító felhívás vagy a tárgyalási meghívó megküldésének, ennek hiányában a tárgyalás megkezdésének időpontjától,[12] az eredményről tájékoztató közzétételéig tart.[13] Ez az az időintervallum, amikor a többes megjelenés tilalma értékelhető és a megsértése bekövetkezhet és az ajánlatkérő köteles alkalmazni a többes megjelenés tilalmának megsértésére vonatkozó jogkövetkezményeket.
A közbeszerzési rész/eljárás eredményéről szóló tájékoztató megjelenésével történő lezárása azt is jelenti, hogy a hirdetményközzétételi szabályok miatt egy eredményes közbeszerzési eljárás vagy az adott eredményes közbeszerzési rész esetében, bár a szerződéskötésre már sor került, de az esetek többségében, fogalmilag még tart a közbeszerzési eljárás. Ezzel az időbeli átfedéssel előáll az a jogi helyzet, hogy a többes megjelenés tilalma – mivel fogalmilag még a közbeszerzési eljárás tart – beállhat szerződéskötést követően, és az ajánlatkérőnek alkalmaznia kell a tilalom megsértésére vonatkozó jogkövetkezményeket.
A közbeszerzési eljárás fogalma 2026. szeptember 1-jei hatálybalépéssel megváltozik.[14] 2026. szeptember 1-jét követően kezdeményezett közbeszerzési eljárások, eredményes közbeszerzési rész/eljárás esetében a szerződéskötésig,[15] eredménytelen közbeszerzési rész/eljárás esetében az eredményről szóló tájékoztató megjelenéséig tartanak. Az eredményes közbeszerzési rész/eljárás lezárulására vonatkozó fogalmi változás nagy könnyebbséget jelent majd a jogalkalmazók számára, mivel megszűnik az az anomália, hogy a szerződéses szakasz megkezdődött, de a közbeszerzési eljárás még tart.
A többszakaszos közbeszerzési eljárások esetében külön említést igényel az egyes szakaszok egymáshoz való viszonya. A többes megjelenés tilalma megvalósulhat két részvételi jelentkezés között, két ajánlat vonatkozásában, egy részvételi jelentkezés és egy ajánlat viszonyában. A szerződéses szakaszban pedig külön figyelmet igényel, mert egy alkalmasnak nem nyilvánított részvételre jelentkező is, és egy nem nyertes ajánlattevő is megjelenhet alvállalkozóként, illetve kapacitást biztosító szervezetként.
Az ajánlattevő-alvállalkozói szerepkör-azonosság megállapítását a közbeszerzési eljárásban megnehezíti az a körülmény, hogy ha az ajánlatkérő nem kéri be a Kbt. 66. § (6) bekezdés b) pontja szerinti nyilatkozatot, mert ahogy az időbeliséggel kapcsolatban láttuk, a szerződéses szakasz teljesen más jogi megközelítést vár az ajánlatkérőtől és többletterhet ró rá. Véleményem szerint ez az a pont, ahol a szerződéses szakasszal kapcsolatos megközelítés megkérdőjelezhető. Ha az ajánlatkérő bekéri a Kbt. 66. § (6) bekezdés b) pontja szerinti nyilatkozatot és annak tartalma miatt a két ajánlattevőt illetően megállapítható a többes megjelenés, akkor a közbeszerzési eljárásban a jogkövetkezmény bizonyítás nélkül azonnali és a szerződés elnyerésére nincs esély. Ha az ajánlatkérő nem kéri be a Kbt. 66. § (6) bekezdés b) pontja szerinti nyilatkozatot és a szerződéses szakaszban az adott ajánlattevő megjelenik egy másik ajánlattevő alvállalkozójaként, akkor nincs azonnali jogkövetkezmény, hanem vizsgálat-bizonyítás-ellenbizonyítás-mérlegelés-döntés cselekménysorozat elvégzése vár az ajánlatkérőre, és az eredmény az is lehet, hogy a szerződés-nyertességi pozíció megmarad. Pedig a kérdés itt is jogos lehet, hogy az adott piacon versengő ajánlattevők egymás alá rendeződése vajon milyen döntési sorozat eredménye. Természetesen a gyakorlatban az is előfordul, hogy az ajánlattételkor nincs ismert alvállalkozó, ezért nincsenek konkrét megnevezések az alvállalkozóval kapcsolatos nyilatkozatban, de a Kbt. 66. § (6) bekezdés szerinti nyilatkozat valamennyi segítséget jelent az ajánlatkérő számára. Az alvállalkozói nyilatkozat vagy nemleges nyilatkozat hiányában a közbeszerzési eljárásban esetlegesen az ajánlat egyéb részeiből derülhet ki az azonosság, pl. egy árindokolásból vagy szakmai ajánlatból, de a legtöbbször csak a szerződéses szakaszban derül fény a másik ajánlattevőre, amikor az alvállalkozói bejelentés megtörténik. A többes megjelenés tilalma viszont csak a közbeszerzési eljárásra vonatkozik.
Szerződéses szakasz és az előkészítés
A közbeszerzések gyakorlati szakaszolása megkülönbözteti az előkészítési szakaszt, a közbeszerzési eljárás szakaszát és a szerződéses szakaszt. A többes megjelenés tilalma „közbeszerzési eljárásra” vonatkozó időbeli korlátozása felveti a kérdést, hogy a közbeszerzési eljárást megelőző előkészítési szakaszra, de még inkább a közbeszerzési eljárást követő szerződéses szakaszra vonatkozik-e bármilyen tiltó szabály.
A közbeszerzési eljárás lezárását követően a többes megjelenés fogalmilag kizárt, mivel a rendelkezés a közbeszerzési eljárásban felmerült szerepkör-átfedésre vonatkozik. A közbeszerzési eljárás lezárását követően a Kbt. 36. § (1) bekezdés, a rendelkezés időbeli hatóköre miatt, már nem alkalmazható, a közbeszerzési szereplőknek a szerződéses szakaszban más szabályok figyelembevételével kell eljárniuk.
A szerződéses szakaszban a Kbt. 138. § (3) bekezdés alapján – témakör tekintetében most ide nem értve a Kbt. 65. § (10) bekezdést, illetve az állami építési beruházások szabályait – nem korlátozható az alvállalkozó bevonása, továbbá a Kbt. 138. § (2), (4) bekezdések lehetővé teszik az ajánlatban megjelölt kapacitást biztosító szervezet és/vagy az ajánlatban meghatározó körülménynek minősülő (általában alvállalkozónak minősülő) szervezet cseréjét is egy másik gazdasági szereplőre.[16]
Ez a megközelítés azzal a következménnyel jár, hogy ab ovo nem tiltott, hogy egy nem nyertes ajánlattevő (és most emeljük ki, egy alkalmasnak nem minősített részvételre jelentkező is) a szerződéskötéskor, illetve a szerződés teljesítése során megjelenjen kapacitást biztosító szervezet csereszervezetként és alvállalkozóként a Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések alapján. Az ajánlatkérők pedig számos esetben szembesülnek ezzel a helyzettel és próbálják megítélni a helyzetet. Valljuk be, joggal: számos gondolat felmerül akkor, amikor a közbeszerzési eljárásban versengő ajánlattevők hirtelen a legnagyobb barátságban együtt teljesítik a szerződést.
A közbeszerzési szabályozás eljárás-központú, a rendelkezések nagyobb része a versenyeztetés folyamatával van összefüggésben, a szerződéses szakasz szabályozása még mindig kisebb mértékű, a verseny tisztaságával kapcsolatos szabályok már hiányoznak. Lehetne az az érv , hogy a verseny korlátozása csak a versenyeztetési szakaszban, a közbeszerzési eljárásban értelmezhető, mert ekkor feltételezett a versenyzés hiánya negatív következményeinek bekövetkezése, ugyanakkor a versenytorzító megállapodásoknak az eredménye eshet a szerződéses szakaszra. Nagyfokú nagylelkűségnek tűnik, hogy egy ajánlattevő a „felhívás megjelenésétől az eredményről szóló tájékoztató megjelenéséig nem lehet” másik ajánlattevő alvállalkozója, az eredményről szóló tájékoztató megjelenése után viszont lehet.
A közbeszerzési eljárás lezárásának fogalmi változása 2026. szeptember 1-jétől éles határvonalat jelent a többes megjelenés tilalmának alkalmazása tekintetében. 2026. szeptember 1. előtt kezdeményezett közbeszerzési eljárások esetében, a nyertes ajánlattevő a szerződéskötéskor vagy azt követően, de még az eredményről szóló tájékoztató előtt nem vonhat be jogszerűen egy nem nyertes ajánlattevőt alvállalkozóként és/vagy új kapacitást biztosító szervezetként a Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések alapján, mert alkalmazni kell a Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti tilalmi szabályokat. 2026. szeptember 1-jét követően már élesen szétválik a közbeszerzési eljárás szakasza és a szerződéses szakasz. 2026. szeptember 1-jét követően kezdeményezett közbeszerzési eljárások esetében már megszűnik az időbeli átfedés, és egyértelművé válik, hogy a szerződéses szakaszban a többes megjelenés tilalma nem releváns jogi rendelkezés.
Az eljárási szakaszok teljessége érdekében azzal zárjuk az időbeliségre vonatkozó fejezetünket, hogy az előkészítési szakaszra sem vonatkozik a többes megjelenés tilalma, egyrészt a közbeszerzési eljárás fogalma, másrészt a részvételi jelentkezés, illetve ajánlattétel mint szükséges cselekmény fogalmi elemek miatt. Ezért nem tiltott, hogy a gazdasági szereplők egy előkészítési eljárási cselekményben (pl. előzetes piaci konzultáció vagy becsült érték felmérés) külön vesznek részt, de végül közös ajánlatot tesznek, vagy együtt vesznek részt, de végül önálló ajánlatot tesznek. Az sem tiltott, hogy az egyik eljárási előkészítési cselekményben (pl. előzetes piaci konzultáció) önállóan, míg egy másik előkészítési cselekményben (pl. becsült érték felmérés) közösen vesznek részt. Ezek a magatartások nem a többes megjelenés tilalmának értékelésekor, hanem a verseny tisztaságának vizsgálatakor lehetnek bizonyító körülmények az ajánlatok bírálata során.
Sajátos beszerzési módszerek
A közbeszerzési eljárás fogalmi sajátossága a sajátos beszerzési technikák esetében felvethet néhány kérdést.
A többes megjelenés tilalma megfogalmazásából az a feltételezés vonható le, hogy a jogalkotó álláspontja szerint versenyhelyzet csak a közbeszerzési eljárásban áll fenn, ezért a többes megjelenés tilalma csak a közbeszerzési eljárásban szükséges jogintézmény. Ez a gondolat azonban megbicsaklik a keretmegállapodás beszerzési módszer esetében, ahol igencsak verseny van az adott beszerzések elnyerésére.
Keretmegállapodás
A keretmegállapodás beszerzési módszer alkalmazása során ugyanazzal a kettősséggel találkozunk a közbeszerzési eljárás fogalmára tekintettel. Keretmegállapodás beszerzési módszer sajátossága, hogy a 2026. szeptember 1-jét megelőzően indított közbeszerzési eljárás a keretmegállapodás megkötéséhez kapcsolódó eredményről szóló tájékoztató megjelenésével, 2026. szeptember 1-jét követően megindított közbeszerzési eljárás a keretmegállapodás megkötésével lezárul. A közbeszerzési eljárás fogalmához és egyben a többes megjelenés tilalmához a keretmegállapodás versenyeztetésének és létrejöttének folyamata kapcsolódik. Az adott egyedi szerződés „elnyerésének” és létrejöttének folyamata nem a közbeszerzési eljárás fogalmához tartozik és a Kbt. 36. § (1) bekezdés hatókörén kívül esik.
2026. szeptember 1-jét megelőzően kezdeményezett közbeszerzési eljárásoknál fokozott gondossággal kell eljárni keretmegállapodás esetén is az időbeli átfedés miatt. A közbeszerzés fogalmára tekintettel a keretmegállapodásra vonatkozó eredményről szóló tájékoztató megjelenéséig a közbeszerzési eljárás még tart, ezért a többes megjelenés tilalmát alkalmazni kell egyrészt a keretmegállapodásra vonatkozó Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések szerinti bejelentések vizsgálata során is, másrészt az ezen időtartam alatt kezdeményezett egyedi beszerzések ajánlattételére és az egyedi szerződésekkel összefüggő Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések szerinti bejelentések vizsgálata során is.
Az időbeli átfedés időszakán kívül azonban a keretmegállapodás megvalósításának szakasza, a konkrét beszerzési igény kielégítésének módjai, a közvetlen megrendelés és a versenyújranyitás fogalmilag már a szerződéses szakaszhoz tartoznak, ezért a Kbt. 36. § (1) bekezdés már nem, hanem a Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések vonatkoznak a közvetlen megrendelés és a versenyújranyitás folyamatára, amely egyben a bonyolultabb vizsgálódás-bizonyítás-ellenbizonyítás-mérlegelés-döntés folyamatot is jelenti a verseny tisztaságának megőrzése érdekében.
Ennek a megközelítésnek az eredménye, hogy – az időbeli átfedés időszakán kívül – nem minősül többes megjelenésnek és automatikusan tiltott helyzetnek, ha a keretmegállapodásban részes egyik ajánlattevő (vagy a közös ajánlattevők egyik tagja) alvállalkozóként vonja be a keretmegállapodásban részes másik ajánlattevőt (vagy a közös ajánlattevők másik tagját), akár a keretmegállapodás megkötését, akár az egyedi szerződés megkötését követően. És ez a megállapítás akkor is fennáll, ha az alvállalkozói bevonással az érintett ajánlattevők nem várják meg az adott beszerzési igény megvalósítására irányuló egyedi szerződés megkötését, hanem már a közvetlen megrendelés és a versenyújranyitás során kiderül a bevonás ténye, pl. egy versenyújranyitás során benyújtott Kbt. 66. § (6) bekezdés szerinti nyilatkozatból, hiszen a közbeszerzési eljárás a keretmegállapodás mint szerződés megkötésével véget ért. Persze az ajánlatkérő köteles lesz az alapelvek mentén, a kizáró ok előírása esetén a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont alapján vizsgálódni, de a tényhelyzet egyszerű megítélése helyett a bonyolultabb és kimenetelében kétséges cselekménysorozatot kell elvégeznie.
A fenti megközelítésnek a helyessége számomra megkérdőjelezhető, amely leginkább a keretmegállapodásokban oly gyakori termékváltási lehetőség és a versenyújranyitás oldaláról érthető meg. Véleményem szerint a versenyhelyzet nem szűnik meg az ajánlattevők között a keretmegállapodás megkötésével, sőt, a verseny valójában élesedik a konkrét beszerzési igény elnyerése érdekében. Egy termékváltással lehetőség nyílik az ajánlattevőnek újrapozícionálni a versenybeli helyzetét; a versenyújranyitás során pedig ugyanolyan ajánlattételi folyamat zajlik, mint bármelyik más eljárási típus esetében, csak az alkalmassági követelmények vizsgálatára már nem kerül sor. Végső soron mi különböztet meg egy nyílt eljárásban tett ajánlatot, egy nyílt eljárás versenyét, a versenyújranyitás során tett ajánlattól, egy egyedi szerződésért folytatott versenytől? Szerintem semmi. A konkrét beszerzési igények elnyeréséért folyamatosan versenyhelyzetben vannak a keretmegállapodásban részes ajánlattevők. Az sem lehet érv, hogy esetleg az egyik ajánlattevő nem akar az adott beszerzési igényért versengeni, mivel a Kbt. 104. § (3) bekezdés alapján a keretmegállapodásban részes ajánlattevőket ajánlattételi, illetve szerződéskötési kötelezettség terheli. Mondhatni az ajánlattételi kötelezettséggel a versenyzés kötelező.
