Decisions of the Constitutional Court on public procurement
Címszavak: közbezerzés, Alkotmánybíróság, joggyakorlat, jogfejlődés, normakontroll
Absztrakt
A jelen cikk célja az elmúlt években megszületett közbeszerzési jogi témájú alkotmánybírósági határozatok bemutatása. A cikkben ismertetésre kerülnek az egyes alkotmánybírósági határozatok előzményét képező közbeszerzési döntőbizottsági határozatoknak az alkotmányossági vizsgálat tekintetében releváns megállapításai, továbbá az Alkotmánybíróság döntéseinek rövid összefoglalására kerül sor. Tekintettel a közbeszerzési jogszabályi rendelkezéseket érintő alkotmánybírósági határozatok számára, ez a téma várhatóan egy cikksorozat keretében kerül feldolgozásra.
Abstract
The aim of this article is to introduce the decisions of the Constitutional Court on public procurement made in recent years. The article also presents the decisions of the Public Procurement Arbitration Board which were antecedents of certain Constitutional Court decisions and relevant in terms of constitutional review. Furthermore, the article gives a short summary of the decisions of the Constitutional Court. Considering the number of Constitutional Court decisions regarding public procurement law the subject matter will be dealt with in a series of articles.
1. A témaválasztás indoka
Az Alkotmánybíróság az elmúlt években számos határozatban vizsgálta a közbeszerzési jogi rendelkezéseknek az Alaptörvénnyel való összhangját, valamint több közbeszerzési tárgyú bírósági határozat alkotmányossági vizsgálatát is elvégezte. A mindennapi feladatok mellett lehet, hogy nehezen megoldható az Alkotmánybíróság közbeszerzési jogot érintő határozatainak folyamatos figyelemmel kísérése, ezért a cikk célja a napi közbeszerzési jogalkalmazáshoz segítséget nyújtani azzal, hogy röviden bemutatásra kerülnek az elmúlt évek közbeszerzési témájú alkotmánybírósági határozatai, ismertetve egyúttal a határozathozatal előzménye körében azokat a közbeszerzési jogi rendelkezéseket, bírósági határozatokat is, amelyek tekintetében alkotmányossági vizsgálatra került sor.
2. A cikk felépítése, az összefoglaló készítése során figyelembe vett szempontok
A közbeszerzési jogi tárgyú alkotmánybírósági döntésekkel kapcsolatban összefoglalóan megállapítható, hogy a határozatok egy része esetében a határozathozatal előzménye a közbeszerzési döntőbizottsági határozatok bírósági felülvizsgálata során felmerült egyes közbeszerzési törvényi rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálatának szükségessége. A közbeszerzési témájú alkotmánybírósági határozatok másik csoportjába azok a döntések sorolhatók, amelyeket közbeszerzési tárgyú bírósági határozatok ellen kezdeményezett alkotmányjogi panaszok elbírálása során hoz meg az Alkotmánybíróság. A cikkben a fentiek szerinti csoportokba sorolt határozatok közül kizárólag a közbeszerzési jogi rendelkezések alkotmányossági vizsgálata során meghozott alkotmánybírósági döntések ismertetésére kerül sor. Az összefoglaló elkészítése során az alapvető szempont az volt, hogy minden alkotmánybírósági határozat tekintetében az alkotmánybírósági döntés lényegi tartalmának ismertetése mellett, azt megelőzően, az olvasó rövid áttekintést kapjon a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekről és az Alkotmánybíróság eljárásának előzményéről. Ennek megfelelően a cikk első felében néhány mondatban ismertetésre kerülnek a bemutatott alkotmánybírósági döntések tekintetében releváns alkotmánybírósági és közigazgatási peres eljárás főbb jellemzői, majd ezt követően a kiválasztott határozatok. Az alkotmánybírósági döntések részletes bemutatása, elemzése nem tárgya a cikknek, de azok számára, akik meg kívánják ismerni az egyes hivatkozott határozatok teljes tartalmát, minden határozat esetében a cikkben, illetve a kapcsolódó döntőbizottsági és bírósági határozatok esetében a lábjegyzetben megjelölésre kerül a határozatok száma.
3. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó eljárások közül az egyedi normakontroll eljárás rövid áttekintése az Alaptörvény és Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény rendelkezései alapján
A következőkben bemutatásra kerülő alkotmánybírósági határozatok mindegyikének előzménye az, hogy egy folyamatban lévő peres eljárás során az eljáró bíró előtt felmerült az alkalmazandó közbeszerzési törvényi rendelkezés tekintetében annak alaptörvény-ellenessége.
Fontos kiemelni, hogy a magyar jogrendszerben a bírónak nincs jogszabály által biztosított lehetősége arra, hogy az előtte lévő ügyben az Alaptörvénybe ütköző normák alkalmazását közvetlenül mellőzze. Kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult döntést hozni a jogszabály alkotmány-ellenességéről, a norma konkrét ügyben való alkalmazásának kizárásáról.1 Ha tehát a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy amelynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, akkor az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 25. § (1) bekezdése lehetővé, egyben kötelezővé teszi a bíró számára bírói kezdeményezés előterjesztését.2 Ez a bíró által kezdeményezett alkotmánybírósági eljárás az ún. egyedi normakontroll eljárás, amelyre vonatkozó rendelkezéseket az Alaptörvény, az Abtv. és az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozat állapítja meg.
