A Közbeszerzési Hatóság válasza
A Hatóság álláspontja szerint az EKR alkalmazása esetén – figyelemmel a Kbt. 41/A. § (4) bekezdésében foglalt képviseleti jogosultságra vonatkozó vélelemre is – az ajánlatkérőnek nincs jogszabályi kötelezettsége arra vonatkozóan, hogy az elektronikus úton tett nyilatkozatok tekintetében az aláírás hitelességét vizsgálja. Az ajánlatban vagy részvételi jelentkezésben benyújtott, papír alapon tett és egyszerű elektronikus másolatként csatolt nyilatkozatok, dokumentumok tekintetében a cégszerű aláírásra és az aláírási címpéldány (aláírás-minta) benyújtására irányuló ajánlatkérő általi előírás megléte a döntő szempont.
A Közbeszerzési Hatóság részletesebb állásfoglalása
A cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény (a továbbiakban: Ctv.) 8. § és 9. § vonatkozó bekezdései az alábbiakról rendelkeznek:
8. § (1) A cég képviseletére vonatkozó rendelkezéseket az adott cégformára irányadó jogszabály állapítja meg. A cégjegyzési jog a cég írásbeli képviseletére, a cég nevében történő aláírásra való jogosultság. A képviselet, valamint a cégjegyzés módja csak azonos lehet.
9. § (1) Amennyiben azt a cégbejegyzési (változásbejegyzési) kérelemhez csatolták, a cégjegyzésre jogosultnak a cég nevében olyan módon, illetve formában kell aláírnia, ahogyan azt a hiteles cégaláírási nyilatkozat (a közjegyzői aláírás-hitelesítéssel ellátott címpéldány), illetve az ügyvéd vagy kamarai jogtanácsos által ellenjegyzett aláírás-minta tartalmazza.
(2) A címpéldányon (aláírás-mintán) - a létesítő okiratában foglaltakkal egyezően - fel kell tüntetni a cég nevét, a cégjegyzésre jogosult nevét, lakóhelyét, a képviselet jogcímét (pl. vezető tisztségviselő, munkavállaló), a cégjegyzés módját, valamint a cégjegyzésre jogosult aláírási mintáját. A cégjegyzésre jogosult munkavállaló kérésére az aláírási címpéldányon a cégnél ellátott feladatköre, beosztása is szerepeltethető.
Az aláírási címpéldány tehát a cégeket képviselő tisztségviselők aláírásképének azonosítására szolgál, annak igazolására, hogy a cég képviselője milyen módon és formában ír alá. Az aláírási címpéldány tanúsítja a cégjegyzésre jogosult személy névaláírásának vagy kézjegyének valódiságát, melynek célja annak biztosítása, hogy a cég képviseletében az arra jogosultsággal rendelkező személy járjon el.
A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 26.K.30.252/2013/5. számú ítéletében kiemeli, hogy a Ctv. 9. § (1) bekezdése az aláírás módjára és formájára egyaránt utal, amelyből egyértelmű, hogy a cégszerű aláírásnak tartalmi és formai szempontból is meg kell felelnie az aláírási címpéldány szerinti aláírásnak. Valamennyi gazdasági szereplőnek alapvető érdeke fűződik a nyilatkozatok cégszerű aláírásához, aláírási címpéldány becsatolása esetén kifejezetten elvárt, hogy az aláírási címpéldányban feltüntetett aláírásnak megfelelő aláírással ellátva készítse a gazdálkodó szervezet a dokumentumait.
A fentiek értelmében tehát minden olyan személytől elvárható aláírási címpéldány benyújtása, aki a cég képviseletében eljárva cégszerű aláírásra jogosult a benyújtandó dokumentum tekintetében. Közbeszerzési eljárásban – általánosságban – ez minden olyan, a közbeszerzési eljárásban részt vevő gazdasági szereplőre vonatkoztatható (ajánlattevő, alvállalkozó, kapacitást nyújtó szervezet), aki az eljárás során valamely benyújtandó nyilatkozat tekintetében cégszerű aláírásra köteles, melynek hitelességét az ajánlatkérő az aláírási címpéldány útján ellenőrzi.
A Kbt. a nyilatkozatok EKR-en keresztül történő benyújtása vonatkozásában az alábbiak szerint rendelkezik:
A 41/A. § (1) bekezdés első mondata szerint, ahol e törvény vagy e törvény felhatalmazása alapján megalkotott jogszabály alapján az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás során valamely dokumentum benyújtását írja elő, a dokumentum benyújtható az EKR-ben kitöltött elektronikus űrlap alkalmazásával, vagy - amennyiben az adott dokumentumra a nyilatkozattétel nyelvén elektronikus űrlap nem áll rendelkezésre - a papíralapú dokumentum egyszerű elektronikus másolata formájában.