A logikai ellentmondás visszavezethető a keretmegállapodás jelenleg hatályos Kbt.-beli elhelyezkedésére, amely nem eljárási típusként, hanem beszerzési módszerként szabályozza a keretmegállapodást. Az előző Kbt. a keretmegállapodást eljárási fajtaként szabályozta, keretmegállapodásos eljárás elnevezéssel, ahol a közbeszerzési eljárás első része a keretmegállapodás megkötése, a második része a konkrét beszerzés igény megvalósítása volt. A központosított közbeszerzési rendszerről, valamint a központi beszerző szervezet feladat- és hatásköréről szóló 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 26. § még őrzi ezt a megközelítést, amikor kijelenti, hogy egy közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos, tárgyalásos, keretmegállapodásos eljárás vagy versenypárbeszéd lehet. Az előző Kbt. rendszerében még értelmezhető volt, hogy a keretmegállapodás megvalósítási szakasza is a közbeszerzési eljárás része. A jelenlegi Kbt. rendszerében viszont a megvalósítási szakasz – az időbeli átfedés kivételével – már a szerződéses szakasz része. Ezzel megtört a logikai kapcsolat.
Sajnos a Kbt. 105. § (5) bekezdés[17] felsorolás-jellege sem könnyíti meg a jogalkalmazók helyzetét. A felsorolással összefüggésben régóta vita, hogy csak az ott felsorolt rendelkezések alkalmazhatóak-e a versenyújranyitás során, vagy értelemszerűen más rendelkezés is (lásd pl. a kiegészítő tájékoztatást, amely nincs felsorolva, márpedig szükségszerű cselekmény egy ajánlattétel során, vagy az előzetes vitarendezést, amelynek hiánya a jogorvoslati jog korlátozását is jelentheti).
Mindenesetre a hatósági állásfoglalásokból[18] az a következtetés vonható le, hogy a keretmegállapodás megvalósítási szakaszában a többes megjelenésre vonatkozó rendelkezés alkalmazása nem értelmezhető amiatt, hogy már nem közbeszerzési eljárásnak, hanem szerződéses szakasznak számít.
Ha egy ajánlatkérő közvetlen megrendelés vagy versenyújranyitás során vagy az egyedi szerződés időszakában többes megjelenést észlel, nem alkalmazhatja a Kbt. 36. § (1) bekezdést, hanem a Kbt. 2. § (1) bekezdés, és a kizáró ok előírása esetén a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont alapján kell megközelítenie a többes megjelenést, majd vizsgálódni, bizonyítani, ellenbizonyítást engedni, mérlegelni és dönteni.
Dinamikus beszerzési rendszer
A dinamikus beszerzési rendszer (továbbiakban: DBR) sajátossága miatt a Kbt. 36. § (1) bekezdés alkalmazása néhány csavart tartogat az ajánlatkérők számára.
A többes megjelenés tilalmát, részajánlattétel esetében, részenként kell vizsgálni. A dinamikus beszerzési rendszer sajátosságaira tekintettel ez a szabály annyiban kiegészül, hogy a többes megjelenést kategóriánként és részenként kell vizsgálni mind a részvételi szakaszban, mind az egyes ajánlattételi szakaszokban, a DBR kategóriái kvázi részekként működnek.
Ezért DBR esetében a fő szabályt annyival kell kiegészíteni, hogy az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező ugyanabban a közbeszerzési eljárásban, részajánlattételi lehetőség biztosítása esetén ugyanazon rész tekintetében, DBR-ben kategória-meghatározás esetén ugyanazon kategória tekintetében, ……
A DBR esetében a jogi megítélés egy fokkal könnyebb, mint keretmegállapodás esetében. A DBR a meghívásos eljárás szabályain alapuló sajátos beszerzési módszer. A meghívásos eljárás szabályaira tekintettel a DBR is két szakaszból áll azzal a sajátossággal, hogy a DBR teljes időtartama alatt a részvételi szakasz folyamatosan tart, azaz a gazdasági szereplők részvételi jelentkezés benyújtásával a DBR teljes időtartama alatt kérhetik felvételüket a DBR-be. Mindeközben zajlik az ajánlattételi szakasz, az egyes beszerzési igények kielégítésére szolgáló ajánlattételi felkérések, amely lehet akár csak egy ajánlattételi felkérés, de akár több is. A DBR részvételi szakaszában nincs szerződés és eredményről szóló tájékoztató, ezért – szemben a keretmegállapodással – az ajánlattételi felhívások még a közbeszerzési eljárás fogalmi körébe tartoznak, ezáltal a Kbt. 36. § (1) bekezdés az ajánlattételek során is alkalmazható, és alkalmazni is kell.
Másrészről a DBR hiányos szabályozása megnehezíti a többes megjelenés tilalmának alkalmazását. A Kbt. 36. § (1) bekezdése nem kezeli azokat a helyzet-variációkat, amelyek a DBR időbeli hossza, a részvételi szakasz folyamatossága, illetve az ajánlattételi felhívások és a szerződéskötések számossága miatt kialakulhatnak.
És emiatt megint csak jogi anomáliát érezhetünk. Meghívásos eljárásban a két szakasz élesen elhatárolódik, hiszen a részvételi szakasz az összegezéssel lezárul, majd kezdődik az ajánlattételi szakasz, amely a szerződéskötéssel (eredményről szóló tájékoztatóval) zárul le. Ezért meghívásos eljárásban könnyedén értelmezhető adott részvételi jelentkező többes megjelenése egy másik részvételi jelentkezésben, majd adott ajánlattevő többes megjelenése egy másik ajánlatban, hiszen a két szerepkör (részvételre jelentkező és ajánlattevő) és a két szakasz (részvételi és ajánlattételi) élesen elhatárolható. A DBR-ben azonban nem így van. DBR esetében párhuzamos a két eljárási szakasz, nincs lezárt részvételi szakasz. Ha a DBR részvételi szakasza a teljes DBR időtartama alatt folyamatosan tart, az azt jelenti, hogy a DBR-be felvett gazdasági szereplők végig, a teljes DBR időtartama alatt részvételre jelentkezőnek minősülnek, és miközben részvételre jelentkezők, egy adott ajánlatétteli felhívásra tett ajánlattal ajánlattevőnek is minősülnek. A többes megjelenés tilalmát értelmeznünk kell a részvételi szakasz viszonyában, a részvételi szakasz és az ajánlattételi szakasz viszonyában, majd az egyes ajánlattételek viszonyában.
Az tisztázott a Kbt. 83. § (4) bekezdése alapján, hogy az ajánlattételre felkért részvételre jelentkezők egymással közös ajánlatot nem tehetnek, de ez nem a Kbt. 36. § (1) bekezdés alapján fennálló tilalom. A Kbt. 83. § (4) bekezdés az ajánlatok számának csökkentését gátolja a közös ajánlattétellel, a többes megjelenés viszont az egyik ajánlattevő többes megjelenését tiltja. Az is egyértelmű jogi helyzet a többes megjelenésre, ha a gazdasági szereplők egyidőben nyújtanak be részvételi jelentkezést vagy ugyanarra az ajánlattételi felhívásra ajánlatot, hiszen ezekben a helyzetekben a többes megjelenés egyszerűen és azonnal megállapítható.
A DBR sajátosságok eredményeként azonban a többes megjelenésnek több variációja is előfordulhat az alapeseteken kívül, nevezetesen, ha ugyanabban a kategóriában, részben
a) egy DBR-be már felvett részvételre jelentkező megjelenik egy később benyújtott részvételi jelentkezésben közös részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként, kapacitást biztosító szervezetként, azaz nem egyidejű a két részvételi jelentkezés bírálata;
b) a DBR-be már felvett részvételre jelentkező részéről a részvételi jelentkezésben megjelölt alvállalkozó, kapacitást biztosító szervezet a későbbiekben önálló részvételi jelentkezést nyújt be, azaz nem egyidejű a két részvételi jelentkezés bírálata;
c) a DBR-be már felvett részvételre jelentkező egyik ajánlatában megjelölt alvállalkozó, kizárt kapacitást biztosító szervezet helyett új kapacitást biztosító szervezet a későbbiekben önálló részvételi jelentkezést nyújt be, azaz nem egyidejű az ajánlat és a részvételi jelentkezés bírálata;
d) a DBR-be már felvett két részvételre jelentkező közül ugyanarra az ajánlattételi felhívásra az egyik részvételre jelentkező nem tesz ajánlatot, és ez a részvételre jelentkező megjelenik a másik ajánlatban alvállalkozóként, vagy kizárt kapacitást biztosító szervezet helyett új kapacitást biztosító szervezetként (közös ajánlattevők eleve nem lehetnek a Kbt. 84. § (3) bekezdés alapján);
e) a DBR-be már felvett két részvételre jelentkező „felváltva” tesz ajánlatot az ajánlattételi felhívásokra, és az ajánlatot nem tett részvételre jelentkező rendre megjelenik a másik ajánlatban alvállalkozóként, kizárt kapacitást biztosító szervezet helyett új kapacitást biztosító szervezetként (közös ajánlattevők nem lehetnek a Kbt. 84. § (3) bekezdés alapján);
f) a DBR-be már felvett részvételre jelentkező nem tesz ajánlatot, de az adott ajánlattétel szerződéskötését követően a nyertes ajánlattevőnél megjelenik alvállalkozóként, kapacitást biztosító szervezetként és a DBR részvételi szakasza még tart;
g) a DBR-be már felvett részvételre jelentkező nem nyertes ajánlatot tesz, de az adott ajánlattétel szerződéskötését követően a nyertes ajánlattevőnél megjelenik alvállalkozóként, kapacitást biztosító szervezetként és a DBR részvételi szakasza még tart.
A többes megjelenés tilalom időbeli alkalmazhatóságának megállapításához szükség van a közbeszerzési eljárás lezárásának definiálására. Nem tisztázott, hogy a DBR mint sajátos meghívásos eljárás mikor zárul le, egyáltalán lezárul-e a DBR, le kell-e zárni a DBR-t. A kérdés azért lényeges, mert a többes megjelenés tilalmát „a” közbeszerzési eljárásban kell alkalmazni. Láthattuk, hogy a közbeszerzési eljárás lezárása jelent egy fontos határpontot a többes megjelenés tilalom alkalmazhatósága következtében. A Kbt. viszont nem rendelkezik külön arról, hogy a DBR mint közbeszerzési eljárás mikor zárul le. Ha az általános szabályokat nézzük, akkor 2026. szeptember 1-jét követően megkezdett közbeszerzési eljárások esetében a szerződéskötéssel zárul a közbeszerzési eljárás, 2026. szeptember 1-jét megelőzően az eredményről szóló tájékoztató közzétételével, amelyet DBR esetében együttesen is közzé lehet tenni, de egyenként is az egyes ajánlattételeket követően. DBR esetében az ajánlattételi felhívásokból és egyedi szerződéskötésekből több is lehet. Vagy a DBR az időtartamának lejártával zárul le? A Kbt.-ben ez a szabály nem található, ezért a Kbt. kógens rendszerében a 2026. szeptember 1-jét követően megkezdett közbeszerzési eljárások esetében az egyes ajánlattételeket követő adott szerződéskötést kell lezárásnak tekinteni. És akkor ne is vegyük ide, ha a DBR-en belül keretmegállapodást kötnek és azon belül egyedi szerződéseket. Melyik szerződéskötés „a” szerződéskötés? Elvi szinten egy közbeszerzési eljárás csak egyszer zárulhat le. De akkor a DBR-t úgy kell értelmezni, hogy nem egy részvételi szakasz – egy ajánlattételi szakaszból áll több ajánlattételi felhívással, hanem egy részvételi szakasz – több ajánlattételi szakaszból áll ajánlattételi felhívásonként, amelyeket mindig az adott szerződéskötés zár le? Tehát a DBR mint egy közbeszerzési eljárás sokszor zárulhat? A Közbeszerzési Hatóság állásfoglalásai ez utóbbi megközelítést tükrözik, és ez a megközelítés lényeges hatással van a többes megjelenés tilalmának alkalmazására.
A Közbeszerzési Hatóság állásfoglalásaiból[19] egyrészt az a következtetés olvasható ki, hogy az egyes ajánlattételi felhívásokat követő szerződéskötéssel lezártnak tekinti az adott ajánlattételi szakaszt, azaz „a” közbeszerzési eljárás átlép „a” szerződéses szakaszba az adott beszerzés vonatkozásában. Ezért irányadó az a megközelítés, hogy ha egy részvételre jelentkező nem tett ajánlatot vagy nem nyertes ajánlatot tett az adott ajánlattételi szakaszban, és az adott beszerzésre vonatkozó szerződéskötést követően megjelenik alvállalkozóként és/vagy kapacitást biztosító szervezet cseréjeként, akkor a bevonás a Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdés alapján nem tilos és az ajánlatkérőnek nem a Kbt. 36. § (1) bekezdés, hanem a Kbt. 2. § (1) bekezdés alapján kell eljárni, függetlenül attól, hogy a DBR részvételi szakasza még tart.
A Közbeszerzési Hatóság állásfoglalása[20] alapján viszont többes megjelenés tilalma megsértésének minősül, ha a DBR-be felvett egyik részvételi jelentkező oly módon jelöli meg alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként a másik részvételre jelentkezőt, hogy ugyanarra az ajánlattételre az egyikük nem tesz ajánlatot. Az ajánlattételtől való távolmaradás nem szünteti meg azt a jogsértő állapotot, hogy a részvételi jelentkezéskor a részvételre jelentkezők tekintetében már megvalósult a többes megjelenés. Ugyancsak a többes megjelenés tilalmába ütközik, ha a DBR-be felvett egyik részvételi jelentkező nem a részvételi jelentkezésében, hanem csak az ajánlatában jelöl meg alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként egy másik részvételre jelentkezőt, függetlenül attól, hogy a másik részvételre jelentkező nem tett ajánlatot. A részvételi szakasz folyamatosan tart, az ajánlattételi szakasz pedig még a közbeszerzési eljáráshoz tartozik. A gazdasági szereplő nem vállalhat többféle szerepet ugyanabban a közbeszerzési eljárásban, illetve ugyanabban a részben. A gazdasági szereplő a betöltött „részvételre jelentkezői” szerepköre miatt ugyanabban a közbeszerzési eljárásban, illetve ugyanabban a részben, – függetlenül attól, hogy nem válik ajánlattevővé az ajánlattétel hiánya miatt – már nem jelenhet meg alvállalkozóként és kapacitást biztosító szervezetként; és ez fordítva is igaz.