Az egyedi normakontroll eljárás feltétele, hogy a kezdeményezés ténybeli alapja a bíró előtt folyamatban lévő egyedi ügy legyen, és a kezdeményezésnek az ebben az ügyben alkalmazandó jogszabály vizsgálatára kell irányulnia.3
Az Alkotmánybíróság egyik döntésében rámutatott arra, hogy az egyedi normakontroll kezdeményezésére azért biztosított lehetőséget a jogalkotó, hogy megakadályozható legyen, hogy a bíróság a döntését alaptörvény-ellenes norma alkalmazásával legyen kénytelen meghozni. Így minden olyan anyagi jogi rendelkezés bírói kezdeményezés tárgya lehet, melytől a bíróság előtt fekvő egyedi ügy érdemi eldöntése függ, de olyan eljárási jogi normák is megtámadhatók, melyek ugyan nem közvetlenül az ügyet befejező bírósági döntés alapját képezik, de alkalmazásra kerülve a felek eljárási helyzetét lényegesen befolyásolják.4
A normakontroll eljárás időtartama tekintetében az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja akként rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság soron kívül, de legkésőbb kilencven napon belül vizsgálja felül az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját.
4. A közigazgatási perrendtartásnak és a polgári perrendtartásnak az egyedi normakontroll eljárással kapcsolatos szabályai
Tekintettel arra, hogy a cikkben ismertetett egyedi normakontroll eljárásokra közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során került sor, ezért az Alkotmánybíróság eljárását meghatározó jogszabályi rendelkezések mellett az alábbiakban a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) és a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) vonatkozó előírásainak áttekintésére kerül sor.
A Kp. 34. § b) pontja alapján a bíró hivatalból vagy kérelemre, a polgári perrendtartás szabályainak alkalmazásával kezdeményezheti az Alkotmánybíróság jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló eljárását.
Egyedi normakontroll eljárás kezdeményezéséről a bíróság végzéssel határoz, és döntésével egyidejűleg a közigazgatási per tárgyalását az Alkotmánybíróság eljárásának befejezéséig az Abtv. 25. § (1) bekezdése, valamint a Kp. 34. § b) pontja szerint alkalmazandó Pp. 131. § (3) bekezdésére figyelemmel a Pp. 126. § (1) bekezdés b) pontja alapján felfüggeszti.
Fontos azt kiemelni, hogy a bíró utólagos normakontroll iránti indítvány előterjesztésére jogorvoslati úton nem kötelezhető. A bíró saját meggyőződése szerint dönt arról, fennáll-e az a feltétel, amely alapján köteles az Alkotmánybírósághoz fordulni.5 Amennyiben a bíró az előtte folyamatban lévő perben alkalmazandó jog alkotmányellenességét észleli - az alkotmányellenes jogszabály mellőzésére vonatkozó hatásköre hiányában - köteles az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezni.6 A bíróság az Alkotmánybíróság határozatának a bírósággal történő közlését követően elrendeli a peres eljárás folytatását.
5. A közbeszerzési törvény átmeneti rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata, a visszaható hatályú jogalkotás tilalma
Az alábbiakban bemutatott határozatokban az Alkotmánybíróság a közbeszerzési törvény egyes átmeneti rendelkezéseinek alkotmányossági szempontú vizsgálatát végezte el.
A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 84. § (1) bekezdése szerint átmeneti rendelkezéseket akkor kell alkotni, ha a jogalkotó átmeneti időszakban, a jogszabály hatálya alá tartozó meghatározott esetekben, a jogszabály alkalmazandó rendelkezéseitől eltérő szabályok alkalmazását írja elő.7
5.1. Az Alkotmánybíróság 3060/2017. (III. 31.) AB határozata - jogbiztonság elve és a visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma
Az elsőként ismertetésre kerülő 3060/2017. (III. 31.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: 2011. évi Kbt.) 181. § (11) bekezdésének az Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálta meg.
Az alkotmánybírósági határozat alapjául szolgáló ügyben az Állami Számvevőszék hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a közbeszerzési törvény alanyi hatálya alá tartozó beszerzővel szemben. Kezdeményezésében feltételezett jogsértésként a 2011. évi Kbt. 5. §-ának megsértésére hivatkozott, tekintettel arra, hogy a beszerző által 2013. március 14. napján és 2013. november 11. napján megkötött szerződések alapján kifizetett ellenszolgáltatások összege meghaladta a nemzeti értékhatárt, ezért közbeszerzési eljárás lefolytatása kötelező lett volna.
A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában8 megvizsgálta a kezdeményezés elbírálásának eljárásjogi feltételeit és arra a megállapításra jutott, hogy a kezdeményezés határidőben került benyújtásra. E körben hivatkozott a 2011. évi Kbt. 140. § (2) bekezdésében foglalt, a hivatalbóli kezdeményezés benyújtására vonatkozó 60 napos szubjektív és 5 éves objektív határidőre.
