A Közbeszerzési Értesítő Plusz jelen számában ismertetett, az Európai Bíróság és a Döntőbizottság által meghozott döntések a közbeszerzési műszaki leírással foglalkoznak.
A műszaki leírás azoknak az előírásoknak az összessége, amelyek meghatározzák a közbeszerzés tárgya tekintetében az ajánlatkérő által megkövetelt jellemzőket, amelyek alapján a közbeszerzés tárgya olyan módon írható le, hogy az megfeleljen az ajánlatkérő által igényelt rendeltetésnek. A felhívásban meg kell jelennie az elvégzendő feladatoknak és a lényeges paramétereknek, amelyek egyértelműen lehetővé teszik az ajánlattevő számára az elvégzendő munkák körének, illetve annak megítélését, hogy tud-e ajánlatot tenni a közbeszerzési eljárásban, a részletes műszaki leírást pedig a dokumentáció tartalmazza.
Az ajánlatkérő szándékát tükröző műszaki leírás szolgálja a közbeszerzés célját, az ajánlatkérő beszerzési igényének a megvalósítását.
Az ítélettel érintett tárgyak: Előzetes döntéshozatal – Eszközök és diagnosztikai orvostechnikai berendezések szolgáltatására irányuló közbeszerzési szerződések – 2014/24/EU irányelv – 42. cikk – Odaítélés – Az ajánlatkérő mérlegelési mozgástere – A műszaki leírások részletes meghatározása.
Tényállás
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem különösen az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31 i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. és 23. cikkének, valamint VI. mellékletének értelmezésére irányult.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet egy Kaunasban (Litvánia) lévő állami rendelőintézet, a Kauno Dainavos poliklinika (a továbbiakban: kaunasi Dainava rendelőintézet) által folytatott közbeszerzési eljárás elutasított ajánlattevője, a „Roche Lietuva” által e szerződés műszaki leírásainak tárgyában indított eljárás keretében terjesztették elő.
A tényállás szerint 2016. június 22 én a kaunasi Dainava rendelőintézet nyílt ajánlati felhívást tett közzé „Humán egészségügyi laboratóriumi diagnosztikai eszközök kölcsönzése, továbbá az ilyen eszközök működését biztosító anyagok és szolgáltatások beszerzése” címen. Ez az ajánlati felhívás tizenhárom tételből állt. Az ajánlati felhívás alapügyben szóban forgó részének értéke elérte a 250 000 eurót.
2016. július 4 én a Roche Lietuva egy panasz keretében arra hivatkozott, hogy az érintett szerződés dokumentációjának 1. mellékletében előírt műszaki leírások nagyon sajátos jellegük miatt indokolatlanul korlátozták a szolgáltatók közötti versenyt, és azokat valójában bizonyos véranalizátor gyártók termékeinek a sajátosságaihoz igazították. A kaunasi Dainava rendelőintézet 2016. július 14 i határozatával a műszaki leírások egyes rendelkezéseit módosította.
Miután a Roche Lietuva nem volt megelégedve a panaszát követően tett ezen módosításokkal, 2016. július 28 án keresetet indított a nemzeti bíróság előtt.
Mind az elsőfokú bíróság, mind pedig a fellebbviteli bíróság, amelyekhez a Roche Lietuva fordult, 2016. október 6 án, illetve 2016. december 14 én elutasította e társaság keresetét, egyrészt azzal az indokkal, hogy a kaunasi Dainava rendelőintézet megfelelően gyakorolta mérlegelési jogkörét a részletes műszaki leírásoknak a vizsgálatok minőségén és a személyek egészségének védelmén alapuló követelményeire tekintettel való meghatározását illetően, másrészt pedig az alapeljárás felperese nem bizonyította, hogy a szóban forgó ajánlati felhívást konkrét berendezésekhez vagy gyártókhoz igazították.
2016. december 28 án a kaunasi Dainava rendelőintézet visszavonta az érintett ajánlati felhívást, miután a litván közbeszerzési hatóság megállapította az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben megjelöltektől eltérő, alkalmazandó rendelkezések megsértését.