A többes megjelenés tilalmába ütközik az is, ha egy részvételi jelentkezésben vagy ajánlatban megjelölt alvállalkozó vagy kapacitást biztosító szervezet önálló részvételi jelentkezést nyújt be, függetlenül attól, hogy a részvételi jelentkezés benyújtása időben hogyan viszonyul a másik részvételi jelentkezés, illetve a másik ajánlat benyújtásához, azaz kizárt, hogy egy részvételi jelentkezésben vagy ajánlatban megjelölt alvállalkozó vagy kapacitást biztosító szervezet utóbb részvételre jelentkező szerepkörben is megjelenjen. Ez azt is jelenti, hogy a Kbt. 36. § (1) bekezdésben foglaltakat úgy is értelmezni kell, hogy „a részvételre jelentkező ugyanabban a közbeszerzési eljárásban – részajánlat-tételi lehetőség biztosítása esetén ugyanazon rész tekintetében – más ajánlattevő alvállalkozójaként nem vehet részt, más ajánlattevő szerződés teljesítésére való alkalmasságát nem igazolhatja”.
Számomra a folyamatos részvételre jelentkezői státusz miatt nehezen elfogadható, hogy egy részvételre jelentkező a szerződés teljesítése során alvállalkozó vagy új kapacitást biztosító szervezet legyen a DBR időtartama alatt. Mindkét gazdasági szereplő annak érdekében nyújtott be részvételi jelentkezést, hogy nyerjenek. Hasonlóan a keretmegállapodásban részes ajánlattevőkhöz, ahol az ajánlattevők a szerződések elnyerése reményében várakoznak a beszerzési igény felmerülésére és a versenyre, DBR esetében a részvételre jelentkezők várakoznak a szerződések elnyerése érdekében az ajánlattételi lehetőségekre és a versenyre. A részvételre jelentkezők egymás versenytársai, részvételi jelentkezésüket a szerződések elnyerésének szándéka érdekében nyújtották be. Számomra anomáliának tűnik, hogy egy versengő részvételre jelentkező megjelenhet egy másik részvételre jelentkező szerződésének teljesítése során, miközben egyidejűleg részvételre jelentkezőként újabb ajánlattételre és nyerési lehetőségre várakozik. Hova lett a részvételre jelentkezői státusza, hiszen a DBR részvételi szakasza folyamatosan tart. Azzal, hogy egy részvételre jelentkező – akár ajánlatot tett, akár nem – megjelenik a szerződés teljesítése során a DBR időtartama alatt, véleményem szerint a részvételi szakasz folyamatossága miatt megvalósul az a fordulat, hogy egy részvételre jelentkező egy másik részvételre jelentkezőnél felbukkant. Javasolt lenne átgondolni, hogy a többes megjelenés tilalma hogyan kezelhetné a sajátos beszerzési módszerek atipikus helyzeteit, és a versenyhelyzet értelmezését kiterjesztené a keretmegállapodás megvalósítási szakaszára és a DBR teljes időtartamára.
Természetesen a már sokszor említett időbeli átfedésre vonatozó szabályok az egyes ajánlattételeket követő egyedi szerződések vonatkozásában is irányadóak, legalábbis a 2026. szeptember 1. előtt kezdeményezett közbeszerzési eljárások esetében. Ez DBR vonatkozásában azért jelent fokozott figyelmet az ajánlatkérő és az ajánlattevők részéről, mert az eredményről szóló tájékoztató negyedéves közzétételi lehetősége[21] miatt sokkal nagyobb lehet az időbeli átfedés időtartama, amikor a többes megjelenés még tiltott. A többes megjelenés tilalmának időtartamát tehát még az ajánlatkérő is befolyásolni tudja azzal, hogy az eredményről szóló tájékoztatók közzétételéről hogyan dönt. Ez is anomáliának tűnik a verseny tisztaságának megőrzési kötelezettsége tekintetében.
Lényeges különbség van tehát a két beszerzési módszer között. Láthattuk, hogy a keretmegállapodásnál a keretmegállapodáshoz kötődik a közbeszerzési eljárás vége, ahol az időbeli átfedés is egy rövidebb időtartamot jelent, hiszen az eredményről szóló tájékoztató a keretmegállapodáshoz kapcsolódik; DBR esetében azonban az egyes ajánlattételekhez kötődik a közbeszerzési eljárás lezárása, ahol az időbeli átfedés egy hosszabb időtartamot jelet, mivel az eredményről szóló tájékoztató negyedévente is közzétehető.
A többes megjelenés mint ténykérdés
A többes megjelenés tilalmában foglalt tényállások megállapítása viszonylag egyszerű, az ajánlatkérőnek a „szerepkör-azonosság” megállapításán kívül más eljárási cselekményt nem kell végeznie, szemben – ahogy azt később látni fogjuk – a kizáró okok vizsgálatával, illetve a GVH bejelentési kötelezettség mérlegelésével. A többes megjelenés tilalma ténykérdés. Nincs mentesítés, ellenbizonyítás.
A tételes jogi rendelkezés nem tartalmaz további minősítő körülményeket, mentesítő szabályokat. Az ajánlatkérőnek nem szükséges vizsgálatot végeznie, hogy szándékosság, gondatlanság vagy más mögöttes szándék vezetett-e a többes megjelenéshez, tudatos döntésről vagy adminisztrációs tévedésről van szó; mint ahogy az sem fogalmi elem, hogy az ajánlat melyik részében tűnt fel az érintett ajánlattevő: felolvasólapon vagy egy űrlapon vagy egy együttműködési megállapodásban; nincs különbség aközött, hogy az ajánlatban egy helyen vagy több helyen szerepel az ajánlattevő neve.
A többes megjelenés tilalma annál a ténynél fogva bekövetkezik, hogy az egyik ajánlattevő „neve” megjelenik egy másik ajánlatban ajánlattevőként, alvállalkozóként, illetve kapacitást biztosító szervezetként és a szerepkör azonosítás sikeres.
Felmerül azonban a kérdés, hogy a többes megjelenés tilalma esetében van-e jelentősége annak, hogy melyik dokumentum alapján azonosítható a szerepkör-azonosság, előfordulhat ugyanis az az eset, hogy csak egyetlen helyen, egy nem lényeges dokumentumban szerepel a másik ajánlattevő neve. Úgy gondolom, hogy egy felolvasólapon vagy a gazdasági szereplők felületen, a különböző űrlapokon való rögzítés, az együttműködési megállapodásban vagy a kötelezettségvállaló nyilatkozatokban szerepeltetés, az alkalmassági követelményekhez, az értékelési szempontokhoz, a kizáró okokhoz kapcsolódó dokumentumban megjelölés, mind olyan dokumentum, amely túlmutat egy adminisztrációs tévedésen. A másik oldalról viszont, ha pl. csak egy aláírási címpéldányt tartalmaz az ajánlat a másik ajánlattevő részéről, túlzás lenne megállapítani a többes megjelenést. A többes megjelenés megállapításához szükséges azt is beazonosítani, hogy az adott ajánlattevő közös ajánlattevő, alvállalkozó vagy kapacitást biztosító szerepkörben tűnt fel a másik ajánlatban, ezért egy ajánlatban való megjelenés még feloldható ellentmondás lehet. Értelemszerűen az ajánlatkérőnek tisztáznia kell minden verseny tisztaságát érintő helyzetet, de lehetséges, hogy a többes megjelenés nem állapítható meg a fogalmi elemek bizonyítottságának hiánya miatt.
Az ajánlatkérő részéről megkövetelt eljárási cselekmények köre és a lehetséges jogkövetkezmények köre nagyban függ attól, hogy az adott ajánlattevő időben mikor és milyen szerepkörben jelenik meg a másik ajánlattevőnél.
A többes megjelenés tilalma esetében a Kbt. 71. § szerinti hiánypótlás és felvilágosításkérés sem értelmezhető, mivel az ajánlat a „kettős megjelenés” tekintetében hiányosságot és nem egyértelmű kijelentést nem tartalmaz; a felvilágosítás-kérés legfeljebb a szerepkör helyes meghatározására vonatkozhat.
Bár a Kbt. 25. § (1) bekezdés megfelelő intézkedést vár el az ajánlatkérőtől a verseny tisztaságát sértő helyzetek megoldása érdekében, a többes megjelenés tilalma a jogkövetkezmények alkalmazásán kívül nem igényel további intézkedést az ajánlatkérőtől; szemben például az összeférhetetlenséggel, ahol akár az érintett személy, szervezet eltávolítása, akár egyes eljárási cselekmények megismétlése az elvárt.
A többes megjelenés tilalma fokozott gondosságot vár el az ajánlattevőktől, mert azon kevés szabályok egyike, ahol a Kbt. nem tartalmaz kimentő szabályt.
Felmerül a kérdés, hogy míg más esetben a Kbt. bizonyítást vár el az ajánlatkérőtől, miszerint a verseny korlátozása fennáll; vagy ellenbizonyítást tesz lehetővé az ajánlattevők számára, miszerint a verseny tisztasága nem sérült, a többes megjelenés tilalma megállapításához elegendő a tényhelyzet bekövetkezése. Ugyanakkor – ahogy látni fogjuk – a különböző jogkövetkezmények alkalmazásához szükséges elővizsgálatok mégis eljárási cselekményeket várnak el az ajánlatkérőtől.
A többes megjelenés tilalmát el kell határolni más rendelkezésektől, amelyek szintén a verseny tisztaságát hivatottak védeni. A Kbt-ben találhatunk még a többes megjelenés tilalmához hasonló rendelkezéseket, amelyek tiltják bizonyos szerepkörök betöltését és a megsértés jogkövetkezményei azonosak, de legalábbis hasonlóak a többes megjelenés tilalmához.
Ilyen rendelkezések például az összeférhetetlenségi szabályok, amelyek leegyszerűsítve egyrészt az ajánlatkérői oldal és az ajánlattevői oldal, másrészt bizonyos közjogi funkciók és az ajánlattevői oldal szerepkör-átfedését tiltják. A lényeges különbség a többes megjelenés tilalmától, hogy míg összeférhetetlenség esetében az ajánlatkérői oldal, illetve a közjogi funkció szükséges fogalmi elem, addig a többes megjelenés tilalma az ajánlatkérői oldaltól függetlenül, az ajánlattevői oldal jogsértő magatartásának következménye.
Hasonló szabályok továbbá a közös ajánlattételt tiltó rendelkezések is, amelyeknek sokasága található a Kbt-ben,[22] és amelyeknek célja ugyanúgy a verseny biztosítása, nevezetesen az egymással versengő helyzetben lévő gazdasági szereplők nem csökkenthetik a versenyt a továbbiakban közös ajánlatétellel. Ezek jellemzően ajánlattételre külön-külön felkért gazdasági szereplők közös ajánlattevőként történő fellépésének korlátozása. Ez utóbbi lényegesen különbözik a többes megjelenés tilalmától, amikor egy ajánlattevő – egy ajánlat elve sérül azzal, hogy ugyanaz az ajánlattevő két ajánlatot tesz; míg utóbbi esetben a két ajánlattevő – két ajánlat elve sérül azzal, hogy a két ajánlattevő az elvárt két ajánlat helyett egy ajánlatot tenne. A cél viszont ugyanaz, ne csökkenjen a verseny mértéke, illetve a megmaradjon versenyhelyzet.
Fordított bírálat sajátossága
A Kbt. 81. § (5) bekezdés szerinti ún. fordított bírálat alkalmazása sok félreértésre ad okot. A joggyakorlatban felismerhető egy olyan megközelítés, hogy a fordított bírálat előírása egyben felmentést ad arra vonatkozóan, hogy a többi ajánlatot szükséges legyen áttekinteni. Márpedig a többes megjelenés tilalmához, és általában a verseny sérelméhez kapcsolódó jogsértések (pl. versenytorzító megállapodás, verseny tisztaságát súlyosan sértő cselekmény) megállapításához elengedhetetlen egy „másik” ajánlat.
Álláspontom szerint a fordított bírálat azt jelenti, hogy a Kbt. szerinti eljárási cselekményeket nem kell végezni a „többi ajánlaton”, pl. hiánypótlás, árindokolás, igazolások bekérése, érvényesség megítélése, de szükségszerű, hogy a fordított bírálatra kiválasztott egy (vagy több) ajánlat teljeskörű bírálata érdekében az ajánlatkérő valamennyi ajánlatot áttekintse. Ez a megközelítés levezethető abból is, hogy
- nem lehetséges az értékelési sorrend felállítása, ha az ajánlatkérő nem vizsgálja át az összes ajánlatot, pl. számítási hiba szempontjából, többletszakmai tapasztalat értékének ellenőrzése céljából stb.;
- nem lehetséges a kizáró okok és az érvénytelenségi okok teljeskörű vizsgálata sem, hiszen pl. a többes megjelenés tilalma, az összejátszás, a nem független ajánlatok megtételének vizsgálatához szükséges a többi ajánlat ismerete;
- nem lehetséges az eredménytelenségi okok teljeskörű vizsgálata sem, hiszen a verseny tisztaságának sérelméhez kapcsolódó eredménytelenségi ok alkalmazásához is szükséges a többi ajánlat ismerete.
Az ajánlatkérő a Kbt. kógens rendszerében nem dönthet úgy a bírálati kötelezettsége tekintetében, hogy „csak félig” vizsgálja meg az adott ajánlatot és a közbeszerzési eljárás eredményességét. Az adott ajánlat tekintetében a kizáró okok, az érvénytelenségi okok, de a Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pontja szerinti eredménytelenségi ok fennállásának vizsgálatához tehát nem lehet figyelmen kívül hagyni a többi ajánlatot.
A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatai[23] is megerősítik, hogy a fordított bírálat nem mentesíti az ajánlatkérőt az egész közbeszerzési eljárásban a verseny tisztasága megőrzésének és a verseny tisztaságát sértő helyzetek feltárásának kötelezettsége alól. Bár a jogorvoslati eljárás tárgya nem a többes megjelenés tilalmával kapcsolatos vita volt, hanem a független ajánlattétel hiánya, de a fordított bírálat összefüggése a verseny tisztaságára vonatkozó kötelezettségekkel analóg módon alkalmazható.
Jogkövetkezmények
A Kbt. 25. § (1) bekezdés alapján az ajánlatkérő köteles minden szükséges intézkedést megtenni annak érdekében, hogy megelőzze, feltárja és szükség esetén orvosolja a verseny tisztaságának sérelmét eredményező helyzeteket, amely azzal a kötelezettséggel is jár, hogy jogsértés esetén alkalmazza a jogkövetkezményeket.
Az ajánlatkérő nemcsak az összeférhetetlenséget illetően köteles intézkedéseket tenni, hanem a verseny tisztaságának sérelmét eredményező helyzetek tekintetében is terheli a megelőzés-feltárás-orvoslás hármas kötelezettsége. Ez a kötelező szabály ugyan az összeférhetetlenség fejezetcím alatt található a Kbt-ben, de a rendelkezésben található „és”-kapcsolat nyilvánvalóvá teszi, hogy az összeférhetetlenség és a verseny tisztaságának sérelme két különböző helyzetet jelent. Ez a kettősség a jogsértések jogkövetkezményeiben is tisztán mutatkozik, a Kbt. különböző kizáró okok alkalmazását rendeli el az összeférhetetlenség miatti helyzet (Kbt. 62. § (1) bekezdés m) pont) és a verseny tisztaságának megsértése szankcionálására (62. § (1) bekezdés o) pont). Szemben az összeférhetetlenséggel, a többes megjelenés tilalma vonatkozásában a jogsértés-megelőzési kötelezettség kevésbé értelmezhető. A többes megjelenés tilalma a gazdasági szereplők oldalán bekövetkező jogsértés, az ajánlatkérőt nem érintő helyzet, amelynek megelőzése érdekében az ajánlatkérő legfeljebb csak a közbeszerzési dokumentumokban tud figyelemfelhívó leírást tenni.