Az 5 éves objektív határidő tekintetében a döntőbizottsági határozat utalt a Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) 333. §-ára és 334. §-ára, amelyek szerint a 2015. január 1. napjától hatályba lépett 5 éves objektív határidőt alkalmazni kell azon jogorvoslati eljárások kezdeményezésére, amelyek esetében a jogsértés 2015. január 1-jét követően jutott a kezdeményező tudomására. Tekintettel arra, hogy a hivatalbóli kezdeményező a feltételezett jogsértésről való tudomásszerzés időpontjaként 2016. május 26. napját jelölte meg, ezért a Közbeszerzési Döntőbizottság a feltárt tényállás és a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezések alapján megállapította, hogy a hivatalbóli kezdeményezés vizsgálatának nincs eljárásjogi akadálya. A Közbeszerzési Döntőbizottság a kezdeményezésben megjelölt feltételezett jogsértés, vagyis a közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzése vonatkozásában a beszerzővel szemben jogsértést állapított meg és egyidejűleg bírság megfizetésére kötelezte.
A beszerző a közbeszerzési döntőbizottsági határozat bírósági felülvizsgálata iránt pert indított. Keresetében előadta, hogy álláspontja szerint a hivatalbóli kezdeményező a kezdeményezését elkésetten terjesztette elő, mert a hivatalbóli kezdeményezést a szerződés megkötésekor hatályos 2011. évi Kbt. 140. § (2) bekezdés b) pontja szerinti 3 éves objektív határidőn belül lehetett volna előterjeszteni, és az Alaptörvény B cikk (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvébe ütközik az a körülmény, hogy a 2015. január 1. napján módosított 5 éves objektív elévülési határidőt alkalmazta a Közbeszerzési Döntőbizottság a határozathozatal során a korábbi 3 éves határidő helyett.
A perben eljárt bírónak a beszerző fenti érvelése kapcsán elsődlegesen abban kellett dönteni, hogy az eljárást megindító hivatalbóli kezdeményezés határidőben került-e benyújtásra. A bíró a kérdés eldöntése érdekében végzéssel kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását, és a perben alkalmazandó 2011. évi Kbt. 181. § (11) bekezdésének Alaptörvény-ellenességét, megsemmisítését és az előtte folyamatban lévő ügyben való alkalmazhatóságának kizárását indítványozta, egyidejűleg a per tárgyalását felfüggesztette.
A bírói kezdeményezés indokolása szerint a döntőbizottsági határozatban vizsgált szerződések tekintetében a közbeszerzési törvény 2015. január 1-jei módosítás előtti szövege szerint 3 éves objektív határidővel kellett a feleknek számolniuk. A közbeszerzési törvény módosítása következtében ez a 3 éves határidő 5 évre emelkedett. Így a 2011. évi Kbt. 181. § (11) bekezdése az Alaptörvény B) cikk 1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét sérti, mert a jogszabályi rendelkezés hatálybalépése előtt megkötött szerződések vonatkozásában ír elő a szerződést kötő felek számára hátrányosabb jogkövetkezményt. A 2011. évi Kbt. 181. § (11) bekezdése visszaható hatályú, hiszen a felek a szerződés megkötésekor annak tudatában voltak, hogy szerződésük jogszerűségét a Közbeszerzési Döntőbizottság 3 évig vizsgálhatja felül.
Az Alkotmánybíróság a bírói indítvány vizsgálata alapján meghozott határozatában részletesen foglalkozott a jogbiztonság és a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára vonatkozó alkotmányos elvekkel. E körben a határozatban rögzítette, hogy a jogbiztonság követelménye az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzulából és a T) cikk (1) bekezdéséből olvasható ki. Ez utóbbiból vezethető le a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott az elsőként a 34/1991. (VI. 15.) AB határozatban, majd a későbbiekben a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatban tett azon megállapításra, miszerint a jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely – egyebek között – megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek.9
Rögzítette azt is, hogy az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme. Továbbá a határozatban kiemelte, hogy „a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközés vizsgálatánál az Alkotmánybíróság főszabályként abból a tételből indult ki, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, »ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.«”10
Az Alkotmánybíróság a határozatában részletesen kifejtett indokokra tekintettel a bírói kezdeményezés tárgyában a következő megállapításra jutott: „Amikor az indítvány által érintett ügyben a felek 2013. március 14-én megkötötték a szerződést, azt a Kbt. 2. § (3) bekezdése alapján a Kbt. szabályai szerint kellett megtenniük. Az ugyan kétségtelen, hogy ekkor egy 3 éves ellenőrzésre nyitva álló, objektív időtartammal számolhattak, ami 2015. január 1-jétől 5 éves időtartamra bővült, ez azonban nem érinti azon kötelezettségüket, hogy a szerződést a Kbt. szabályainak betartásával kellett megkötniük. Így önmagában a Kbt. azon változása, miszerint egy Kbt. hatálya alá tartozó szerződést a Közbeszerzési Döntőbizottság egy 5 éves objektív időintervallumban vizsgálhat meg, nem sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, így az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogbiztonság elvét sem.”11 Mindezekre tekintettel a 2011. évi Kbt. 181. § (11) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint az indítványozó bíró előtt folyamatban lévő eljárásban való alkalmazási tilalmának kimondására irányuló indítványt elutasította.
Az egyedi normakontroll eljárást kezdeményező bíróság az Alkotmánybíróság határozathozatalát követően meghozott ítéletében12 megállapította, hogy a hivatalbóli kezdeményezés határidőben került benyújtásra, ezért a Közbeszerzési Döntőbizottságnak a kezdeményezést érdemben vizsgálni kellett.