2017. január 17 én a Roche Lietuva felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. A litván Legfelsőbb Bíróság 2017. június 19 i végzésével hivatalból az eljárás újbóli megnyitásáról döntött. Arról a szándékáról tájékoztatta a feleket, hogy túllép a felülvizsgálati kérelem keretein, és felkérte őket, valamint a közbeszerzési hatóságot, hogy nyújtsák be a dokumentáció azon feltételeivel kapcsolatos észrevételeiket, amelyek nem a szolgáltatásokkal kapcsolatos követelményeket (orvosi elemzések), hanem az e szolgáltatások nyújtásához szükséges eszközökre vonatkozó követelményeket határozzák meg.
A kérdést előterjesztő bíróság az ajánlatkérőt a beszerzendő orvosi eszközök sajátos jellemzőinek az ajánlati felhívásban való meghatározásával kapcsolatban megillető mérlegelési mozgástér korlátainak a kérdését vetette fel, ha az ajánlatkérő célja, hogy azokkal nem öncélúan, hanem az orvosi vizsgálatok elvégzéséhez szükséges eszközként rendelkezzen. E tekintetben az említett bíróság azt kérdezte, hogy ez az ajánlatkérő teljesíti e a törvényi követelményeket, ha az eszköz működése funkcionális követelményként került meghatározásra, amely nem ezen eszköz elkülönült működéséhez vagy sajátosságaihoz kapcsolódik, hanem e működés eredményéhez, különösen a vizsgálatok gyorsaságát vagy megbízhatóságát, valamint az alkalmazott módszereket illetően.
E körülmények között Litvánia Legfelsőbb Bírósága úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti az Európai Bíróság elé:
„Úgy kell e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 23. cikkének, valamint VI. mellékletének rendelkezéseit (együtt vagy külön, de nem csupán az említett rendelkezéseket ideértve), hogy ha az ajánlatkérő – egy egészségügyi intézmény – közbeszerzés útján árukat (orvosdiagnosztikai berendezéseket és eszközöket) vagy azokra vonatkozó konkrét jogokat kíván megszerezni annak érdekében, hogy a vizsgálatokat saját maga tudja elvégezni, a mérlegelési jogkörébe beletartozik-e az a jog, hogy a műszaki leírásban csak olyan követelményeket határozzon meg az említett árukra vonatkozóan, amelyek nem írják le külön a különböző berendezések és/vagy anyagok működési (műszaki) és használattal kapcsolatos (funkcionális) jellemzőit, hanem az elvégzendő vizsgálatok minőségi paramétereit és a vizsgálatokat végző laboratórium teljesítményét határozzák meg, amelyek tartalmát a szóban forgó ajánlati felhívás rendelkezéseiben külön le kell írni?”
Az Európai Bíróság döntése
A kérdést előterjesztő bíróság kérdésében a 2004/18 irányelv egyes rendelkezéseire hivatkozik. Ami az ezen irányelv időbeli alkalmazhatóságát illeti, rámutatott az Európai Bíróság, hogy az alapügyben szóban forgó hirdetményt 2016. június 22 én tették közzé, azaz az említett irányelv hatályon kívül helyezését követően, mivel ez az időpont a 2014/24 irányelv 91. cikkének első bekezdése értelmében 2016. április 18 ában került meghatározásra.
Márpedig a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél (2017. szeptember 14 i Casertana Costruzioni ítélet, C 223/16, EU:C:2017:685, 21. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Hozzátette, hogy a 2004/18 irányelv 2. és 23. cikke lényegében átvételre került a 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében, valamint 42–44. cikkében. A 2004/18 irányelv VI. mellékletének tartalmát lényegében átvette a 2014/24 irányelv VII. melléklete. A műszaki leírásra alkalmazandó azon feltételeket, amelyek meghatározzák a szerződés tárgyát képező építési beruházás, szolgáltatás vagy áru kívánt tulajdonságait, konkrétan ez utóbbi irányelv 42. cikke szabályozza.
Ebből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak való hasznos válasz adásához a 2014/24 irányelv releváns rendelkezéseit kell értelmezni.