Az ajánlatkérőt viszont már terheli az a kötelezettség, hogy a jogsértést felismerje, kivizsgálja és kezelje, ehhez minden szükséges információt és bizonyítékot beszerezzen, minden tőle telhetőt megtegyen a kötelezettség teljesítése érdekében.[24]
A többes megjelenés tilalmának megsértése esetén az ajánlatkérő köteles megvizsgálni az ajánlat érvénytelenné nyilvánításának, az érintett ajánlattevők kizárásának, a GVH részére történő bejelentésnek és a közbeszerzési eljárás eredménytelenné nyilvánításának esetlegességét.
Alapelvi sérelem megállapítása
A Kbt-ben foglalt alapelvek alapján a közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő köteles biztosítani, a gazdasági szereplő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát (Kbt. 2. § (1) bekezdés). A Kbt. előírása, hogy nem kizárólag a közbeszerzési eljárásban, hanem a közbeszerzési eljárás előkészítése, a szerződés megkötése és teljesítése során is a közbeszerzési alapelvek tiszteletben tartása és érvényesítése az irányadó a közbeszerzési szereplők cselekményei során (Kbt. 2. § (7) bekezdés).
Nem lehet részletes, minden helyzetre kiterjedő szabályozást alkotni, ezért az alapelveknek fontos szerep jut. Az ítélkezési gyakorlat[25] egyértelmű abban a megközelítésben, hogy adott jogsértő magatartásra vonatkozóan fennálló tételes jogi rendelkezés esetén az alapelvek sérelmét nem vizsgálja, az alapelvek alkalmazásához vagy minőségi többlet (pl. tételes jognak megfelelő magatartás a közbeszerzés célját sérti) vagy tételes rendelkezés hiánya szükséges. A többes megjelenés tilalmára konkrét jogszabályi rendelkezés vonatkozik, ezért az alapelveknek kevesebb szerep jut.
A többes megjelenésnek nem minősülő helyzetek esetében azonban a Kbt. 2. § (1) bekezdésben foglalt verseny tisztasága alapelv generálklauzulaként betölti a joghézagpótló szerepet és ajánlatkérő – tételes jogi rendelkezés hiányában – a verseny tisztasága alapelv lehetséges sérelme miatt köteles eljárni. A verseny tisztasága alapelv kiemelt szerepet játszik az előkészítési és szerződéses szakaszban is, ahol a Kbt. 36. § (1) bekezdés még nem és már nem alkalmazható, de abban a helyzetben is, amikor a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró okot az ajánlatkérő nem írta elő vagy a versenytorzító megállapodás nem bizonyítható, de mégis sérül a verseny tisztasága.
A verseny tisztaságát sértő magatartásokat illetően nincsenek a többes megjelenés tilalmában megfogalmazott korlátozó fogalmi elemek, a verseny tisztaságát bármely szereplő, bármely magatartása az előkészítéstől a szerződés teljesítéséig megsértheti.
A közbeszerzési eljárásban a verseny tisztasága alapelv megsértése esetén a Kbt. 73. § (1) bekezdés n) pontja szerinti, ún. „egyéb” érvénytelenségi okot kell alkalmazni.
Érvénytelenné nyilvánítás
Több Közbeszerzési Döntőbizottsági határozat,[26] Közbeszerzési Hatóság által kiadott állásfoglalás[27] és útmutató[28] is kihangsúlyozza, hogy a Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti többes megjelenés tilalmának megsértése mindkét részvételi jelentkezés, illetve ajánlat érvénytelenségét maga után vonja. A Kbt. nem rendel saját érvénytelenségi okot a többes megjelenés tilalma vonatkozásában, szemben például a kizáró ok fennállásával, ezért a Kbt. 73. § (1) bekezdés n) pontja szerinti, ún. „egyéb” érvénytelenségi okot kell alkalmazni, miszerint a részvételi jelentkezés, illetve ajánlat „egyéb okból” nem felel meg a jogszabályokban meghatározott feltételeknek.
DBR esetében ez azt is jelenti, hogy a DBR időbeli sajátosságai miatt az ajánlatkérőnek figyelemmel kell lennie arra, hogy ha a két érintett részvételi jelentkezés, illetve az érintett ajánlat és részvételi jelentkezés benyújtása és bírálata időben elválik egymástól, nem csak a később benyújtott részvételi jelentkezést és/vagy ajánlatot, hanem a korábbi részvételi jelentkezést is érvénytelenné kell nyilvánítani. A Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti „ugyanabban a közbeszerzési eljárásban” szófordulat számos kérdést felvet a DBR sajátos jellegére tekintettel.
DBR esetében nyitott kérdés marad az a helyzet, amikor egy ajánlatban nevesített alvállalkozó és/vagy kizáró ok miatt új kapacitást biztosító szervezet a későbbiekben önálló részvételi jelentkezést nyújt be, akkor mi az ajánlat jogi sorsa. Talán a válasz attól függhet, hogy az új részvételi jelentkezés melyik szakaszban éri az ajánlatot. Amennyiben az ajánlat elbírálása még folyamatban van és az ajánlatban megjelölt alvállalkozó (kapacitást biztosító szervezet) önálló részvételi jelentkezést nyújt be, akkor az ajánlatot is érvénytelenné lehet (kell) nyilvánítani, nemcsak a két részvételre jelentkező részvételi jelentkezését. De mi a jogszerű megoldás akkor, ha az ajánlat bírálata már lezárult, esetleg az egyedi szerződés is teljesült. Az ajánlattétel és a nyertesség maga jogszerű volt, az ajánlat vonatkozásában a bírálatkor még nem állt fenn a többes megjelenés tilalma. Érinti-e és ha igen, akkor hogyan és a Kbt. melyik rendelkezése alapján, a már elbírált ajánlatok érvényességét a hónapokkal vagy évekkel később bekövetkező többes megjelenés? Hiszen még mindig ugyanabban a közbeszerzési eljárásban vagyunk, ahol nem lehet szerepkör-többszörözés. A két részvételi jelentkezés Kbt. 36. § (1) bekezdés alapján történő érvénytelenné nyilvánítása a többes megjelenés tilalma bekövetkezése pillanatában, alátámasztható, mivel ugyanabban a közbeszerzési eljárásban az alvállalkozóból (kapacitást biztosító szervezetből) részvételre jelentkezővé vált gazdasági szereplő két szerepkörben jelenik meg. De még ez is megkérdőjelezhető elvi szinten: egy lezárult szerződés-teljesítésben résztvevő alvállalkozó későbbi részvételi jelentkezése elvi szinten miért ne lehetne jogszerű? A már elbírált ajánlatok érintetlensége levezethető, mivel a többes megjelenés bekövetkezésének és a részvételi jelentkezések érvénytelenné nyilvánításának időpillanata rendezi a korábbi ajánlatok jogi sorsát. További nyitott kérdés az is, ha már megkötött és/vagy teljesített szerződés van, akkor mi a szerződés jogi sorsa. A szerződéses szakaszban (véleményem szerint indokolatlanul) nem érvényesül a többes megjelenés tilalma, ezért csak a két részvételi jelentkezést érinthetik a jogkövetkezmények.
Az „egyéb” érvénytelenségi okot illetően tisztázni kell, hogy formai követelménynek nem lehet tekinteni a többes megjelenés megvalósulását, az egy részvételre jelentkező/ajánlattevő megjelenése több szerepkörben tartalmi kérdés.
A többes megjelenés miatti jogkövetkezményektől nem mentesít, hogy ha a két érintett ajánlattevő utólag felismeri (pl. a bontási jegyzőkönyvből) a Kbt. 36. § (1) bekezdés sérelmét és megpróbálja a többes megjelenést megszüntetni. A többes megjelenés miatti jogkövetkezmények alkalmazandóak, függetlenül attól, hogy az egyik ajánlattevő az ajánlatát visszavonja vagy bírálat kiterjesztése esetén az ajánlatát nem tartja fenn, vagy az ajánlatából önkéntes hiánypótlás keretében törli a másik ajánlattevőt (pl. akár a felolvasólapról, akár az alvállalkozókra, a kapacitást biztosító szervezetekre vonatkozó nyilatkozatokból), vagy az ajánlatát bármilyen módszerrel érvénytelenre futtatja; vagy a közös ajánlattételből a másik ajánlattevő kiválik (Kbt. 35. § (7) bekezdés), vagy önkéntes felvilágosítás keretében az érintett ajánlattevők adminisztratív hibát hangoztatnak.[29] Az sem mérlegelési körülmény, hogy a két érintett ajánlat egészének tartalma két független ajánlattétel irányába mutat. A többes megjelenés tilalma jogutódlással sem oldható fel.
Az elektronikus közbeszerzés bevezetésével az adminisztrációs tévedés lehetősége nagymértékben lecsökkent. Az ajánlatok (ideértve a hiánypótlási cselekményeket is) EKR-ben való elkészítése során, amikor az ajánlattevő rögzíti a Gazdasági Szereplők felületen a másik közös ajánlattevőt, a kapacitást biztosító szervezetet és a kapacitást biztosító szervezetnek nem minősülő alvállalkozót, az adott szervezet elektronikus levelet kap az EKR-től, hogy egy ajánlatban adott szerepkörben megjelölték. Természetesen megmaradt a kockázata az egyéb dokumentumban szerepeltetést illetően.
Az ajánlatkérőnek nincs további eljárási cselekmény-végzési kötelezettsége a többes megjelenés tilalma megállapítása vonatkozásában, nem szükséges felvilágosítás-kérés keretében megerősítést kérni a két érintett ajánlattevőtől, hogy tényleg többes megjelenés áll fenn, további többletbizonyítás sem szükséges pl. a független ajánlattétel hiányára vonatkozóan. A többes megjelenés tilalmának megsértése megáll annál a pontnál, hogy szerepkör-azonosság van az egyik részvételre jelentkezőt, illetve ajánlattevőt illetően. A felvilágosítás-kérési kötelezettség legfeljebb annak tisztázására irányulhat, ha a szerepkörök beazonosítása és minősítése kétséges, vagy a további jogsértési helyzetek (verseny tisztasága alapelvi sérelem, összejátszás) kivizsgálása miatt szükséges.[30]
A többes megjelenés tilalmához tartozó állapotok tényhelyzetek, amelyek vagy bekövetkeztek az ajánlattételkor, részvételi jelentkezéskor, vagy nem.[31] Ezt az időbeli tényhelyzetet annyiban lehet árnyalni, hogy elvileg hiánypótlás, felvilágosítás és árindokolás eljárási cselekmények végzése eredményeként is előfordulhat, hogy beáll a többes megjelenés tilalma. Véleményem szerint ebben az esetben nem alkalmazható az a szabály, hogy hiánypótlás nem megfelelő teljesítése esetén az alapajánlat az irányadó.
A Kbt. 36. § (1) bekezdés tényhelyzeteket vázol fel, amely tényhelyzeteken nem lehet jogszerűen módosítani, és az érintett ajánlatok mérlegelés nélkül érvénytelenek. A Kbt. tehát a többes megjelenéssel már eleve feltételezi, hogy sérül a verseny tisztasága alapelv és nem rendel mérlegelési, bizonyítási, ellenbizonyítási követelményeket a jogsértés megállapításához.
Felmerül a kérdés, hogy ez az abszolút érvénytelenségi ok összhangban van-e azzal az uniós megközelítéssel, amely rendre az arányosság elvét hangsúlyozza, és elvárja ajánlatkérőtől, hogy a helyzet felismerését követően a „felvilágosításkérés-bizonyítás-ellenbizonyítás-mérlegelés” cselekménysorozat alapján döntsön a verseny tisztaságának sérelméről.[32] A többes megjelenés tilalma esetében nincs ilyen mérlegelési lehetőség, az érvénytelenné nyilvánítás automatikusan kötelező mindkét ajánlat tekintetében.
Kizáró ok vizsgálata
A többes megjelenés tilalmának megsértése eredményeként beálló érvénytelenségi ok nem jelenti azt, hogy az ajánlatkérőnek további vizsgálati kötelezettsége már nem áll fenn az érintett ajánlatok vonatkozásában. A Kbt. nem tartalmaz arra vonatkozó felhatalmazást, hogy egy érvénytelenségi ok megállapítása elegendő a bírálat során és további vizsgálati kötelezettség nem áll fenn. Bár az ítélkezési joggyakorlat kimondja, hogy az ajánlat érvénytelenségéhez egy érvénytelenségi ok is elegendő, de ez nem értelmezhető akként, hogy egy érvénytelenségi ok megállapítása a bírálat befejezését is jelenti. A Kbt. 2. § (1) bekezdésben foglalt alapelveket és a Kbt. 25. § (1) bekezdésben foglalt verseny tisztaságát sértő helyzetek feltárása és a sérelem orvosolása is a bírálati cselekmény részét képezi.
A többes megjelenés tilalmának megsértése önmagában nem kizáró ok, a többes megjelenés tilalmának megsértése nem hat ki a következő közbeszerzési eljáráson való részvételre, öntisztázás sem szükséges a jogsértés megállapítása miatt. Az ajánlatkérő azonban az érintett ajánlatok bírálata során köteles megvizsgálni – a kizáró ok előírása esetén – a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontban foglalt kizáró ok fennállását is, nevezetesen az érintett ajánlattevők a többes megjelenés mellett versenytorzító megállapodást is kötöttek-e, azaz az érintett két ajánlat nem egymástól független, versengő ajánlat.[33] A kizáró okok jelenlegi szabályozása alapján a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok uniós eljárásrendben kötelező, nemzeti eljárásrendben választható kizáró ok.
A Kbt. 36. § (1) bekezdés megállapítása mindig felveti a verseny tisztaságának sérelmével összefüggő kizáró ok alkalmazását. A többes megjelenés már figyelemfelhívás az ajánlatkérő számára, hogy a két ajánlat nagy eséllyel nem független ajánlattétel eredménye. Ugyanakkor a többes megjelenés még nem jelenti azt, hogy a másik ajánlatban megnevezett ajánlattevő érdemben részt vett az ajánlat tartalmának összeállításában vagy legalábbis tudott az ajánlat tartalmáról, vagy éppen versenykorlátozó magatartás is járult hozzá. A kizáró ok vizsgálata éppen ennek megállapítására irányul, hogy a többes megjelenés eléri-e a kizáró okban foglalt magatartás szintjét vagy megmarad egy egyszerű jogsértésnél.
A Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontban foglalt kizáró ok lényege, hogy az ajánlatkérő bizonyítani tudja, hogy az adott közbeszerzési eljárásban a gazdasági szereplő más gazdasági szereplővel a verseny torzítására irányuló megállapodást kötött.