5.2. Az Alkotmánybíróság 3191/2019. (VII. 16.) AB határozata - jogbiztonság elve, tisztességes eljáráshoz való jog körében a normavilágosság feltétele
A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal által 2018. május 3-án kezdeményezett jogorvoslati eljárásban meghozott határozatban13 a Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította, hogy a beszerző a 2015. június 30-án megkötött, rendészeti és vagyonvédelmi tevékenység ellátása tárgyú megbízási szerződés tekintetében jogtalanul mellőzte a 2011. évi Kbt. alkalmazását, továbbá a közbeszerzési eljárás lefolytatását és ezzel megsértette a 2011. évi Kbt. 19. §-ára tekintettel a 2011. évi Kbt. 5. §-át.
A Közbeszerzési Döntőbizottság – a Kbt. 145. § (3a) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva – a Kbt. 165. § (2) bekezdés g) pontjában szereplő rendelkezésnek megfelelően hivatalból megállapította, hogy a 2015. június 30-án megkötött őrzés-védelem tárgyú megbízási szerződés semmis a Kbt. 137. § (1) bekezdés a) pont szerinti jogsértés miatt.
A beszerzővel szemben a Közbeszerzési Döntőbizottság a jogsértés – közbeszerzési eljárás mellőzése – jogkövetkezményeként a Kbt. 165. § (6) bekezdés a) pontja alapján bírságot szabott ki, továbbá a semmisség és az eredeti állapot helyreállíthatatlanságának megállapítására tekintettel a Kbt. 165. § (7b) bekezdése alapján további bírságot szabott ki.
A beszerző a döntőbizottsági határozat bírósági felülvizsgálata iránt pert indított. Álláspontja szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság nem rendelkezett hatáskörrel a semmisség megállapítására, továbbá annak megállapítására, hogy az eredeti állapot helyreállítható-e vagy sem, valamint a Kbt. 165. § (7b) bekezdése alapján bírság kiszabására sem. E
körben a Döntőbizottság nem megfelelően alkalmazta a Kbt. 2018. január 1. napjától hatályos rendelkezéseit.
A bíróságnak a kereseti kérelem alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia a per során, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság a 2015. június 30-án megkötött szerződést érintő jogorvoslati eljárás során alkalmazhatta-e a 2018. január 1-jén hatályba lépett Kbt. rendelkezéseket, különösen a Kbt. 145. § (3a) bekezdését és 165. § (7b) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság határozatának ismertetését megelőzően fontos említést tenni a perben felmerült jogkérdés kapcsán a közbeszerzési törvényben szabályozott jogorvoslati eljárásokat érintő lényeges jogszabályi változásokról.
A Közbeszerzési Döntőbizottságot a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt módosító 2008. évi CVIII. törvény a jogsértőnek minősített szerződésekkel összefüggésben érvénytelenségi perek indítására kötelezte. A Kbt. 2017. december 31-ig hatályos 176. § (1) bekezdése értelmében, ha az ügy érdemében hozott határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság a Kbt. 137. § (1) bekezdés szerinti jogsértést állapított meg, pert kellett indítani a szerződés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. Ha a Közbeszerzési Döntőbizottság a Kbt. 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést megállapító érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát kérték, akkor a Közbeszerzési Döntőbizottság által indított érvénytelenségi polgári per és a Közbeszerzési Döntőbizottság által megállapított jogsértés bírósági felülvizsgálatára indult közigazgatási per elbírálása ún. egyesített perben történt. 14
A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel és az egyes hatósági eljárások egyszerűsítésével összefüggő törvények módosításáról szóló 2017. évi CLXXXVI. törvény (a továbbiakban: Mód2. tv.) 76. §-a a Közbeszerzési Döntőbizottság érvénytelenségi perindítási kötelezettségét és az ún. egyesített pereket előíró rendelkezést 2018. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte, és a Kbt. 144. § (2) bekezdése, 145. § (3a) bekezdése, 165. § (2) bekezdés g) pontja és 165. § (7b) bekezdése beiktatásával az érvénytelenség jogkövetkezményeinek (érvénytelenség megállapítása, az eredeti állapot helyreállítása tárgyában történő döntéshozatal, illetve ennek hiányában további bírság kiszabása) alkalmazását a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe utalta.
A Közbeszerzési Döntőbizottság a felülvizsgálattal érintett D.171/7/2018. sz. határozat meghozatala során a Kbt. 2018. január 1-én hatályba lépett rendelkezéseit alkalmazva járt el. Ekként a Mód2. tv. által megállapított Kbt. 145. § (3a) bekezdés szerinti hatáskörében eljárva, a Kbt. 165. § (2) bekezdés g)-h) pontja szerint hivatalból megállapította a vizsgált szerződés semmisségét, az eredeti állapot helyreállíthatatlanságát és a Kbt. 165. § (7b) bekezdése alapján jogkövetkezményként további bírságot szabott ki.
A döntőbizottsági határozat felülvizsgálata során annak eldöntéséhez, hogy a határozat meghozatala tekintetében a Közbeszerzési Döntőbizottság rendelkezett-e hatáskörrel az érvénytelenség megállapítására, az eredeti állapot helyreállítása tárgyában történő döntéshozatalra, illetve ennek hiányában további bírság kiszabására vonatkozóan, az eljáró bíró - a per tárgyalásának felfüggesztésével egyidejűleg - kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását, a Kbt. 144. § (2) bekezdésének, 145. § (3a) bekezdésének, 165. § (2) bekezdés g) pontjának, 165. § (7b) bekezdésének, 197. § (8) bekezdésének vizsgálatát és alaptörvény-ellenességének megállapítását, és e rendelkezések általános és a perben történő alkalmazhatatlanságának elrendelését.