(3) Amennyiben valamely nyilatkozatminta az EKR-ben elektronikus űrlapként a nyilatkozat megtételének nyelvén rendelkezésre áll, a nyilatkozatot az elektronikus űrlap kitöltése útján kell az ajánlat vagy részvételi jelentkezés részeként megtenni. Ha az adott nyilatkozatra az EKR-ben elektronikus űrlap áll rendelkezésre, azt akkor is ki kell tölteni, ha az ajánlatkérő az adott nyilatkozat más nyelven történő benyújtását is lehetővé teszi az ajánlatban vagy részvételi jelentkezésben, és az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező eltérő nyelvű nyilatkozatot csatol a rendszerben. Ebben az esetben, ha az elektronikus űrlap magyar nyelven kerül kitöltésre, azt a csatolt nyilatkozat fordításának kell tekinteni.
(4) Az EKR-ben elektronikus úton tett nyilatkozat tekintetében az ajánlatkérő szervezet vagy - az ajánlatot vagy részvételi jelentkezést a rendszerben benyújtó gazdasági szereplő esetében - a gazdasági szereplő képviselőjének kell tekinteni azt a személyt, aki az EKR-ben az ajánlatkérő szervezet vagy gazdasági szereplő részéről a nyilatkozattételhez szükséges hozzáféréssel és jogosultsággal rendelkezik. Az EKR-ben kitöltött elektronikus űrlapot e vélelem alapján az ajánlatkérő szervezet, illetve a gazdasági szereplő eredeti nyilatkozatának kell tekinteni.
(5) Az EKR-ben elektronikus űrlap benyújtásával teendő nyilatkozatokat a közös ajánlattevők vagy részvételre jelentkezők, valamint az alkalmasság igazolásában részt vevő más szervezetek képviseletében az ajánlatot vagy részvételi jelentkezést benyújtó gazdasági szereplő teszi meg. A nyilatkozatok megtételére meghatalmazott gazdasági szereplő kizárólag azért felel, hogy a meghatalmazásnak és a számára rendelkezésre bocsátott nyilatkozatoknak, adatoknak az általa elektronikusan megtett nyilatkozatok megfelelnek, ez a szabály azonban nem érinti a közös ajánlattevők 35. § (6) bekezdése szerinti egyetemleges felelősségét.
Az elektronikus közbeszerzés részletes szabályairól szóló 424/2017. (XII. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: EKR-rendelet) 11. § (7) és (9) bekezdése alapján, ahol az EKR az ajánlatkérő által létrehozandó dokumentumra elektronikus űrlapot biztosít, az ajánlatkérő ezen dokumentumokat az elektronikus űrlap alkalmazásával köteles létrehozni. Az ajánlattevőnek vagy részvételre jelentkezőnek az ajánlatát vagy részvételi jelentkezését az EKR azok benyújtására szolgáló funkciója alkalmazásával kell ajánlatként vagy részvételi jelentkezésként benyújtania. Az egyéb módon benyújtott dokumentum nem minősül ajánlatnak vagy részvételi jelentkezésnek.
A Kbt.-hez fűzött Indokolás szerint az EKR-ben jelentősen egyszerűsödött az ajánlat összeállítása azzal, hogy a rendszer a különféle nyilatkozatok megtételére elektronikus űrlapok segítéségével ad lehetőséget. Azokban az esetekben, amikor nem áll elektronikus űrlap rendelkezésre a nyilatkozat megtételéhez, főszabály szerint a nem elektronikusan megtett nyilatkozat egyszerű másolatának csatolása is elegendő. Az EKR alkalmazása és az elektronikus kommunikációra vonatkozó követelmények nem követelik meg a vállalkozások részéről elektronikus aláírás használatát és azt - a következő, jellemzően a bankok vagy biztosítók garanciavállaló nyilatkozatára, valamint a kezességvállalásról szóló nyilatkozatra vonatkozó kivétellel - az ajánlatkérő sem követelheti meg.