A versenytorzító megállapodásra vonatkozó kizáró okot illetően fogalmi elem, hogy az adott közbeszerzési eljárásban, egy gazdasági szereplő követheti el, és mivel kizáró ok vizsgálatához kapcsolódik, ez a gazdasági szereplő a részvételre jelentkező, az ajánlattevő, az alvállalkozó és a kapacitást biztosító szervezet lehet. A versenytorzító megállapodás adott közbeszerzési eljárásban való megkötése fogalmi elemhez azonban meg kell jegyezni, hogy értelemszerűen ide tartozik, ha a megállapodás megkötése a közbeszerzési eljárás megindítását megelőzően valósult meg, hiszen a gazdasági szereplők már ekkor információkkal rendelkezhetnek az adott közbeszerzési eljárásról, pl. a közbeszerzési tervekből, egy becsült érték-felmérésből vagy egy piaci konzultációból.
A többes megjelenés önmagában nem értelmezhető versenytorzító megállapodásnak, ezért a többes megjelenés tilalmának megsértése nem vonja maga után automatikusan a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok megállapítását, a kizáró ok fennállása csak további vizsgálattal dönthető el. A többes megjelenés tilalmával szemben minősítő körülményt jelent az, hogy az ajánlatkérőnek bizonyítási kötelezettsége áll fenn a versenytorzító megállapodás létezését illetően, amely a kizárás indokolási kötelezettségét is maga után vonja. Az ajánlatkérőnek pedig mindent meg kell tennie a bizonyítás érdekében, amely egy fokozottabb és körültekintőbb vizsgálatot jelent egy névazonosság megállapításától.[34]
A versenytorzító megállapodásra nem találunk tételes vagy a minősítő körülmények példálózó felsorolását, szemben a többes megjelenés tilalmával, amely taxatívan meghatározza a sérelmes helyzeteket. Az ajánlatkérőnek a két ajánlat összevetésével kell megállapítania a versenytorzító megállapodás felmerülésének lehetőségét. Ennek a megállapításnak elégséges a valószínűsítés szintjén maradnia, az ajánlatkérő nincs abban a jogi helyzetben, hogy teljeskörű nyomozást folytasson le egy feltételezett versenysértő magatartás vonatkozásában.[35] A bizonyítást nehezíti, hogy a versenytorzító megállapodás szóban, írásban és ráutaló magatartással is létrejöhetett, ezért az ajánlatkérő a két ajánlat tartalmára és a két ajánlattevő cselekvési mintázatára tud támaszkodni.
A vizsgálat során már szerepet játszanak azok a körülmények, amelyek a többes megjelenés tilalma alá nem tartoznak: a versenytorzító megállapodás gyanúját erősítik a két ajánlat feltűnő azonosságai vagy hasonlóságai, pl. azonos ügyvezető, munkavállaló, tulajdonos, székhely, EKR felhasználó vagy azonos forma és tartalom, azonos formai és tartalmi hibák, matematikai összefüggések az ajánlatokban; vagy éppen a személyes kapcsolódások (pl. rokoni viszonyok, tulajdonosi viszony, azonos vállalati körbe tartozás). Az ajánlatkérő olyan jelekből is tud következtetést levonni, hogy az érintett ajánlattevők egyike megpróbál kiszállni a közbeszerzési eljárásból vagy feltűnően rossz, színlelt, esetleg támogató ajánlatot tett, nem felmérve azt a jogi helyzetet, hogy a többes megjelenés miatt az érvénytelenség automatikus.[36]
Az ítélkezési gyakorlat[37] a versenytorzító megállapodás vizsgálata során azt is elvárja az ajánlatkérőtől, hogy adott esetben ellenbizonyítási lehetőséget biztosítson az érintett két ajánlattevő számára, hogy bebizonyítsák és tisztázzák, a többes megjelenés nem jelent egyúttal versenytorzító megállapodást is. Az ítélkezési gyakorlat azt is kifejti, hogy még a nem független ajánlattevő esetében sem automatikus a kizáró ok fennállása, az ellenbizonyítás lehetőségét biztosítani kell.[38]
A jogkövetkezmények pedig halmozódnak: amennyiben a többes megjelenés tilalma mellett a két érintett ajánlattevő közötti versenytorzító megállapodás is bizonyítást nyer, az ajánlatkérőnek nemcsak „egyéb” okból kell a két érintett ajánlatot érvénytelenné nyilvánítania. Az ajánlatkérőnek a két érintett ajánlattevővel szemben a kizárást is alkalmaznia kell a Kbt. 74. § (1) bekezdés b) pontjára tekintettel, valamint alkalmaznia kell a két érintett ajánlattal szemben a Kbt. 73. § (1) bekezdés b) és/vagy c) pontja szerinti érvénytelenségi okot is a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok megállapítása miatt.
A kizáró okok és a kapcsolódó érvénytelenségi ok vonatkozásában fontos kiemelni, hogy eltérő eljárásrendet kell alkalmazni attól függően, hogy az adott ajánlattevő a másik ajánlatban közös ajánlattevőként, alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként jelent meg, azaz a többes megjelenés az a) vagy a b)-c) pont szerint valósult meg. Fő szabály szerint, ha a versenytorzító megállapodást az ajánlatkérő bizonyítani tudja az alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként megjelölt ajánlattevő részéről, akkor az alvállalkozót vagy kapacitást biztosító szervezetet a Kbt. 74. § (1) bekezdés b) pontja alapján kell kizárni. Az őket megjelölő ajánlattevőt viszont fő szabály szerint csak akkor, ha az ajánlattevő nem bizonyította, hogy a kizáró ok fennállásáról nem tudott, vagy arról az adott helyzetben általában elvárható gondosság mellett nem kellett tudomást szereznie, valamint az előbbieken túl nem bizonyította, hogy a kizáró ok fennállása az ajánlattételt nem befolyásolta. A többes megjelenés esetében kétséges, hogy bármilyen bizonyítás sikeres lehet. Ennek oka a szerepkör-azonosságra vezethető vissza. A többes megjelenés okán az adott ajánlattevő személye megegyezik a másik ajánlatban nevesített alvállalkozóval és kapacitást biztosító szervezettel. Mivel az ajánlatkérő a többes megjelenés tilalmával érintett két ajánlattevő vonatkozásában vizsgálja a versenytorzító megállapodás megkötését, nem fordulhat elő az a helyzet, hogy a másik ajánlattevő nem tudott vagy nem tudhatott a versenytorzító megállapodásról, vagy nem befolyásolta az ajánlattételt, hiszen ez a vizsgálódás kiindulópontja.
Mindenesetre a Kbt. kógens rendszerében az ajánlatkérőnek le kell folytatnia eljárási cselekményként az ellenbizonyítás lehetőségének biztosítását felvilágosításkérés formájában azon ajánlattevő részére, amelyik alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként jelölte meg a másik ajánlattevőt. Ha az ajánlattevő esetlegesen mégis meggyőzi az ajánlatkérőt a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi ok alóli mentesítő körülmények fennállásáról, akkor az ajánlatkérő nem állhat meg ennél a pontnál, hanem a kógens szabályozás miatt még új gazdasági szereplő megjelölését is biztosítania kell a Kbt. 71. § (4) bekezdés[39] alapján. Ezt azt jelenti, hogy a kizáró okkal érintett alvállalkozó és/vagy kapacitást biztosító szervezet cseréjét biztosítani kell,[40] ha a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi ok nem áll fenn. De ahogy levezettük, kizárt, hogy a bizonyítás sikeres lehet a többes megjelenés sajátossága miatt.
A fenti szabályozás miatt felmerül az az elvi kérdés, hogy ha mégis sikerül lecserélni az alvállalkozót és/vagy kapacitást biztosító szervezetet, akkor a többes megjelenés is megszűnt, és nem kell alkalmazni a többes megjelenés tilalma miatti jogkövetkezményeket? Véleményem szerint ez nem lehet helytálló következtetés.
A kógens szabályozás miatt a folyamat lépései tehát a következők: ha egy adott ajánlattevő egy másik ajánlatban alvállalkozóként és/vagy kapacitást biztosító szervezetként megjelenik és az ajánlatkérő (adott esetben felvilágosítás-kérést és/vagy hiánypótlást követően) bizonyítani tudja a versenytorzító megállapodást a két ajánlattevő között, azaz kiinduló pontként a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok fennállása megállapítható, akkor
- Két ajánlattevő „ajánlattevői szerepkör”-ben való kizárásáról döntés
1.1. a duplikált szerepkörben megjelenő ajánlattevő a saját ajánlata bírálata során a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok hatálya alá kerül és a saját ajánlata a Kbt. 73. § (1) bekezdés b) pont szerinti ok alapján is érvénytelen,
1.2. a duplikált szerepkörben megjelenő ajánlattevőt az ajánlatába alvállalkozóként és/vagy kapacitást biztosító szervezetként bevonó másik ajánlattevő a saját ajánlata bírálata során a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok hatálya alá kerül és az ajánlata a Kbt. 73. § (1) bekezdés b) pont szerinti ok alapján is érvénytelen,
- Alvállalkozó és/vagy kapacitást biztosító szervezetet érintő döntési folyamat
2.1. Az ajánlatkérő elsőként köteles a Kbt. 71. § alapján felvilágosítást kérni a duplikált szerepkörben megjelenő ajánlattevőt az ajánlatába alvállalkozóként és/vagy kapacitást biztosító szervezetként bevonó másik ajánlattevőtől a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont alapján.
2.1.1. ha az ajánlattevő bizonyítani tudja, hogy a kizáró ok fennállásáról nem tudott, vagy arról az adott helyzetben általában elvárható gondosság mellett nem kellett tudomást szereznie, a kizáró ok fennállása az ajánlattételt nem befolyásolta, akkor a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi ok nem áll fenn,
2.1.2. ha az ajánlattevő bizonyítani nem tudja, hogy a kizáró ok fennállásáról nem tudott, vagy arról az adott helyzetben általában elvárható gondosság mellett nem kellett tudomást szereznie, a kizáró ok fennállása az ajánlattételt nem befolyásolta, akkor a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi ok is fennáll,
2.2. Ha a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi oknál szereplő mentesítő körülmények bizonyítását az ajánlatkérő elfogadja, akkor a Kbt. 71. § (4) bekezdés alapján biztosítani kell a duplikált szerepkörben megjelenő ajánlattevőt az ajánlatába alvállalkozóként és/vagy kapacitást biztosító szervezetként bevonó másik ajánlattevőnek az alvállalkozó és/vagy kapacitást biztosító szervezet lecserélésének lehetőségét a Kbt. 71. § szerinti hiánypótlási eljárási cselekmény útján.
2.2.1. ha a másik ajánlattevő az alvállalkozót és/vagy kapacitást biztosító szervezetet lecseréli, akkor a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok már nem áll fenn az alvállalkozóra és/vagy kapacitást biztosító szervezetre,
2.2.2. ha a másik ajánlattevő az alvállalkozót és/vagy kapacitást biztosító szervezetet nem cseréli le, akkor a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok fennáll az alvállalkozóra és/vagy kapacitást biztosító szervezetre is, de a Kbt. 73. § (1) bekezdés c) pont szerinti érvénytelenségi ok nem, mivel a kiindulópont az érvénytelenség alóli mentesülés bizonyítása volt.
Ahogy a fentiekben láthatjuk, a kizáró okok és az érvénytelenségi okok vizsgálatának kötelezettsége a többes megjelenés tilalmának megsértése esetén jelentős adminisztrációs terhet ró az ajánlatkérőre úgy, hogy a többes megjelenés tilalma miatti érvénytelenség mindvégig fennáll, illetve a cselekménysorozat azt a téves képzetet keltheti, hogy a többes megjelenés tilalmának megsértése menthető.
A többes megjelenés tilalma és a versenytorzító megállapodás együttesének jellegzetessége is jól látszik, miszerint az érvénytelenségi okok az eljárási cselekmények függvényében halmozódhatnak.
Felmerül a kérdés, hogy miért lényeges a kizáró ok vizsgálata. A Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok az esetek többségében a GVH bejelentési kötelezettséget vonja maga után, amely újabb kizáró ok bekövetkezését okozhatja.
A verseny tisztaságának őrzését illetően anomáliának érezhetjük, hogy a versenytorzító megállapodásra vonatkozó kizáró ok nemzeti eljárásrendben nem kötelező. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az ajánlatkérőt nemzeti rezsimben vizsgálati kötelezettség nem terheli, a kizáró ok előírása hiányában a Kbt. 2. § (1) bekezdésben foglalt verseny tisztasága alapelv és a Kbt. 25. § (1) bekezdés előírásai képezik a vizsgálódás alapját. A versenysértő magatartás pedig – hasonlóan a többes megjelenés tilalmához – az „egyéb” érvénytelenségi ok alkalmazását vonja maga után.
A többes megjelenés tilalma mellett a kizáró ok megállapítása egy súlyosabb jogsértő helyzet, amely már érintheti a közbeszerzési eljáráson való indulás jövőbeli lehetőségét egy másik kizáró ok potenciális bekövetkezésére tekintettel.
Jól látható az a lépcsőzetes megközelítés, hogy ha két ajánlattevő között felmerül a verseny tisztasága megsértésének gyanúja, akkor vizsgálódás, bizonyítás, ellenbizonyítás, mérlegelés és döntés a folyamat, de egy ajánlattevő több ajánlatban való előfordulása minden eljárási cselekmény nélkül jogkövetkezményt von maga után.
A többes megjelenés tilalmának megsértése mellett a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró ok megállapítása is egyúttal maga után vonja a Kbt. 36. § (2) bekezdésben foglalt bejelentési kötelezettség megvizsgálását is.
GVH bejelentési kötelezettség
A Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti tényhelyzet megállapítása és az ajánlatok érvénytelenné nyilvánítása a Kbt. 73. § (1) bekezdés n) pontja alapján nem elégséges.
A Kbt. 36. § (2) alapján „(2) Amennyiben az ajánlatkérő az adott közbeszerzési eljárás során a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 11. §-a, vagy az EUMSZ 101. cikke szerinti rendelkezések nyilvánvaló megsértését észleli vagy azt alapos okkal feltételezi, köteles azt – a Tpvt. bejelentésre vagy panaszra vonatkozó szabályai szerint – jelezni a Gazdasági Versenyhivatalnak.”
A GVH bejelentési, „szignalizációs” kötelezettség önmagában nem mérlegelési kérdés. A Kbt. 36. § (2) bekezdés kötelezettséggel jár az ajánlatkérőre, az ajánlatkérő a bírálat részeként köteles az ajánlatokat abból a szempontból is megvizsgálni, majd a vizsgálat eredményét mérlegelni, hogy a Tpvt. 11. §-át vagy az EUMSZ 101. cikkének nyilvánvaló megsértése észlelhető vagy alapos okkal feltételezhető, és köteles a bejelentést megtenni.[41]
A Kbt. nem tartalmaz olyan mentesítő szabályt, hogy a többes megjelenési tilalom megsértése és az abból következő érvénytelenség elegendő szankció és emiatt az ajánlatkérő a bejelentési kötelezettség alól mentesül. A Kbt. 36. § (2) bekezdésben foglalt bejelentési kötelezettség a „többes megjelenés megállapítása – kizárás mérlegelése – érvénytelenné nyilvánítás –eredménytelenség mérlegelése” döntési folyamaton kívüli „további” eljárási cselekmény. A GVH bejelentési kötelezettség nem kizárólag a többes megjelenés bekövetkezése esetén alkalmazandó, hanem az ajánlatok bírálatának mindenkori része. A GVH bejelentési kötelezettség horizontális viszonyban áll a verseny tisztaságát sértő más rendelkezésekkel; a bejelentési kötelezettség keletkezhet a többes megjelenés okán, a verseny tisztasága alapelv megsértése miatt, a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró ok vizsgálata eredményeként és a Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pont szerinti eredménytelenségi ok kapcsán is; valamennyi verseny tisztaságát sértő helyzet megállapításával egyidejűleg a GVH bejelentési kötelezettség vizsgálata is kötelező.