A fentiekre figyelemmel úgy kell tekinteni, hogy kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 18. és 42. cikke, valamint az egyenlő bánásmód és arányosság elve alapján az ajánlatkérőnek az orvosi eszközök beszerzésére vonatkozó ajánlati felhívás műszaki leírásainak meghatározásakor milyen mértékben kell jelentőséget tulajdonítania a készülékek egyedi sajátosságainak vagy e készülékek működési eredményének.
Elöljáróban az Európai Bizottság e kérdés elfogadhatóságát kérdőjelezte meg, tekintettel arra, hogy az alapeljárás tárgyát képező közbeszerzési eljárást megszüntették, így az említett kérdés hipotetikus jellegű.
E tekintetben emlékeztetett az Európai Bíróság, hogy állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás keretében egyedül a jogvitában eljáró és a meghozandó bírósági döntésért felelősséggel tartozó nemzeti bíróság feladata, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje mind a Bíróság elé terjesztett kérdések szükségességét, mind pedig azok relevanciáját.
Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni. A Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködési eljárás keretében az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. E cikk értelmében a Bíróság csak akkor tagadhatja meg a nemzeti bíróság által feltett, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elbírálását, ha különösen az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmát illetően a Bíróság eljárási szabályzatának 94. cikkében meghatározott követelményeket nem tartják tiszteletben, vagy ha nyilvánvalóan kitűnik, hogy az uniós szabálynak a nemzeti bíróság által kért értelmezése vagy érvényességének vizsgálata semmilyen módon nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, vagy ha a probléma hipotetikus jellegű (2018. július 25 i Confédération paysanne és társai ítélet, C 528/16, EU:C:2018:583, 72. és 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen esetben a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelme indokolásában megjelölte azokat az okokat, amelyek miatt – annak ellenére, hogy az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárást megszüntették – a nemzeti jog alapján továbbra is fennáll az alapjogvita megoldásához fűződő jogi érdek. E körülmények között meg kell állapítani, hogy a feltett kérdés nem lehet hipotetikus jellegű, következésképpen elfogadhatónak kell tekinteni.
Az ügy érdemét illetően a 2014/24 irányelv 42. cikke (1) bekezdése első albekezdésének megfelelően az ezen irányelv VII. mellékletének 1. pontjában meghatározott műszaki leírást fel kell tüntetni a közbeszerzési dokumentációban, és az meghatározza az építési beruházás, a szolgáltatás vagy az áru kívánt tulajdonságait.
Ezen irányelv 42. cikkének (3) bekezdése értelmében a műszaki leírást több módon lehet megadni, tehát vagy a teljesítmény, illetve a funkcionális követelmények szempontjából, vagy a műszaki leírásra való hivatkozással és – a következő sorrendben – az alábbiakra történő hivatkozással: az építési beruházási munkák tervezésére, számítási módszerére és kivitelezésére, valamint az áruk felhasználására vonatkozó európai szabványokat, európai műszaki tanúsítványokat, közös műszaki leírásokat, nemzetközi szabványokat, az európai szabványügyi szervezetek által létrehozott egyéb műszaki hivatkozási rendszereket átültető nemzeti szabványok vagy – ezek bármelyikének hiányában – nemzeti szabványok, nemzeti műszaki tanúsítványok, illetve nemzeti műszaki leírások, vagy pedig az e két módszer együttes figyelembevétele alapján.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az említett 42. cikk (3) bekezdése – amennyiben előírja, hogy a műszaki leírást a kellően pontosan meghatározott teljesítmény, illetve funkcionális követelmények szempontjából vagy a műszaki leírásra és a különböző szabványokra való hivatkozással kell megadni – egyáltalán nem zárja ki azt, hogy az orvosi vizsgálatok elvégzésére szolgáló orvosi eszközökre vonatkozó ajánlati felhívásban pontosításra kerüljenek a keresett egyedi berendezések és anyagok működési és felhasználási sajátosságai.
Egyébiránt megjegyezte a Bíróság egyrészt, hogy a 2014/24 irányelv 42. cikke (3) bekezdésének a szövege nem határoz meg a műszaki leírások meghatározási módszerei közötti hierarchiát, és e módszerek egyikét sem részesíti előnyben.