A Kbt. 41/A. § (4) bekezdése a képviseleti jogosultságra vonatkozóan vélelmet állít fel az EKR-ben elektronikus úton tett nyilatkozatok tekintetében. Az Indokolás szerint, míg a papír alapon megtett nyilatkozatok kapcsán a gyakorlat szerint az ajánlatkérők a cégjegyzékben szereplő adatok alapján és aláírási címpéldány bekérésével ellenőrzik, hogy a benyújtott nyilatkozatot valóban a képviseletre jogosult tette-e meg, az EKR-ben elektronikusan megtett nyilatkozatok tekintetében (ahol pl. az ajánlat benyújtására jogosultsággal rendelkező egy gombnyomással küldi el az ajánlatot), ez nem lenne kivitelezhető, illetve aránytalan nehézségekbe ütközne. Az EKR-t használó szervezetnek kell azt biztosítania, hogy aki az adott cselekmény megtételére a rendszerben jogosultsággal rendelkezik, az ahhoz szükséges felhatalmazással rendelkezzen, illetve annak kereteit ne lépje túl - ennek kockázatát az érintett szervezetnek kell viselnie.
Fentiek értelmében a közbeszerzési eljárás során, az EKR alkalmazása esetén, főszabály szerint az EKR-ben kitöltött elektronikus űrlap alkalmazásával, vagy ennek hiányában papíralapú dokumentum egyszerű elektronikus másolata formájában nyújthatók be a jogszabály által meghatározott, illetve az ajánlatkérő által a felhívásban vagy a közbeszerzési dokumentumokban előírt nyilatkozatok, dokumentumok.
A Kbt. az EKR-ben elektronikus úton tett nyilatkozatok tekintetében állítja fel a képviseletre vonatkozó vélelmet, mely az elektronikus űrlap útján tett nyilatkozatokra vonatkoztatható. Az elektronikus űrlap alkalmazásával benyújtott nyilatkozatok tekintetében a Kbt. meghatározza, hogy azt a gazdasági szereplő eredeti nyilatkozatának kell tekinteni. Az elektronikus űrlap hiánya miatt papíralapú, egyszerű elektronikus másolatként benyújtott dokumentum tekintetében a Kbt. nem határoz meg formai előírásokat.
A közbeszerzési eljárásokban az alkalmasság és a kizáró okok igazolásának, valamint a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásának módjáról szóló 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet az alábbiak szerint rendelkezik:
3. § (1) Az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az ajánlatával vagy részvételi jelentkezésével együtt benyújtja a 4-7. §-nak megfelelően, valamint az ajánlatkérő által a 2. § alapján kért módon kitöltött formanyomtatványt.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában az ajánlatok vagy részvételi jelentkezések papíralapú benyújtása esetén vagy a közbeszerzésekért felelős miniszter által üzemeltetett elektronikus közbeszerzési rendszertől (a továbbiakban: EKR) eltérő informatikai rendszer alkalmazása esetén - ha az informatikai rendszer elektronikus űrlapként nem, csak a papíralapú dokumentum egyszerű elektronikus másolata formájában vagy legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással ellátott dokumentumként teszi lehetővé a formanyomtatvány benyújtását - az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező a kitöltött formanyomtatványt a megfelelő képviseleti jogosultsággal rendelkező személy által aláírt formában nyújtja be.
(3) Ha egy ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az előírt alkalmassági követelményeknek más szervezet vagy személy kapacitásaira támaszkodva kíván megfelelni, az érintett szervezetek vagy személyek képviseletében a formanyomtatványt az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező nyújtja be. A kapacitásaikat rendelkezésre bocsátó szervezetek vagy személyek körében az alkalmassági feltételek vonatkozásában csak azokról szükséges nyilatkozni, amelyeket az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező igénybe kíván venni alkalmasságának igazolásához.
(4) A (3) bekezdés alkalmazásában az ajánlatok vagy részvételi jelentkezések papíralapú benyújtása esetén az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező az érintett szervezetek vagy személyek mindegyike által kitöltött külön formanyomtatványokat is benyújtja. Az ajánlatok vagy részvételi jelentkezések papíralapú benyújtása esetén, valamint ha az EKR-től eltérő informatikai rendszer elektronikus űrlapként nem, csak a papíralapú dokumentum egyszerű elektronikus másolata formájában vagy legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással ellátott dokumentumként teszi lehetővé a formanyomtatvány benyújtását, azt a megfelelő képviseleti jogosultsággal rendelkező személy által aláírt formában kell benyújtani.
A fenti rendelkezések alapján megállapítható, hogy mind az ajánlattevők (részvételre jelentkezők), illetve mind a kapacitást nyújtó szervezetek tekintetében is csak az ajánlatok vagy részvételi jelentkezések papíralapú benyújtása esetén, illetve – meghatározott esetekben – az EKR-től eltérő informatikai rendszer alkalmazása során rendelkezik a jogszabály az egységes európai közbeszerzési dokumentum (a továbbiakban: EEKD) megfelelő képviseleti jogosultsággal rendelkező személy általi aláírásáról.