A többes megjelenés tényhelyzet megállapítása a GVH bejelentési kötelezettség vizsgálatához viszont már nem elegendő, mert a bejelentési kötelezettséghez nem a Kbt., hanem a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 11. § és az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 101. cikk nyilvánvaló megsértése, vagy legalábbis a megsértés alapos okkal történő feltételezése szükséges.
A Tpvt. 11. § (1) bekezdése alapján „Tilos a vállalkozások közötti megállapodás és összehangolt magatartás, valamint a vállalkozások egyesülési jog alapján létrejött szervezetének, köztestületének, egyesülésének és más hasonló szervezetének …… a döntése …., amely a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki. Nem minősül ilyennek a megállapodás, ha a) egymástól nem független vállalkozások között jön létre, vagy b) a vállalkozás és az azt közösen irányító egyik vállalkozás között jön létre, és kizárólag azokon az érintett piacokon tanúsított magatartással kapcsolatos, amelyeken a közösen irányított vállalkozás működik”.
Ajánlatkérőnek tehát a verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célzó, vagy ilyen hatást kiváltó megállapodást, összehangolt magatartást vagy döntést, és ami ugyan nem olvasható ki, de szükségszerű, akarategyezőséget kell azonosítania a két ajánlattevő viszonyában. Terjedelmi okokból nem térek ki a közbeszerzési kartell fogalmára és megállapításának lehetséges módozataira, de annyi megjegyzést tennék, hogy a Tpvt. 11. § és az EUMSZ 101. cikk nem kizárólag kartell formában sérthető meg, a lehetséges magatartások köre jóval tágabb. A többes megjelenés pedig nem minősíthető kartellnek az egyéb vizsgálatok elvégzése nélkül.
A GVH bejelentés alapja nemcsak az egyértelműen bizonyított versenyjogi szabályok megsértésének megállapítása („nyilvánvaló megsértés” fordulat) lehet, hanem elegendő, ha az ajánlatkérő olyan magatartásokat észlel, amely felkelti benne a gyanút, az „alapos okkal feltételezést” (második fordulat), hogy a versenyjogi szabályok megsértésére került sor. A GVH szakmai iránymutatása[42] felhívja a figyelmet arra, hogy az alapos okkal történő feltételezéshez („egyszerű gyanúhoz”) nem elegendő az „elméleti” feltételezés, hanem az ajánlatkérőnek azonosítania kell, hogy konkrétan miben áll az ajánlattevők tiltott megállapodása vagy összehangolt magatartása.
Az ítélkezési gyakorlat[43] kihangsúlyozza, hogy sem a versenytorzító megállapodás bizonyításánál, sem a GVH bejelentéshez, a Tpvt. 11. § és az EUMSZ 101. cikk megsértésének megállapításához nem szükséges az ajánlatkérőnek a teljes bizonyosság és a teljes bizonyítottság szintjéig eljutnia, a „dönteni lehessen” mélység, a „szükséges mérték” elegendő. Nem releváns továbbá, hogy közvetett vagy közvetlen bizonyíték áll rendelkezésre, a bizonyíték milyen formában jelentkezik; az ajánlatkérő részéről minden bizonyíték felhasználható, amelyek a két jogszabályhelyben foglalt tényállások megállapítására alkalmasak. Ezt fejezi ki a Kbt. 36. § (2) bekezdés szerinti „alapos okkal feltételezés” fordulat. A feltételezés kivizsgálása és a teljes bizonyosság megállapítása a versenyhatóság feladatkörébe tartozik.
Ajánlatkérővel szemben azonban elvárás, hogy az adott eset összes körülményét, az ajánlatok tartalmától az ajánlattevők cselekményéig, megvizsgálja és mérlegelje a feltételezés szintjének elérését. Ajánlatkérőnek keresnie kell azokat a bizonyítékokat, amelyekből a két ajánlat egymáshoz fűződő viszonyára lehet következtetni, amelyek az összehangolt magatartást alátámasztják, amelyekből feltételezhető, hogy ismerték egymás ajánlatát, az ajánlatok nem független ajánlattétel eredményei és akarategyezőség áll a versenykorlátozás mögött. A GVH felé való bejelentési kötelezettség mérlegelése vonatkozásában az ajánlatkérőnek figyelnie kell a közbeszerzési eljárásban a két ajánlattevő részéről tanúsított magatartásokat, felfedezhető-e olyan mintázat, amely alapján a verseny tisztasága megsértésének alapos okkal történő feltételezése felmerül. A többes megjelenés egy feltételezési kiindulópont, hogy a mindkét ajánlatban megjelenő ajánlattevő ismerte a másik ajánlatot és ennek tudatában tette meg a saját ajánlatát.
Ajánlatkérő ugyanazokat a körülményeket tudja értékelni, mint amelyeket a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró okok vizsgálatánál leírtunk: személyi vagy szervezeti összefonódások, tartalmi vagy formai azonosságok az ajánlatokban, hasonló tartalmi vagy formai hibák, számszaki összefüggések az ajánlatok között, egy versengő ajánlattevőtől idegen eljárási cselekmények stb.
A Közbeszerzési Döntőbizottság arra is felhívta a figyelmet, hogy a versenytorzító megállapodásra vonatkozó kizáró ok mögöttes jogszabálya is a Tpvt. 11. §, így tehát összefüggés van a kizárás és a GVH bejelentés között.[44] A Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró ok megállapítása már alapos okkal feltételezés a Tpvt 11. § megsértésére. Amennyiben az ajánlatkérő a Tptv. 11. § vagy az EUMSZ 101. cikk megsértését bizonyítani tudja, akkor az érintett gazdasági szereplőt az eljárásból ki kell zárnia és egyúttal vizsgálnia kell a GVH bejelentési kötelezettséget. Fordítva viszont nem feltétlenül igaz, hogy a GVH bejelentési kötelezettség egyúttal kizárást is jelent.
Ahogy a jogszabályi rendelkezésből látjuk, a Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti többes megjelenés tilalma egy szerepkör-azonosságot, egy állapotot, a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja egy bizonyítható versenytorzító megállapodást szankcionál, a Tpvt. 11. § a megállapodáson kívül az összehangolt magatartást és döntést, a verseny torzítása mellett a verseny megakadályozását és korlátozását is szankcionálja és a bekövetkezés mellett elegendő a célzat és a hatáskiváltás lehetősége is. Ez tehát egy tágabb körű vizsgálódást igényel, de egyúttal könnyebbség is.
A GVH bejelentést illetően azonban a Kbt. 36. § (2) bekezdés utolsó szófordulata a lényeges, a Tpvt. 11. § alóli kivételek. A versenyjogi szabályok alapján a nem független vállalkozások megállapodásai nem esnek a Tpvt. 11. § hatálya alá, ezáltal a GVH bejelentési kötelezettség sem vonatkozik rá.
Az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdés alapján „A belső piaccal összeegyeztethetetlen és tilos minden olyan vállalkozások közötti megállapodás, vállalkozások társulásai által hozott döntés és összehangolt magatartás, amely hatással lehet a tagállamok közötti kereskedelemre, és amelynek célja vagy hatása a belső piacon belüli verseny megakadályozása, korlátozása vagy torzítása, így különösen …….” Az EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésben[45] is kivételeket találhatunk, amelyeknek lényege, hogy ha a megállapodással, döntéssel vagy az összehangolt magatartással a nevesített pozitív hatásokat lehet elérni, akkor a megállapodásnak, döntésnek vagy az összehangolt magatartásnak nincs jogkövetkezménye.
A kivételi körök vizsgálata tehát lényeges és dokumentált vizsgálata nem elhagyható.[46]
A Kbt. nem hivatkozik kivételként a Tpvt. 11. § és az EUMSZ 101. cikk (3) bekezdés kivételeire, amely azzal a következménnyel jár, hogy az alapelvi sérelem, a többes megjelenés és a versenytorzító megállapodásra vonatkozó kizáró ok a nem független vállalkozásokra, illetve az esetleges pozitív hatások ellenére is kimondható. Az ítélkezési gyakorlatból[47] pedig az is ismert, hogy a nem független gazdasági szereplők ajánlattétele is lehet jogszerű, és az ajánlattevőket kizárni csak akkor lehet, ha vitathatatlan bizonyítékok állnak ajánlatkérő rendelkezésére a versenytorzító megállapodást illetően. Ez a megállapítás viszont egyúttal azt is jelenti, hogy a nem független gazdasági szereplők esetében beállhat a kizáró ok, így tehát a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizáró ok tényállása nem feleltethető meg teljesen a Kbt. 36. § (2) bekezdés tényállásával.
Előfordulhat tehát az a jogi helyzet, hogy a többes megjelenés tilalma beáll, de az ajánlatkérő sem kizárásra, sem GVH bejelentésre nem köteles. Előfordulhat az a jogi helyzet is, hogy a többes megjelenés tilalma és a kizárási kötelezettség beáll, de az ajánlatkérő GVH bejelentésre nem köteles. Végül az is lehetséges kimenet, hogy a többes megjelenés tilalma beáll, de az ajánlatkérő kizárásra nem, viszont GVH bejelentésre köteles.
Ami a GVH-bejelentési kötelezettség megállapítását tovább nehezítheti, az a fogalmi különbözőségek: míg a Kbt. a gazdasági szereplő, részvételre jelentkező, ajánlattevő, alvállalkozó, kapacitást biztosító szervezet fogalmakat használja, a Tpvt. 11. § és az EUMSZ 101. cikk a vállalkozások elnevezést tartalmazza, amely nem azonos az előbbiekkel. Ezért elvi szinten az ajánlatkérőnek azt is vizsgálnia kellene, hogy a vállalkozás fogalma fennáll-e, de a közbeszerzési célokra és alapelvekre tekintettel a fogalmi különbözőség nem lehet akadálya a gazdasági szereplő szerepkörének, illetve a gazdasági szereplők magatartásának vizsgálatát illetően .[48]
A versenytorzító megállapodásra vonatkozó kizáró ok megállapítása és a GVH bejelentés súlyos jogkövetkezménnyel is járhat, adott esetben a Kbt. 62. § (1) bekezdés n) pont és a Kbt. 63. § (1) bekezdés b) pont szerinti kizáró ok[49] is bekövetkezhet, amely már három évre ellehetetleníti a közbeszerzési eljáráson való részvételt, öntisztázás hiányában. Az ítélkezési gyakorlat alapján a versenyszabályok megsértése is minősülhet szakmai kötelezettségszegésnek.[50]
Érdemes összefoglalni a Kbt. 2. § (1) bekezdés, a Kbt. 36. § (1) bekezdés, a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pont és a Kb. 36. § (2) bekezdés összefüggéseit. Az alapelvi sérelem megállapítása, a többes megjelenés és a kizáró ok fennállása sem vonja maga után automatikusan a GVH bejelentést a tényállás-különbözőségek miatt, a GVH bejelentés szükségességének vizsgálata külön eljárási cselekményt és a bírálat részeként kötelező eljárási cselekményt jelent. A GVH bejelentéshez egyrészt a Tpvt., másrészt az EUMSZ rendelkezések vizsgálata a kiinduló pont.
A közbeszerzési eljárás eredménytelensége
A többes megjelenés tilalmához nem kapcsolódik közvetlenül egy eredménytelenségi ok, az ajánlatkérő a kizáráson és az érvénytelenségre vonatkozó döntésen túl köteles megvizsgálni, mérlegelni és dönteni a verseny tisztaságához kapcsolódó eredménytelenségi ok fennállásáról.
A Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pontja alapján az ajánlatkérő eredménytelenné nyilváníthatja a közbeszerzési eljárást, ha valamelyik ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az eljárás tisztaságát vagy a többi ajánlattevő, illetve részvételre jelentkező érdekeit súlyosan sértő cselekményt követ el.
Fontos kiemelni, hogy a fenti eredménytelenségi ok fakultatív eredménytelenségi ok, az ajánlatkérő mérlegelésén múlik az alkalmazása.[51]
Az eredménytelenségi ok több minősítő körülményt határoz meg. Az eredménytelenségi ok alkalmazásához az eljárás tisztaságának sérelme vagy a többi ajánlattevő, illetve részvételre jelentkező érdekeinek súlyos megsértése szükséges. A jogsértést csak egy ajánlattevő vagy egy részvételre jelentkező magatartása alapozhatja meg, és kizárólag tevőleges magatartás tanúsításával. A Kbt. nem határozza meg tételesen, hogy mely esetek számítanak „tisztaságot” vagy „érdeket súlyosan sértő” aktív cselekménynek.
A Közbeszerzési Döntőbizottság kihangsúlyozza,[52] hogy a fakultatív eredménytelenségi ok esetében is szükséges a vizsgálódás, a meggyőződés, a mérlegelés és az eset körülményei alapján döntés; és elegendő jogalap fennállása szükséges ahhoz, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárást automatikusan eredménytelenné nyilvánítsa. A C‑769/21. sz. ügy arra világít rá, hogy még a nem független ajánlattevők ajánlattétele sem jár a közbeszerzési eljárás automatikus megszüntetésének követelményével.[53]
Az eredménytelenségi ok alkalmazása nem közvetlen következménye a többes megjelenésnek, a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja szerinti kizárásnak vagy a GVH bejelentésnek, hanem egyedi mérlegelés eredménye, amelyhez az ítélkezési gyakorlat alapján további minősítő körülmények fennállása szükséges. Ez visszavezethető arra az egyszerű helyzetre, hogy ha a többes megjelenéssel érintett ajánlatok az értékelési szempontokra tekintettel felállított sorrendben érdemi helyet nem foglalnak el, vagy vannak érvényes ajánlatok a közbeszerzési eljárásban, akkor az eredménytelenségi ok kimondása túlzó, céltalan és szükségtelen, és ezáltal jogsértő lehet.[54] A Kúria Kf.III.37.521/2019/10. számú ítélete felhívja arra a figyelmet, hogy az ajánlatok érvénytelenné nyilvánításán túl a Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pont szerinti eredménytelenségi ok megállapításához „többletvizsgálat” és „többletbizonyítás” szükséges. Lényeges különbséget jelent, hogy az eredménytelenségi ok első fordulata az „eljárás” tisztaságára, míg a Kbt. többi szabálya a „verseny” tisztaságára vonatkozik, amely azzal a következtetéssel jár, hogy azért, mert egyes ajánlatok érvénytelenek a verseny tisztaságát sértő magatartás miatt, még nem eredményezi azt az ok-okozat viszonyában, hogy a közbeszerzési eljárást eredménytelenné kell nyilvánítani.[55]
Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a másik fordulat a többi ajánlattevő, illetve részvételre jelentkező érdekei súlyos sérelmének bizonyítását követeli meg, amelyhez úgyszintén nem elégséges, hogy az érintett gazdasági szereplők a verseny tisztaságát megsértették, azaz „elkövető ajánlattevő – verseny” viszony helyett „elkövető ajánlattevő – több ajánlattevő érdeke” viszony a vizsgálat tárgya és az eredménytelenségi ok alkalmazásának előfeltétele.