Másrészt, ebből a rendelkezésből kitűnik, hogy a műszaki leírásokra vonatkozó uniós szabályozás a szerződés műszaki leírásainak meghatározása során széles mérlegelési mozgásteret ismer el az ajánlatkérő számára.
Ezt a mérlegelési mozgásteret az a tény igazolja, hogy az ajánlatkérők ismerik a legjobban azokat az árukat, amelyekre szükségük van, és ők tudják a legmegfelelőbben meghatározni azokat a követelményeket, amelyeket a kívánt eredmények elérése érdekében teljesíteni kell.
Mindazonáltal a 2014/24 irányelv támaszt bizonyos korlátokat, amelyeket az ajánlatkérőnek tiszteletben kell tartania.
Így különösen a 2014/24 irányelv 42. cikkének (2) bekezdése megköveteli, hogy a műszaki leírásnak valamennyi gazdasági szereplő számára egyenlő hozzáférést kell lehetővé tennie a közbeszerzési eljáráshoz, és nem lehet olyan hatása, amely indokolatlanul akadályozná a verseny biztosítását a közbeszerzés során.
Ez a követelmény konkretizálja a műszaki leírások meghatározása szempontjából az említett irányelv 18. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő egyenlő bánásmód elvét. E rendelkezés szerint az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és hátrányos megkülönböztetés nélküli bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.
Amint azt a Bíróság már kimondta, az egyenlő bánásmód, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az átláthatóság elve a műszaki leírás vonatkozásában kulcsfontosságúak a hátrányos megkülönböztetésnek a műszaki leírás kiválasztásához vagy meghatározásának módjához kapcsolódó kockázataira tekintettel (lásd a 2004/18 irányelvet illetően: 2012. május 10 i Bizottság kontra Hollandia ítélet, C 368/10, EU:C:2012:284, 62. pont).
A 2014/24 irányelv 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében továbbá pontosításra került, hogy a közbeszerzési eljárást nem lehet azzal a szándékkal kialakítani, hogy az adott közbeszerzési eljárás kikerüljön a jelen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt és hogy akkor tekintendő úgy, hogy fennáll a verseny mesterséges korlátozásának esete, ha azzal a szándékkal határozták meg a közbeszerzési eljárás feltételeit, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.
Hasonlóképpen, a 2014/24 irányelv (74) preambulumbekezdése kifejti, hogy a műszaki leírásokat „olyan módon kell összeállítani, amely kivédi a verseny olyan követelmények révén történő mesterséges korlátozását, amelyek egy konkrét gazdasági szereplőnek kedveznek azáltal, hogy az adott gazdasági szereplő által rendszerint kínált áruk, szolgáltatások vagy építési beruházások fő jellemzőit tükrözik”. Ugyancsak ezen preambulumbekezdés szerint ugyanis „lehetővé kell tenni a piacon jelen lévő műszaki megoldások, szabványok és műszaki leírások sokféleségét tükröző ajánlatok benyújtását […]”.
Ezeknek a követelményeknek a tiszteletben tartása még inkább fontos, ha – ahogy a jelen esetben – a szerződés dokumentációjában szereplő műszaki leírások különösen részletesen kerültek meghatározásra. Minél részletesebben határozzák ugyanis meg a műszaki leírásokat, annál jelentősebb a kockázata annak, hogy az adott gyártó termékét előnyben részesítik.
Kétségtelen, hogy – amint a 2014/24 irányelv 42. cikkének (4) bekezdéséből kitűnik – kivételes esetekben és amennyiben nem lehetséges a szerződés tárgyának az ezen irányelv 42. cikkének (3) bekezdése szerinti, kellően pontos és érthető leírása, hivatkozni lehet egy adott gyártmányra vagy forrásra, illetve konkrét eljárásra, amely egy adott gazdasági szereplő termékeit vagy az általa nyújtott szolgáltatásokat jellemzi, vagy még védjegyre vagy szabadalomra, amennyiben a szerződés tárgya indokolja, és a 2014/24 irányelv által e tekintetben meghatározott feltételeket tiszteletben tartják, különösen amennyiben az ilyen hivatkozást a szerződés dokumentumaiban a „vagy azzal egyenértékű” kifejezés kíséri. Mindazonáltal e rendelkezés eltérést engedő jellegére tekintettel azon feltételekre, amelyek mellett az ajánlatkérő ilyen lehetőséggel élhet, szigorú értelmezésnek kell vonatkoznia.