Az Alkotmánybíróság 3191/2019. (VII. 16.) AB határozatának [31] pontjában rögzítette, hogy „Az Alkotmánybíróságnak, annak érdekében, hogy megállapíthassa, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság számára az érvénytelen szerződés jogkövetkezményeinek alkalmazhatóságával kapcsolatban megállapított új hatásköri rendelkezések a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértésére vezetnek-e, azt kellett vizsgálnia, »hogy azok a hatályba lépésük előtt létrejött jogviszonyokra vonatkoznak-e, és ezekre nézve kötelezettséget állapítanak-e meg, kötelezettséget terhesebbé tesznek-e, vagy jogot korlátoznak-e vagy vonnak-e el, illetve jogellenessé nyilvánítanak-e valamely magatartást {13/2015. (V. 14.) Ab határozat, indokolás [56]}.«”
A Mód2. tv.-vel beiktatott új jogorvoslati rendet a Kbt. 197. § (8) bekezdése léptette hatályba, amelynek szövege szerint „a Mód2. tv. megállapított rendelkezései a 2018. január 1-jén és az azt követően megkezdett beszerzésekre, közbeszerzési eljárásokra, közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre alkalmazandók.” Tekintettel arra, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság által a jogorvoslati eljárásban vizsgált szerződés megkötésének dátuma 2015. június 30. napja, ezért az Alkotmánybíróság határozatában arra a megállapításra jutott, hogy a vizsgált esetben kétségtelenül a Mód2. tv. hatálybalépése előtt keletkezett jogviszonyról van szó. 15
Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a közbeszerzési jogsértéssel érintett szerződés érvénytelenségének megállapítása, az érvénytelenség jogkövetkezményei – beleértve a bírságkiszabást – is anyagi jogi szabályok, így a Mód2. tv. rendelkezései, az érvénytelenség megállapításával és jogkövetkezményeinek alkalmazásával kapcsolatos új jogorvoslati rendet tartalmazó szabályozás anyagi jogi, ezért a Kbt. 197. § (8) bekezdése erre figyelemmel rendelte el úgy e szabályok hatályba léptetését, hogy a 2018. január 1-jén és az azt követően megkezdett beszerzésekre, közbeszerzési eljárásokra, közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre alkalmazandók. 16
Az Alkotmánybíróság a Kbt. 197. § (8) bekezdésének tekintetében alkalmazott jogalkotói megoldással kapcsolatban határozatában kiemelte, hogy a korábbi átmeneti rendelkezésekben alkalmazottaktól eltérően a jogalkotó a Mód2. tv. anyagi jogi és eljárásjogi rendelkezései vonatkozásában nem differenciál, külön nem nevesíti a jogorvoslati eljárásokat, hanem azokat egységesen a 2018. január 1-jén és az azt követően megkezdett beszerzésekre, közbeszerzési eljárásokra, közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre vonatkoztatja. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy ez a szabályozás nem eredményezi az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti visszaható hatályú jogalkotás sérelmét. 17
Az Alkotmánybíróság megállapította, mivel a Mód2. tv. rendelkezéseit – így a Közbeszerzési Döntőbizottság új jogorvoslati hatáskörének szabályait is – hatályba léptető 197. § (8) bekezdés az új szabályok alkalmazását egyértelműen csak 2018. január 1-jét követően kötött szerződésekre vonatkoztatja, így a visszaható hatályú jogalkotás érdemben nem merül fel. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a Kbt. 144. § (2) bekezdése, 145. § (3a) bekezdése, 165. § (2) bekezdés g) pontja, 165. § (7b) bekezdése és a 197. § (8) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasította.
Az eljáró bíró indítványa az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti normavilágosság sérelmére vonatkozó indítványi elemet is tartalmazott, ezért az Alkotmánybíróság részletesen foglalkozott határozatában a normavilágosság követelményével, felidézve erre vonatkozó gyakorlatát.
Az Alkotmánybíróság szerint a Kbt. 197. § (8) bekezdése szerint az, hogy a jogalkotó egységesen az anyagi jog alkalmazási körét kijelölő beszerzések, közbeszerzési eljárások, közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések időpontjához igazítja a Mód2. tv. indítvánnyal érintett rendelkezéseinek hatályba lépését, kellően egzakt, a jogalanyok számára kiszámítható és előrelátható 18.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kbt. 144. § (2) bekezdése, 145. § (3a) bekezdése, 165. § (2) bekezdés g) pontja, 165. § (7b) bekezdése és a 197. § (8) bekezdése nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely a jogalanyok számára értelmezhetetlen lenne, vagy ellentmondásos értelmezést eredményezne, ezért az Alaptörvény b) cikk (1) bekezdése szerinti normavilágosság sérelme nem állapítható meg, ebből kifolyólag ezen rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasította.