A Közbeszerzési Döntőbizottság D.234/10/2018. sz. határozata pedig arra az összefüggésre világított rá, hogy ha az ajánlatkérő alkalmazza a Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pont szerinti eredménytelenségi okot, nem terheli a Kbt. 69. § (2) bekezdése szerinti, az ajánlatok bírálata körébe tartozó eljárási cselekmény alkalmazásának kötelezettsége.[56]
A Kbt. 75. § (2) bekezdés c) pont szerinti eredménytelenségi ok fakultatív eredménytelenségi okként való jelölése rendkívül különös a versenyelven nyugvó közbeszerzési rendszerben, mert a választható jelleg azt is jelenti, hogy ajánlatkérő végül is dönthet úgy, hogy nem nyilvánítja eredménytelenné a közbeszerzési eljárást. Úgy vélem a helyes értelmezés inkább az lehetne, hogy ez egy felhatalmazás az ajánlatkérőnek arra, hogy a közbeszerzési eljárást még egy okból eredménytelenné nyilvánítsa.
Szerződéses szakasz problematikája
A fogalmi elemek vizsgálatánál már érintettük, hogy az ajánlatkérő sokszor a szerződéskötéskor, illetve a szerződés teljesítése szakaszában, a Kbt. 138. § (2)-(3)-(4) bekezdés szerinti cselekmények során szembesül azzal, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő fél egy nem nyertes ajánlattevőt (alkalmasnak nem nyilvánított részvételre jelentkezőt) von be alvállalkozóként, illetve kapacitást biztosító szervezetként.
Az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás fogalmára tekintettel – időbeli átfedés kivételével – a szerződéses szakaszban nem alkalmazhatja a Kbt. 36. § (1) bekezdését. A Kbt. nem tartalmaz konkrét rendelkezéseket az ajánlatkérő kötelezettségeire vonatkozóan, amikor a többes megjelenésre a szerződéses szakaszban kerül sor.
A Kbt. 2. § (7) bekezdése előírja, hogy a szerződés megkötése és teljesítése során is a közbeszerzés céljával és az alapelvekkel összhangban kell eljárni, azaz a verseny tisztasága alapelv betartásának a kötelezettsége a szerződéses szakaszra is vonatkozik. Az összehangolt és versenytorzító magatartás egyik alakzata lehet, ha egy nem nyertes ajánlattevő vagy egy önálló ajánlattételre is képes gazdasági szereplő alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként jelenik meg a Kbt. 138. § (2)-(4) bekezdések alapján.[57] Az ilyen jellegű alvállalkozó bejelentéseket, amikor egy nem nyertes vagy máskor nyertes ajánlattevő alvállalkozóként jelenik meg, az ajánlatkérő fokozott gondossággal köteles megvizsgálni, hogy nem a közbeszerzési eljárásban történt versenytorzító megállapodás vagy összehangolt magatartás eredménye-e.
Ajánlatkérő a szerződéses szakaszban köteles az alapelvek figyelembevételével eljárni, és köteles megvizsgálni, hogy ez a megjelenés jelentheti-e a Kbt. 2. § (1) bekezdés megsértését, sor kerülhetett-e versenytorzító megállapodásra a közbeszerzési eljárásban, azaz bizonyíthatóak-e a Kb. 62. § (1) bekezdés o) pont szerinti kizáró okban foglaltak és szükséges-e a Kbt. 36. § (2) bekezdés alapján a bejelentés a GVH részére. Ez gyakorlatilag az ajánlatok újrabírálatát jelenti a bevonás tényének ismeretében.
Számomra kissé féloldalasnak tűnik a szabályozás, hogy míg a közbeszerzési eljárásban konkrét jogkövetkezményekkel jár a jogsértés, addig a szerződéses szakaszra vonatkozóan nincsenek részletszabályok. Az is anomáliának tűnik, hogy a Kbt. 36. § (2) bekezdés szerinti GVH bejelentési kötelezettség is „adott közbeszerzési eljárásban” időszakra vonatkozik a rendelkezés szófordulata alapján, de szerződéses szakaszban mégis elvárt az ajánlatkérőtől, hogy bejelentést tegyen; ugyanakkor a Kbt. 36. § (1) bekezdés szerinti többes megjelenés tilalma, amely szintén „adott közbeszerzési eljárásban” időszakra vonatkozik, a szerződéses szakaszban nem alkalmazható.
Logikai bukfencet kell vetnünk, hogy a szerződéses szakaszban történteket hogyan hozzuk összefüggésbe a közbeszerzési eljárással. Ez a látszólagos logikai ellentmondás feloldódik abban, hogy azt kell vizsgálni, hogy a közbeszerzési eljárásra vonatkozóan létrejött-e versenytorzító megállapodás, amelynek eredménye – a nem nyertes ajánlattevő megjelenése alvállalkozóként vagy új kapacitást biztosító szervezetként – a szerződéses szakaszban jelentkezik. Ajánlatkérő a hézagpótló alapelvek mentén köteles értékelni ezt a körülményt, hogy vajon a szerződéses szakaszban történő megjelenés nem egy, a közbeszerzési eljárást befolyásoló versenytorzító megállapodás eredménye-e.
Ez a kötelezettség erősen megnehezíti az ajánlatkérő helyzetét, amely a szerződéses szakaszban, a teljesítés közepén, akár hónapokkal, évekkel a közbeszerzési eljárás lezárását követően köteles vizsgálni, hogy a közbeszerzési eljárásban történt-e versenykorlátozás, létrejött-e az érintett ajánlattevők között versenytorzító megállapodás.
A vizsgálati kötelezettség szükségessé teszi, hogy az ajánlatkérő újra áttekintse a két ajánlattevő által a közbeszerzési eljárásban beadott dokumentumokat és értékelje a két ajánlattevő eljárási cselekményeit, különös tekintettel a nem nyertes ajánlattevőt illetően.
A verseny tisztaságát sértő helyzet miatti gyanakvásra ad okot, ha a nem nyertes ajánlattevő nyertes pozíciót adott fel, hirtelen kiszállt a közbeszerzési eljárásból, például egy hiánypótlás, felvilágosítás, árindokolás nem vagy nem megfelelő teljesítésével érvénytelenre futtatta az ajánlatát; az ajánlatát visszavonta vagy a bírálati határidő meghosszabbítása során nem tartotta fenn; az ajánlata utólag már nem tűnik valódi versengő ajánlatnak (pl. feltűnően hibás ajánlat, valódi szakmai ajánlat hiánya, feltűnően magas ár); vagy visszalépett a szerződéskötéstől, a jogorvoslati kérelmét visszavonta; egy korábbi közbeszerzési eljárásban fordítva történtek az események (ismétlődő magatartások felismerése). Információ nyerhető az alvállalkozói bejelentés körülményeiből is, pl. az alvállalkozói szerződés megkötésének dátuma a közbeszerzési eljárás idejére esik.
Persze azt is lényeges kiemelni, hogy egyes piacok szűkössége és a közbeszerzés volumene közötti összefüggés miatt szinte törvényszerű lehet egy adott piacon az ajánlattevői kör egymás alá rendeződése egy közbeszerzési eljárás lezárását követően. Ez ugyanakkor felveti a részajánlattétel biztosításának kérdéskörét, miszerint amennyiben csekély számú gazdasági szereplő található az adott piacon, amelyek szinte minden egyes alkalommal összerendeződnek a szerződéses szakaszban a teljesítés érdekében, akkor vajon a közbeszerzés mennyiségének meghatározása valóban biztosítja-e a versenyt.
A Kbt. 142. § (1) bekezdés alapján az ajánlatkérőnek a szerződés teljesítési szakaszában mindent ellenőriznie és dokumentálnia kell, ez a kötelezettség magában foglalja a versenysértő helyzetek észlelését, kivizsgálását és orvoslását. A nem nyertes ajánlattevő alvállalkozóként történő megjelenése felismerhető egy alvállalkozói bejelentésből, a teljesítés során keletkező dokumentumokból, építési naplóból, üvegkapu bejegyzésből vagy a teljesítés helyszínén való megjelenésből. Jogsértést követ el azonban az ajánlatkérő, ha tudomásul veszi a jogsértő helyzetet, de nem tesz eleget a vizsgálati és intézkedési kötelezettségének, nem intézkedik a jogsértő helyzet megszüntetése iránt, de az is jogsértést jelent, ha az ajánlatkérő nem észleli, hogy a szerződés teljesítésében részt vesz egy nem nyertes ajánlattevő.[58]
A GVH bejelentési kötelezettség a szerződéses szakaszban különösen nagy jelentőséggel bír. A Kbt. a GVH bejelentés vonatkozásában sem rendelkezik arról, hogy a szerződéses szakaszban szükséges-e a felvilágosításkéréshez hasonló ellenbizonyítási lehetőség megadása vagy magyarázatkérés, figyelemfelhívás a vizsgálódásra. A Kbt. 36. § (2) bekezdés esetében nem tanácsos felhívni a figyelmet a vizsgálódásra és bejelentésre, mivel ez jelentősen rontja a versenyhatóság eljárási eredményességét.
Az alapelvi sérelem vizsgálatánál azonban célszerű megfuttatni az ajánlattevőnél a jogsértő helyzet potenciális bekövetkezésének jelzését, javasolt a két érintett ajánlattevő felkérdezése is a bevonást illetően, és várni a józan ítélőképességre, hogy a két ajánlattevő eláll az alvállalkozói közreműködéstől.
A Kbt. arra vonatkozóan sem tartalmaz részletszabályokat, hogy a GVH bejelentésen kívül az ajánlatkérő mit tehet, ha megállapítja vagy legalábbis gyanítja a Kbt. 2. § (1) bekezdés sérelmét és a Kbt. 62. § (1) bekezdés o) pontja megvalósulását. Az ajánlatkérő úgy is előkészítheti a szerződést, hogy súlyos szerződésszegésként és/vagy szerződésmegszüntetési okként jelöli meg az alapelvi sérelmet, de valljuk be, melyik ajánlatkérő döntene úgy, hogy egy hosszadalmas közbeszerzési eljárás eredményeként végre eljut a szerződésig, majd megszünteti azt egy alapelvi sérelem miatt. A GVH bejelentésen kívül egyetlen lehetséges megoldás, hogy az ajánlatkérő elutasítja az alvállalkozóként és/vagy új kapacitást biztosító szervezetként való bevonást a Kbt. 2. § (1) és (7) bekezdésekre hivatkozással, illetve felszólítja az ajánlattevőt a jogsértő helyzet megszüntetésére.
Végül érdemes még egyszer felidézni az az esetet, amikor az eredményről szóló tájékoztató megjelenése előtt kerül sor a másik ajánlattevő alvállalkozóként vagy kapacitást biztosító szervezetként történő bevonására. A 2026. szeptember 1-jét megelőzően kezdeményezett közbeszerzés eljárások esetében a közbeszerzési eljárás az eredményről szóló tájékoztató megjelenéséig tart. Ez azt jelenti, hogy ebben az időbeli átfedés időszakában még alkalmazható a Kbt. 36. § (1) bekezdés.[59] Az ajánlatkérő tehát a megkötött szerződés mellett, a többes megjelenés felismerését követően kénytelen visszatérni a két ajánlat bírálatához, végigvizsgálni a verseny tisztaságával összefüggő rendelkezések esetleges megsértését, adott esetben eljárási cselekményeket végezni a Kbt. 79. § (4a) bekezdés alapján és adott esetben a Kbt. 79. § (4) bekezdés alapján módosítani az ajánlatok bírálatáról szóló összegezést, továbbá jogosult a már megkötött szerződéstől elállni, illetve ha az eredeti állapot nem állítható helyre, a szerződést azonnali hatállyal felmondani. Az összegezés módosítására viszont időkorlát van meghatározva; összegezést módosítani a Kbt. 79. § (4) bekezdés alapján az összegezés megküldését követő 20. napig lehet, a határidőszámítási szabályok figyelembevétele mellett. A 20. nap elteltét követően csak az önfeljelentés marad az egyetlen jogi lehetőség. A Közbeszerzési Döntőbizottság viszont következetes abban, hogy más jogkövetkezményeket alkalmaz, ha a felek a szerződést már megkötötték, egy megkötött szerződés mellett a közbeszerzési eljárás bírálati szakaszába már nem lehet visszakerülni. A bírság lehet, hogy nagyobb mértékű lesz a megkötött szerződés miatt, de végső soron mi történik: a közbeszerzési intézményrendszer már nem tudja megsemmisíteni a jogsértően létrejött szerződést.
Ugyanakkor az sem egyértelmű, hogy ha a vizsgálódás eredményeként az ajánlatkérő azt állapítja meg, hogy a két ajánlattevő versenytorzító megállapodást kötött, azaz a kizáró ok fennáll, akkor ez a megállapítás hogyan viszonyul a Kbt. 143. § (2) bekezdéséhez. A Kbt. 143. § (2) bekezdés lényege, hogy az ajánlatkérő köteles a szerződést felmondani, vagy – a Ptk.-ban foglaltak szerint – a szerződéstől elállni, ha a szerződés megkötését követően jut tudomására, hogy a szerződő fél tekintetében a közbeszerzési eljárás során kizáró ok állt fenn, és ezért ki kellett volna zárni a közbeszerzési eljárásból. Márpedig a szerződéses szakaszban a vizsgálódás egyik tárgya éppen az, hogy a versenytorzító megállapodás volt-e a két ajánlattevő között a közbeszerzési eljárásban, amelynek eredménye egy nem nyertes ajánlattevő alvállalkozóként, illetve kapacitást biztosító szervezetként való bevonása.
Kérdésként merülhet fel az is, hogy alkalmazni kell-e a Kbt. 137. § (4) bekezdés alapján egyrészt a Ptk. tilos szerződésre vonatkozó rendelkezését, mely szerint semmis a szerződés, ha jogszabályba ütközik; vagy a jogszabályhely második fordulatát, miszerint amennyiben az adott jogsértés súlyára és jellegére tekintettel a szerződés érvényessége a Kbt. céljaival és alapelveivel összeegyeztethetetlen lenne, akkor a verseny tisztaságára vonatkozó közbeszerzési szabályok megsértése eredményezheti a szerződés érvénytelenségét. A versenytorzító megállapodást talán tekinthetjük a Kbt. céljaival és alapelveivel összeegyeztethetetlen jogsértésnek, a versenykorlátozással létrejött szerződést tilos szerződésnek. Ajánlatkérő köteles eljárást indítani? A Kbt. 137. § (4) bekezdés szerinti szerződés-érvénytelenség iránt azonban csak polgári per indítható, nem a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tartozik az érvénytelenség megállapítása. A perindítás előfeltétele viszont az, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság, vagy a döntőbizottsági döntés felülvizsgálata esetén a bíróság jogerősen megállapítsa, hogy közbeszerzési jogszabálysértés történt. De ki teszi meg a kezdő lépést? Ez az út tehát egy jóval bonyolultabb és időigényesebb megoldás.