A kapacitást nyújtó szervezetek tekintetében a Kbt. 41/A. § (5) bekezdése rendelkezik arról, hogy az EKR-ben elektronikus űrlap benyújtásával teendő nyilatkozatokat az alkalmasság igazolásában részt vevő más szervezetek képviseletében az ajánlatot vagy részvételi jelentkezést benyújtó gazdasági szereplő teszi meg.
A Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanácsnak az alvállalkozókkal kapcsolatos egyes kérdésekről szóló útmutatója (K.É. 2020. évi 60. szám; 2020. március 25.) az ajánlatban az alvállalkozóra tekintettel benyújtandó dokumentumok tekintetében rögzíti, hogy amennyiben az alvállalkozó a kapacitásait az ajánlattevő alkalmasságának igazolására rendelkezésre bocsátja, az alvállalkozóra, mint alkalmasságot igazoló szervezetre vonatkozóan szükséges benyújtani a Kbt. 65. § (7) bekezdése szerinti szerződésben, előszerződésben vagy más formában vállalt kötelezettségvállalást tartalmazó okiratban az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező részére szóló meghatalmazást arra, hogy az EKR-ben elektronikus úton teendő nyilatkozatok megtételekor az adott szervezet képviseletében eljárhat. [Papíron történő benyújtás esetén az alkalmasság igazolásához kapacitásait rendelkezésre bocsátó szervezetként is fellépő alvállalkozó képviseletében az EEKD-t aláíró személy aláírási jogosultságának igazolásával kapcsolatban az ajánlatkérő által előírt dokumentumok (jellemzően aláírási címpéldány, ügyvéd vagy kamarai jogtanácsos által a Ctv. szerinti ügykörben ellenjegyzett aláírásminta, meghatalmazáson alapuló aláírás esetén az ajánlatkérő által előírt okiratba foglalt meghatalmazás.)]
Az alvállalkozók tekintetében az Útmutatóban tett fenti megállapítás is a papíron történő benyújtás esetén említi az aláírási jogosultság aláírási címpéldánnyal történő igazolásának lehetőségét.
Megállapítható tehát, hogy az EKR-ben lefolytatott közbeszerzési eljárásban sem a Kbt., sem végrehajtási rendeletei nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely kötelezővé tenné az ajánlatkérő részére az aláírási címpéldány (aláírás-minta) ajánlat részeként történő benyújtásának előírását. Annak ellenére, hogy a Kbt. nem követeli meg sem cégszerű aláírás meglétét, sem aláírási címpéldány bekérését az ajánlattevőtől vagy egyéb érintett gazdasági szereplőtől, az ajánlatkérő a cégszerű aláírást és ennek ellenőrzéseképpen az aláírási címpéldány benyújtását, elektronikus űrlap hiánya miatt papíralapú dokumentum egyszerű elektronikus másolataként benyújtott dokumentum tekintetében előírhatja az eljárásban nyilatkozatot tevő gazdasági szereplők részére, melynek során meggyőződhet a képviseleti jogosultság valódiságáról.
Amennyiben az ajánlatkérő az eljárást megindító felhívásban vagy a közbeszerzési dokumentumokban előírja az ajánlattevők vagy az eljárásba bevont alvállalkozók, kapacitást nyújtó szervezetek részére aláírási címpéldány benyújtását is, az ajánlattevő, illetve az egyéb gazdasági szereplők kötelesek annak benyújtására. Az aláírási címpéldány benyújtásának elmaradása, illetve a nem annak megfelelően aláírt dokumentumok tekintetében a hiánypótlás szabályai megfelelően alkalmazandók. Ha a hiánypótlási felhívást követően a továbbiakban sem kerül benyújtásra az aláírási címpéldány, vagy a benyújtott aláírás tekintetében megállapítható annak az aláírási címpéldányban foglaltaktól eltérő volta, úgy adott esetben az ajánlat érvénytelenségének jogkövetkezménye is fennállhat.
A Közbeszerzési Döntőbizottság a D.267/14/2018. számú és a D.28/13/2020. számú határozataiban a cégszerű aláírás és az aláírási címpéldány vonatkozásában a felhívásban és a közbeszerzési dokumentumokban található ajánlatkérői előírások alapján vizsgálta az adott jogesettel összefüggésben tett ajánlatkérői, illetve ajánlattevői cselekményeket.