A normakontroll eljárás alapján meghozott alkotmánybírósági határozatban foglaltakra tekintettel a per bírósága ítéletében 19 megállapította, hogy a Kbt. 197. § (8) bekezdése helyes értelmezése alapján a Közbeszerzési Döntőbizottság szerződés érvénytelenségének megállapításával és annak jogkövetkezményeivel kapcsolatos hatásköre nem terjedt ki a 2018. január 1-je előtti jogviszonyokra. A kifejtettek alapján a perben vizsgált, 2015. június 30-án megkötött szerződés semmisségét hatáskör hiányában állapította meg a Közbeszerzési Döntőbizottság, és ugyancsak hatáskör hiányában alkalmazott bírság jogkövetkezményt is.
A bíróság továbbá rögzítette azt is, hogy közbeszerzési eljárás mellőzésével megkötött szerződésre a jogalkotó külön szabályt nem állapított meg, éppen azért, mert a jogsértés a közbeszerzési eljárás mellőzéséből fakad. Ennek következtében - a Kbt. 197. § (8) bekezdése értelmében - a közbeszerzési eljárás mellőzésével megkötött szerződések esetén is csak a 2018. január 1-je után keletkezett jogviszonyra, megkötött szerződésre rendelkezik a Közbeszerzési Döntőbizottság a szerződés érvénytelensége megállapítására és a jogkövetkezmények alkalmazására hatáskörrel. Mindezek alapján a bíróság a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát a szerződés semmisségét és az eredeti állapot helyreállíthatatlanságát megállapító és ennek következtében bírságot kiszabó részében megsemmisítette.
5.3. Az Alkotmánybíróság 35/2019. (XII.31.) AB határozata - jogbiztonság elve
A 35/2019. (XII.31.) AB határozat előzménye, hogy az ajánlatkérő 2015. június 18. napján feladott felhívásával a 2011. évi Kbt. Második Része szerinti gyorsított meghívásos közbeszerzési eljárást indított árubeszerzés tárgyban. A közbeszerzési eljárás eredményeként a 2. részfeladat tekintetében 2015. augusztus 13. napján megkötött szerződés teljesítésének ellenőrzésére irányuló hatósági ellenőrzés alapján a Közbeszerzési Hatóság elnöke 2017. június 16. napján a Kbt. 153. § (1) bekezdésének c) pontja szerinti jogorvoslati eljárást kezdeményezett.
A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában 20 a nyertes ajánlattevővel szemben megállapította a 2011. évi Kbt. 128. § (2) bekezdésének megsértését, amely jogsértést a határozat indokolásában súlyosnak minősített, tekintettel arra, hogy a nyertes ajánlattevő a felhívott jogszabályhely mindkét fordulata tekintetében mulasztást követett el.
A határozat bírósági felülvizsgálata során eljárt elsőfokú bíróság ítéletében 21 a döntőbizottsági határozatot hatályon kívül helyezte és a Közbeszerzési Döntőbizottságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
Az elsőfokú bíróság az ítéletének indokolásában rámutatott arra, hogy a nyertes ajánlattevő súlyos jogsértése megállapításának előkérdése annak eldöntése, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottságnak egyáltalán volt-e alkotmányos lehetősége súlyos jogsértést megállapítani.
A súlyos jogsértés megállapításának a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontban meghatározott kizáró ok tekintetében van jelentősége, amely kizáró ok alkalmazhatósága tekintetében vizsgálni szükséges a Kbt. átmeneti rendelkezései közül a Kbt. 197. § (7) bekezdését.
A jogalkotó ugyanis 2017. január 1-jével a Kbt. 62. §-ában meghatározott kizáró okok közé a 62. § (1) bekezdés q) pontjaként egy új kizáró okot iktatott be 22 a Kbt.-be a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény és az azzal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi CLX. törvény (Mód1. tv.) 18. § (3) bekezdése szerint.
Az új kizáró ok alkalmazása tekintetében a Mód1. tv. 48. §-a akként egészítette ki a Kbt. 197. §-a szerinti átmeneti rendelkezéseit, hogy a Kbt. 197. § (7) bekezdésének második mondatában előírta, hogy a szintén a Mód1. tv.-nyel megállapított, a Kbt. 62. § (1) bekezdésében foglalt, az ajánlatkérők által kötelezően alkalmazandó kizáró okok közé került q) pontban helyet kapó okot a régi Kbt. alapján megállapított jogsértések esetén is alkalmazni rendelte. 23
Az elsőfokú bíróság a felmerült jogértelmezési kérdés kapcsán nem kezdeményezett normakontroll eljárást, mert alkotmánykonform jogértelmezés 24 révén meg tudta azt válaszolni. Az alkotmánykonform jogértelmezés kifejezés azt takarja, hogy „amennyiben a jogalkalmazó bíróság arra a következtetésre jut, hogy az adott normának létezik az Alaptörvénnyel konform értelmezési módja, akkor a jogszabály ezen értelmezésével hozza meg döntését”. 25 Az eljáró bíró tehát alkotmánykonform jogértelmezéssel azt állapította meg, hogy a 2011. évi Kbt. hatálya alatt történt jogsértés súlyossá minősítésének lehetőségét ki kell zárni, ezzel elkerülendő a Kbt.-be beiktatott új szankciók automatikus és visszamenőleges érvényesülését a 2011. évi Kbt. hatálya alá tartozó anyagi jogviszonyra.
A Közbeszerzési Döntőbizottság az elsőfokú bírósági ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet nyújtott be. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság a felülvizsgálati eljárást végzésével 26 felfüggesztette és az Alkotmánybírósághoz fordult annak eldöntése érdekében, hogy az előtte lévő ügyben alkalmazandó Kbt. 197. § (7) bekezdés második mondata a visszamenőleges hatály tilalmába ütközik-e, és ezen keresztül sérti-e az Alaptörvény B. cikk (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét.