Összességében nem annyira tisztázott, hogy a GVH bejelentésen kívül a szerződéses szakaszban milyen cselekménysorozat az ajánlatkérő kötelezettsége, és a cselekménysorozat milyen eredményekkel és szankciókkal járhat.
Végkövetkeztetés
A cikk első lépésben áttekintette a többes megjelenés tilalmának jogintézményét, a többes megjelenés megállapításához szükséges fogalmi elemeket, amelyeknek megállapításához központi szerepet játszik a közbeszerzési szerepkörök helyes beazonosítása és a többes megjelenés tilalmának a közbeszerzési eljárás időszakára történő korlátozott időbeli alkalmazása. Lényeges kérdés a verseny tisztaságát sértő egyéb magatartásoktól való elhatárolás, különös tekintettel az összejátszásokra, a nem önálló ajánlattételre utaló körülmények jogi minősítésének különbségére.
A cikk figyelemfelhívást tett a sajátos beszerzési módszereket érintő jogértelmezési problémákra, kiemelve a keretmegállapodás speciális helyzetét, ahol ugyan a valódi verseny a szerződéses szakasz részét képezi, de a többes megjelenés tilalmának szabályai már nem alkalmazhatóak; de a dinamikus beszerzési rendszer időbeli sajátosságai, a részvételi szakasz folyamatossága és az ajánlattételi szakaszok számossága is teremthetnek olyan helyzeteket, amikor a többes megjelenés tilalmának helyes alkalmazása fokozott figyelmet igényel az ajánlatkérőtől.
Az ajánlatkérőtől elvárt, hogy őrködjön a verseny tisztasága alapelv érvényesülése felett, és a verseny tisztaságát sérelmező helyzetek kialakulását megelőzze, feltárja és orvosolja. A cikk további része tárgyalta a többes megjelenés tilalma megsértésének lehetséges jogkövetkezményeit, amelyeket az ajánlatkérő a bírálat részeként köteles mérlegelni és adott esetben alkalmazni, az érintett ajánlatok érvénytelenné nyilvánításától, az érintett gazdasági szereplők kizárásától, a közbeszerzési eljárás eredménytelenségéről való döntésen át, a GVH részére történő bejelentési kötelezettségig. A cikk kiemelte az egyes jogkövetkezmények egymáshoz való viszonyát, amelynek lényege a fogalmi különbözőségekből eredő eljárási cselekménysorozatban mutatkozik.
Végül a cikk rámutatott a szerződéses szakasz nehézségeire, ahol a többes megjelenési tilalom már nem érvényesül, de az ajánlatkérő a verseny tisztasága alapelvre hivatkozással, kvázi az érintett ajánlatok újrabírálatával, köteles vizsgálódni és a szükséges intézkedéseket megtenni, de a jogi szabályozás hiánya megkérdőjelezi az ajánlatkérőtől elvárt cselekménysorozat tartalmát.
A közbeszerzési szabályozás fő célja a beszerzési igények kielégítése, de a tiszta és valódi verseny biztosításával. A többes megjelenés a versenyhelyzet csökkenését, a verseny tisztaságának megsértését eredményezi, a többes megjelenéssel megkérdőjeleződik a gazdasági szereplők versenyzési szándéka és a versenyhelyzet kialakulása. A többes megjelenés tilalmában megjelenő „egy ajánlattevő – egy ajánlat” megközelítés ösztönzi a gazdasági szereplőket, hogy a közbeszerzés feltételeinek ismeretében a lehető legjobb „egy” ajánlatot nyújtsák be.
Bár az ellenbizonyítás lehetősége nélküli, abszolút jogkövetkezményeket az utóbbi évek ítélkezési gyakorlata alapján túlzónak érezhetjük, de a többes megjelenés tilalmának van létjogosultsága a közbeszerzési szabályozásban.
[1] Az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/24/EU irányelve a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről.
[2] A közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény.
[3] 33. pont.
[4] Kbt. 3. § 1. pont.
[5] Kbt. 3. § 36. pont.
[6] Kbt. 3. § 2. pont.
[7] Kbt. 65. § (7) bekezdés.
[8] Kbt. 3. § 10. pont.
[9] D.296/14/2014. sz. határozat.
[10] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2025. VII. évfolyam 7. szám, 16. kérdés, 11. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/vii-vii/ Letöltve: 2025.11.27.
[11] D.200/12/2021. sz. határozat 40. pont.
[12] Kbt. 3. § 23. pont.
[13] Kbt. 37. § (2) bekezdés.
[14] Az online csalások elleni további hatékony fellépés érdekében szükséges és egyéb törvények módosításáról szóló 2024. évi LXIV. törvény 58. §.
[15] „új” Kbt. 131. § (1) bekezdés.
[16] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2024. VI. évfolyam 1. szám, Közbeszerzési Hatóság állásfoglalásai, 5. kérdés, 11. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/i-vi/ Letöltve: 2025.11.27.; Közbeszerzési Értesítő Plusz 2022. IV. évfolyam 3. szám, 8. kérdés, 13. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/iii/ Letöltve: 2025.11.27.
[17]„105. § (5) Az ajánlatok bontására a 68. § (4) bekezdése, elbírálására a 69. § (1) bekezdése és a 71–76. §, az ajánlatkérő döntéseinek közlésére a 79. §, valamint a szerződés megkötésére a 131. § alkalmazandó. A 73. § (1) bekezdés j) pontja szerinti összeg a keretmegállapodásban részes ajánlattevőknek küldött konzultációra szóló felhívásban vagy ajánlattételi felhívásban is megjelölhető.”
[18] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2024. VI. évfolyam 1. szám, 5. kérdés, 11. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/i-vi/ Letöltve: 2025.11.27.
[19] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2022. IV. évfolyam 3. szám, 8. kérdés, 13. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/iii/ Letöltve: 2025.11.27.
[20] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2022. IV. évfolyam 11. szám, 10. kérdés, 9. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/xi_2022/ Letöltve: 2025.11.27.; Közbeszerzési Értesítő Plusz 2022. IV. évfolyam 3. szám, 8. kérdés, 13. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/iii/ Letöltve: 2025.11.27.
[21] Kbt. 37. § (4) bekezdés.
[22] Kbt. 83. § (4) bekezdés, Kbt. 91. § (2) bekezdés, Kbt. 99. § (2) bekezdés, Kbt. 115. § (4) bekezdés, Kbt. 128. § (2) bekezdés.
[23] D.344/20/2019. sz. határozat 73. pont, D.380/15/2015. számú 76. pont.
[24] D.8/15/2025. sz. határozat 55., 58. pontok.
[25] D.68/10/2024. sz. határozat 26. pont, D.452/18/2023. sz. határozat 83-84., 89. pontok, D.69/23/2022. sz. határozat 89., 102. pont, D.539/34/2017. sz. határozat 45. oldal, Kúria Kfv. 37.950/2019/8. sz. ítélet, Legfelsőbb Bíróság Kfv. IV.37.197/2008/6. sz. ítélet.
[26] D.645/11/2012. sz. határozat 26. oldal.
[27] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2025. VII. évfolyam 3. szám, 5. kérdés, 10. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/iii-vii/ Letöltve: 2025.11.27.; Közbeszerzési Értesítő Plusz 2022. IV. évfolyam 11. szám, 9. kérdés, 8. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/xi_2022/ Letöltve: 2025.11.27.
[28] pl. A Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács útmutatója az alvállalkozókkal kapcsolatos egyes kérdésekről (2025. október 7.), Elérés: https://www.kozbeszerzes.hu/kozbeszerzesek-az/magyar-jogi-hatter/a-kozbeszerzesi-hatosag-utmutatoi/a-kozbeszerzesi-hatosag-kereteben-mukodo-tanacs-utmutatoja-az-alvallalkozokkal-kapcsolatos-egyes-kerdesekrol-2025-10-07/?hexagon=2, Letöltés: 2025.11.27.;
Miniszterelnökség Közlemény a közbeszerzés során a verseny tisztaságának sérelmét eredményező egyes helyzetek elkerülésével kapcsolatos ellenőrzési gyakorlat, 2022.08.16., Elérés: https://kozbeszerzes.hu/hirek/megjelent-a-miniszterelnokseg-aktualizalt-kozlemenye/ Letöltve: 2025.11.27.
[29] D.296/14/2014. sz. határozat.
[30] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2025. VII. évfolyam 7. szám, 17. kérdés, 14. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/vii-vii/ Letöltve: 2025.11.27.
[31] D.296/14/2014. sz. határozat.
[32] C‑144/17. sz. ügy, Lloyd’s of London és az Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Calabria részvételével, 35. pont, ECLI:EU:C:2018:78; C-425/14. sz. „Impresa” ügy 36., 39. pontok, ECLI:EU:C:2015:721.
[33] D.138/19/2018. sz. határozat, C‑531/16. sz. „Šiaulių” ügy, 38., 40. pontok ECLI:EU:C:2018:324.
[34] C‑66/22. sz. ügy az Infraestruturas de Portugal SA, a Futrifer Indústrias Ferroviárias SA és a Toscca – Equipamentos em Madeira Lda között, a Mota‑Engil Railway Engineering SA részvételével, 91. pont, ECLI:EU:C:2023:1016.
[35] Lásd továbbá a GVH bejelentésre vonatkozó fejezetet.
[36] Lásd továbbá a GVH bejelentésre vonatkozó fejezetet.
[37] C-415/23. „OHB System” ügy 74., 81. pontok, ECLI:EU:C:2025:434; C‑531/16. sz. „Šiaulių” ügy, 27., 33., 37. pontok ECLI:EU:C:2018:324; C‑74/14. sz. „Eturas” ügy 41., 46. pontok, ECLI:EU:C:2016:42.
[38] C‑769/21. sz. ügy AAS „BTA Baltic Insurance Company” és az Iepirkumu uzraudzības birojs, a Tieslietu ministrija között, 26-27., 37. pontok ECLI:EU:C:2022:973; C‑538/07. sz. „Assitur” ügy 30., 32-33. pontok, ECLI:EU:C:2009:317.
[39]„(4) Ha az ajánlatkérő megállapítja, hogy az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az alkalmasság igazolásához olyan gazdasági szereplő kapacitásaira támaszkodik, vagy olyan alvállalkozót nevezett meg, amely a 62. § (1) bekezdése szerinti, vagy – ha az ajánlatkérő előírta – a 63. § szerinti kizáró ok hatálya alatt áll, akkor a kizáró okkal érintett gazdasági szereplő kizárása mellett hiánypótlás keretében felhívja az ajánlattevőt vagy részvételre jelentkezőt a kizárt helyett szükség esetén más gazdasági szereplő megnevezésére, kivéve ha az ajánlat vagy a részvételi jelentkezés a 73. § (1) bekezdés c) pontja szerint érvénytelen.”
[40] Közbeszerzési Értesítő Plusz 2025. VII. évfolyam 7. szám, 18. kérdés, 15. oldal, Elérés: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/vii-vii/ Letöltve: 2025.11.27.
[41] D.562/7/2024. sz. határozat 25. pont.
[42] A közbeszerzési verseny tisztaságát érintő korrupciós kockázatokkal és kartellmegállapodásokkal kapcsolatos szakmai iránymutatás 4. pont, Elérés: https://www.gvh.hu/szakmai_felhasznaloknak/kizaras_a_kozbeszerzesi_eljarasbol, Letöltés: 2025.11.27.
[43] D.8/15/2025. sz. határozat 56. pont, D.138/19/2018. sz. határozat 135., 138. pontjai, D.397/22/2017. sz. határozat 27. pont, Kúria Kfv. 37.672/2015/28. sz. ítélet, C‑74/14. sz. „Eturas” ügy 36-37. pontok, ECLI:EU:C:2016:42.
[44] D.138/19/2018. sz. határozat 166. pont.
[45]„101. cikk (3) Az (1) bekezdés rendelkezéseinek alkalmazásától azonban el lehet tekinteni az olyan esetekben, amikor
- vállalkozások közötti megállapodás vagy megállapodások csoportja;
- vállalkozások társulásai által hozott döntés vagy döntések csoportja;
- összehangolt magatartás vagy összehangolt magatartások csoportja
hozzájárul az áruk termelésének vagy forgalmazásának javításához, illetve a műszaki vagy gazdasági fejlődés előmozdításához, ugyanakkor lehetővé teszi a fogyasztók méltányos részesedését a belőle eredő előnyből anélkül, hogy:
a) az érintett vállalkozásokra olyan korlátozásokat róna, amelyek e célok eléréséhez nem nélkülözhetetlenek;
b) lehetővé tenné ezeknek a vállalkozásoknak, hogy a kérdéses áruk jelentős része tekintetében megszüntessék a versenyt.”
[46] D.138/19/2018. sz. határozat 150. pont.
[47] D.800/16/2024. sz. határozat 26. pont, D.68/10/2024. sz. határozat 30. pont, C‑144/17. sz. ügy; Lloyd’s of London és az Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Calabria részvételével, ECLI:EU:C:2018:78.
[48] C‑416/21. sz. ügy Landkreis Aichach‑Friedberg és a J. Sch. Omnibusunternehmen, a K. Reisen GmbH között, az E. GmbH & amp, Co. KG részvételével, 46-47. pontok, ECLI:EU:C:2022:689; C-305/08. sz. ügy Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) és a Regione Marche között, ECLI:EU:C:2009:807 35., 39. 42. pontok.
[49]„n) a Tpvt. 11. §-a, vagy az EUMSZ 101. cikke szerinti – három évnél nem régebben meghozott – véglegessé vált és végrehajtható versenyfelügyeleti határozatban vagy a versenyfelügyeleti határozat megtámadására irányuló közigazgatási per esetén a bíróság véglegessé vált és végrehajtható határozatában megállapított és bírsággal sújtott jogszabálysértést követett el; vagy ha az ajánlattevő ilyen jogszabálysértését más versenyhatóság végleges döntésében vagy bíróság jogerősen – három évnél nem régebben – megállapította és egyúttal bírságot szabott ki.”
[50] C‑470/13. sz. ügy Generali‑Providencia Biztosító Zrt. és a Közbeszerzési Hatóság – Közbeszerzési Döntőbizottság között, 35. és 37. pontok, ECLI:EU:C:2014:2469.
[51] D.234/10/2018. sz. határozat 54. pont, D.296/14/2014. sz. határozat.
[52] D.800/16/2024. sz. határozat 26-27. pontok.
[53] C‑769/21. sz. ügy AAS „BTA Baltic Insurance Company” és az Iepirkumu uzraudzības birojs, a Tieslietu ministrija között, 46. pont, ECLI:EU:C:2022:973.
[54] D.138/19/2018. sz. határozat 176. pont.
[55] 47-48. pontok.
[56] 55. pont.
[57] GVH, A közbeszerzési verseny tisztaságát érintő korrupciós kockázatokkal és kartellmegállapodásokkal kapcsolatos szakmai iránymutatás 5. pont, Elérés: https://www.gvh.hu/szakmai_felhasznaloknak/kizaras_a_kozbeszerzesi_eljarasbol, Letöltés: 2025.11.27.
[58] D.443/12/2019. sz. határozat 60. pont.
[59] D.443/12/2019. sz. határozat 52. pont.