Az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az a tény, hogy a dokumentációban egy adott termék megjelölését követően nem tüntették fel a „vagy azzal egyenértékű” fordulatot, nemcsak arra alkalmas, hogy eltántorítsa az e termékkel analóg rendszereket használó gazdasági szereplőket az ajánlattételtől, hanem az Unióban a határokon átnyúló kereskedelemben akadályozhatja is az importforgalmat azáltal, hogy a szerződést kizárólag olyan szállítók számára tartják fenn, akik, illetve amelyek a konkrétan megjelölt terméket kívánják használni (lásd ebben az értelemben: 2001. december 3 i Vestergaard végzés, C 59/00, EU:C:2001:654, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A fenti tényezőkre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak ellenőrzése, hogy figyelembe véve egyúttal azon mérlegelési mozgásteret, amellyel az ajánlatkérő a műszaki leírásoknak a szóban forgó szerződés tárgyától függő minőségi követelmények szerinti meghatározását illetően rendelkezik, az alapügyben szóban forgó műszaki leírások különösen részletes jellege nem vezet e közvetetten valamely ajánlattevő előnyben részesítéséhez.
Az is lényeges, hogy a műszaki leírások részletességének mértéke tiszteletben tartsa az arányosság elvét, ami különösen annak a kérdésnek a vizsgálatát vonja maga után, hogy a részletesség ezen mértéke a követett célkitűzések megvalósítása érdekében szükséges e.
Mindemellett rámutatott a Bíróság arra, hogy az arányosság elve a közegészségügy érzékeny területén sajátosan alkalmazandó. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy annak megítéléséhez, hogy valamely tagállam tiszteletben tartja e az arányosság elvét e területen, figyelembe kell venni azt a tényt, hogy az emberek egészsége és élete az első helyen áll az EUM Szerződés által oltalmazott javak és érdekek között, és a tagállamok feladata eldönteni, hogy milyen szinten óhajtják biztosítani a közegészség védelmét, és azt milyen módon kívánják elérni. Ez a szint tagállamonként változhat, ezért a tagállamok részére mérlegelési mozgásteret kell elismerni (2017. június 8 i Medisanus ítélet, C 296/15, EU:C:2017:431, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebben az összefüggésben arra is rámutatott, hogy amint az a Bíróság által a nemzeti bíróságok számára az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek előterjesztésére vonatkozóan megfogalmazott ajánlások (HL 2018. C 257., 1. o.) 11. pontjában felidézésre került, jóllehet a Bíróság a határozatának meghozatalához szükségképpen figyelembe veszi az alapjogvitának a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében ismertetett jogi és ténybeli hátterét, saját maga nem alkalmazza az uniós jogot e jogvitára. A Bíróság, amikor az uniós jog értelmezéséről vagy érvényességéről dönt, arra törekszik, hogy az alapjogvita megoldása szempontjából hasznos választ adjon, viszont a kérdést előterjesztő bíróság feladata levonni a válaszból a konkrét következtetéseket.
Ezen okok miatt a Bíróság értelmezése általában absztrakt módon kerül kifejtésre.
A jelen esetben a fentiekben kifejtett értelmezési támpontokra tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság feladata konkrétan értékelni, hogy az alapügyben szóban forgó műszaki leírások megfelelnek e az egyenlő bánásmód és az arányosság elvének.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az Európai Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:
A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26 i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 18. és 42. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azok nem írják elő az ajánlatkérő számára, hogy az orvosi eszközök beszerzésére vonatkozó ajánlati felhívás műszaki leírásainak meghatározásakor alapvetően az orvosi készülékek egyedi sajátosságainak vagy e készülékek működési eredményének jelentőségére hivatkozzon, hanem azt követelik meg, hogy a műszaki leírások összességükben tartsák tiszteletben az egyenlő bánásmód és az arányosság elvét. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy az előtte folyamatban lévő jogvitában a szóban forgó műszaki leírások teljesítik e ezeket a követelményeket.