Az Alkotmánybíróság az egyedi normakontroll eljárás során azt vizsgálta, hogy az alkotmányossági szempontból aggályos jogszabályi rendelkezések „a hatályba lépésük előtt létrejött jogviszonyokra vonatkoznak-e, és ezekre nézve kötelezettséget állapítanak-e meg, kötelezettséget terhesebbé tesznek-e, vagy jogot korlátoznak-e vagy vonnak-e el, illetve jogellenessé nyilvánítanak-e valamely magatartást {13/2015. (V. 14.) AB határozat, Indokolás [56]}”.
Az egyedi normakontrollt indítványozó bíróság által felülvizsgálandó közbeszerzési döntőbizottsági határozat szerint a megállapított jogsértés időpontja 2015 októbere, míg a Közbeszerzési Döntőbizottság 2017 januárja után hozta meg határozatát, amelyben a nyertes ajánlattevő (a peres eljárás felperese) terhére súlyos jogsértés elkövetését rótta. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján a 35/2019. (XII.31.) AB határozatában megállapította, hogy a perbeli esetben kétségtelenül a Mód1. tv. hatályba lépése előtt elkövetett jogsértésről van szó és a Kbt. 197. § (7) bekezdése folytán a nyertes ajánlattevővel szemben az ajánlatkérők által kötelezően alkalmazandóvá válik a Mód1. tv. 18. § (3) bekezdésével a 62. § (1) bekezdés q) pontjába iktatott új kizáró ok, így a nyertes ajánlattevő a közbeszerzési eljárásokban a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontja által meghatározottak szerint nem lehet ajánlattevő, részvételre jelentkező, alvállalkozó, és nem vehet részt alkalmasság igazolásában. Az Alkotmánybíróság szerint ezért érdemben vizsgálni kell, hogy a Mód1. tv. a hatályba lépése előtti jogviszonyokra is vonatkozóan a jogalanyok számára kötelezettséget állapítana meg, vagy kötelezettséget terhesebbé tenne, jogot korlátozna, vagy vonna el, illetve jogellenessé nyilvánítana valamely magatartást. 27
A vizsgálat eredményeként az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontjába 2017. január 1-jével a Mód1. tv. által beiktatott új kizáró ok a közbeszerzési jogsértések egy új szankcióját képezi, amely a Közbeszerzési Döntőbizottság általi jogsértés megállapításán és bírság kiszabásán kívül egy újabb joghátrányt jelent a közbeszerzési eljárások ajánlattevői számára. A kizáró okban nevesített jogsértéstípus kapcsán az ajánlattevőknek a 2011. évi Kbt. hatálya alatt, illetve a Kbt. 2015. november 1-jei hatálybalépésétől 2016. december 31-ig ilyen tartalmú joghátránnyal nem kellett számolniuk.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontjába iktatott kizáró ok anyagi jogi szabály, egy olyan szankció, amely az indítvánnyal érintett Kbt. 197. § (7) bekezdés második mondata értelmében a 2017. január 1-jei hatályba lépése előtti jogviszonyokra is vonatkozik, és a jogalanyok számára olyan új joghátrányt jelent, amely a közbeszerzési jogsértések elkövetése esetén terhükre róható kötelezettségeiket súlyosbítja, a kötelező kizáró ok folytán ellehetetleníti újabb közbeszerzési eljárásokon ajánlattevőként történő részvételüket. Következésképpen a Kbt. 197. § (7) bekezdésének második mondata szerinti átmeneti rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, ezért az Alkotmánybíróság azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság a Kbt. 197. § (7) bekezdése második mondatának alaptörvény-ellenessége megállapítása mellett a Kúria előtt folyamatban lévő ügyben, továbbá valamennyi, bármely bíróság előtt folyamatban lévő ugyanilyen tárgyú ügyben elrendelte a Kbt. 197. § (7) bekezdése második mondatának alkalmazási tilalmát.
Az alkotmánybírósági határozat meghozatalát követően a normakontrollt kezdeményező Kúria eljáró tanácsa végzésében elrendelte a felülvizsgálati eljárás folytatását és a 2020. március 10. napján meghozott ítéletében 28 akként rendelkezett, hogy az elsőfokú bíróság ítéletét – az indokolás részbeni módosításával – hatályában fenntartotta. Ítéletében a Kúria kiemelte egyrészt, hogy ha a bíró az előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességét észleli, hivatalból is eljárhat, és az Alkotmánybírósághoz fordulhat, másrészt azt is, hogy ha az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügyben releváns jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenes és az adott ügyre kihatóan megsemmisítette, akkor fogalmilag kizárt, hogy e joghelyet a bíróság ítélete megsértette/megsérthette volna.
Az előbbiekben ismertetett Kúria által kezdeményezett normakontroll eljáráshoz kapcsolódik, hogy a normakontroll eljárás más bírósági tanácsok előtt folyamatban lévő ügyek lefolytatására is hatást gyakorolt. Példaként szolgál erre a megállapításra a Fővárosi Törvényszék előtt egy másik közbeszerzési döntőbizottsági határozat 29 felülvizsgálata iránt folyamatban lévő peres eljárás. A Fővárosi Törvényszék ugyanis az előtte folyamatban lévő eljárást az előzőekben ismertetett, a Kúria által az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezett eljárás befejezéséig felfüggesztette, mert úgy ítélte meg, hogy az alkotmányossági vizsgálat eredménye, az egyedi normakontroll eljárás kimenetele az általa eldöntendő jogkérdés megítélésére kihatással lehet. A 35/2019. (XII.31.) AB határozat meghozatalát követően a Fővárosi Törvényszék folytatta a peres eljárást, és az általa meghozott ítéletben 30 a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát részben és akként változtatta meg, hogy - figyelemmel az alkotmánybírósági határozatban foglaltakra - mellőzte a határozat indokolásának azon részét, amely a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontja szerinti súlyos minősítésnek a megállapítását jelentette, mert a Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pontja szerinti minősítés megállapítása és a szankcionálása is jogsértőnek minősült.
6. Néhány szó az Alkotmánybírósági határozatok közzétételéről, nyilvános elérhetőségéről, az Alkotmánybíróság honlapján megtalálható információkról
Akik részletesebben meg szeretnék ismerni a fentiekben összefoglalt alkotmánybírósági határozatokat, azok figyelmébe ajánlom az alábbi információkat.
Az Alkotmánybíróság határozatait az Abtv. 44. § (1) bekezdésében meghatározott esetekben a Magyar Közlönyben teszi közzé. Egyebekben az Alkotmánybíróság határozatai megtalálhatók az Alkotmánybíróság hivatalos, az Alkotmánybíróság Határozatai című lapjában, amely kiadvány időszakosan jelenik meg digitális formában, és amely kiadvány egyes számai bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, ingyenesen hozzáférhetőek az Alkotmánybíróság honlapján. A határozatok mellett a honlapon többek között elérhetők a folyamatban lévő eljárásokkal kapcsolatos egyes információk (pl. az ügy száma és tárgya, az eljárás és az indítványozók típusa, az anonimizált indítvány és annak rövid összefoglalása, a támadott jogi aktus, az Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezéseinek megjelölése, az első irat érkezésének és az ügy előadó alkotmánybíróra szignálásának dátuma), továbbá a testületi ülések napirendje is.
1 BH2010. 194.
2 Ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. (Abtv. 25. § (1) bekezdés).
3 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [22].
4 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [9].
5 BH 2014.10.317.
6 35/2011. (V. 6.) AB határozat, 1.
7 Átmeneti rendelkezéseket - a jogszabály szövegének megismeréséhez és az annak alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő és a bizalomvédelem figyelembevételével - akkor kell alkotni, ha az új szabályozás szükségessé teszi, hogy előre meghatározott vagy előre meg nem határozható átmeneti időszakban, a jogszabály hatálya alá tartozó meghatározott esetekben, a jogszabály alkalmazandó rendelkezéseitől eltérő szabályokat kelljen alkalmazni. (A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 84. § (1) bekezdése).
8 D.524/7/2016. sz. határozat.
9 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [71].
10 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [88]; 10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [15]; 16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [32]; 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]; 3024/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [23].
11 3060/2017. (III. 31.) AB határozat, Indokolás [20].
12 Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 13.K.27.121/2017/7. számú ítélete.
13 D.171/7/2018. sz. határozat.
14 3191/2019. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [34]
15 3191/2019. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [38].
16 3191/2019. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [40].
17 3191/2019. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [42].
18 3191/2019. (VII. 16.) AB határozat, Indokolás [51].
19Fővárosi Törvényszék 103.K.700.442/2019/5. számú ítélete.
20D.300/8/2017. sz. határozat.
21 Fővárosi Törvényszék 9.K.700.263/2018/18. sz. ítélete.
22Az eljárásban nem lehet ajánlattevő, részvételre jelentkező, alvállalkozó, és nem vehet részt alkalmasság igazolásában olyan gazdasági szereplő, aki súlyosan megsértette a közbeszerzési eljárás vagy koncessziós beszerzési eljárás eredményeként kötött szerződés teljesítésére e törvényben előírt rendelkezéseket, és ezt a Közbeszerzési Döntőbizottság, vagy a Döntőbizottság határozatának bírósági felülvizsgálata esetén a bíróság 90 napnál nem régebben meghozott, jogerős határozata megállapította. (Kbt. 62. § (1) bekezdés q) pont).
23 E törvénynek a Mód1. tv. által megállapított 62. § (1) bekezdés q) pontjának alkalmazásakor az e törvény hatálybalépését követően jogerőre emelkedett határozatokat akkor is figyelembe kell venni, ha a határozat a közbeszerzési eljárás eredményeként kötött szerződés teljesítésére a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvényben előírt rendelkezések megsértését állapítja meg. (Kbt. 197. § (7) bekezdés második mondat).
24A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. (Alaptörvény 28. cikk).
25Kováts Beáta ¬¬– Sulyok Tamás: A bírói kezdeményezés mint az egyedi normakontroll eszköze az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Alkotmánybírósági Szemle, 2016/2., 75-82. o.
26 Kfv.III.38.112/2018/7.
2735/2019. (XII.31.) AB határozat, Indokolás [34].
28 Kfv.III.37.062/2020/3.
29D.196/8/2018. sz. határozat.
30 Fővárosi Törvényszék 103.K.701.023/2020/3. sz. ítélete.