2020. II. évfolyam 5. szám

Interjú Dr. Gaál Szabolcs Barnával, a Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács tagjával

Kérdések és válaszok

1. 2014. óta vesz részt a Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanácsban, mint a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke. Melyek azok az érdekek, melyeket hangsúlyozni és képviselni kíván a Tanács tagjaként?

A Tanács tagjaként, egyúttal egy állami ellenőrző szervezet képviselőjeként a közpénzek hatékony, gazdaságos és eredményes felhasználását tartom szem előtt, ezen belül is a legfontosabbnak az „értéket a pénzért” elvet vallom. Hiszem, hogy a költségvetési forrásokat a lehető legtakarékosabban és leghatékonyabban kell felhasználni. Ezért az olyan szabályozási környezet megteremtését tartom fontosnak, amely a felelős gazdálkodás megkövetelésére épül, és az említett szempontok érvényesülését biztosítja.

Az e cél elérésére való törekvés azonban nem járhat azzal, hogy életszerűtlenül megnehezítjük a beszerzések lebonyolítását. Nem lehet olyan közbeszerzési rendszert létrehozni, amely öncélúan bürokratikus, ezért óhatatlanul lassú, bonyolult és sokszor még az érintettek számára is átláthatatlan. A legfőbb problémának azt tartom, hogy mára eljutottunk oda, hogy még egy jogász számára is idegen nyelvet jelent a közbeszerzés, sőt, maguk a közbeszerzési szakjogászok sem mindig képesek egy-egy kérdésre „fekete-fehér” választ adni. Napjainkra a közbeszerzések szabályozása egy olyan önálló területté vált, ami saját nyelvet használ, és mindez a valós élethelyzetektől való eltávolodást eredményezi. Míg 1995-ben a közbeszerzési törvény 98 szakaszból állt, és mindössze 21 oldalt tett ki, ez napjainkra 201 szakaszra és 111 oldalra hízott, és akkor még nem beszéltem az alacsonyabb szintű jogszabályokról, útmutatókról. Ezért arra törekszem, hogy a közbeszerzés specializáltsága és sajátos szabályozási rendszere, valamint a mindennapok valósága egymáshoz közelebb kerüljenek. Nem alakulhat ki olyan helyzet, hogy a speciális szakmai tudás szükségessége a beszerzés drágulását, lassulását eredményezze, versenyhátrányt okozzon.

 

2. Tíz éve áll elnökként a KEHI élén. Milyen eredményére a legbüszkébb, mely pillanatokra emlékszik vissza a legszívesebben?

Kinevezésemkor, 2010-ben nehéz gazdasági környezetben, jelentős megszorítások közepette kellett indulnunk, ami azt jelentette, hogy a korábbiakhoz képest mintegy 22%-al kevesebb költségvetéssel rendelkeztünk. Ennek ellenére a legfontosabb, munkatársaimmal közös eredményünknek a kormányzati ellenőrzés szerepének megerősítését tartom. A célunk az volt, hogy egy hangsúlyos, fegyelmezett, hatékony szervezetet alakítsunk ki. E célkitűzést szem előtt tartva, első lépéseim egyikeként a közbeszerzések ellenőrzését végző önálló szervezeti egység létrehozásáról gondoskodtam, ahol most már hosszú évek óta egy tapasztalt, összeszokott és jól működő gárda van segítségemre, akikre nemcsak a közbeszerzések ellenőrzésében és a döntőbizottsági eljárásokban, de a Tanácsban betöltött tagságomból eredő feladatok ellátásában is mindig számíthatok.
Úgy vélem, hogy a Hivatal megerősítési folyamatának a része volt az is, hogy a Miniszterelnöki Kormányiroda, mint a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként működő központi államigazgatási szerv mellett a KEHI az egyedüli államigazgatási szerv, amely a miniszterelnök közvetlen irányítása alá tartozik. Leginkább arra vagyok büszke, hogy sikerült a kollegáimmal egy gyorsan reagáló, hatékony ellenőrző szervezetet felépítenünk.

Ha pedig a közbeszerzés világából kell eredményt bemutatnom, akkor, bár mondhatnék példákat az ellenőrzések köréből is, mégis inkább egy deregulációs folyamatot emelnék ki. Hazánk számára alapvető versenyképességi érdek, hogy a nemzeti szabályozás ne támasszon az uniós irányelvekben megkövetelt adminisztrációnál is szigorúbb, a hazai piaci szereplőket hátrányba hozó bürokratikus kötelezettségeket. Sajnos a jogszabályok előkészítői ezt nem mindig ismerik fel, és a közbeszerzések területén is sok olyan szabály született, ami a magyar vállalkozók számára szükségtelen többletterhet jelentett. Teljesen indokolatlan volt például, hogy a nem klasszikus ajánlatkérők a támogatásból megvalósuló eszközbeszerzéseik során is közbeszerzésre voltak kötelezve. Mindez azt jelentette, hogy amennyiben például egy hazai kisvállalkozás a működéséhez elengedhetetlenül szükséges gépet kívánt beszerezni, és ehhez 25 millió forint támogatást vett igénybe, már közbeszerzési eljárást kellett lefolytatnia. Ennek elmulasztása, vagy akár csak egy kisebb eljárási szabálytalanság elkövetése is a támogatás visszafizetési kötelezettségét eredményezhette. Mivel a hazai kis- és középvállalkozások többsége korábban sosem találkozott a közbeszerzési szabályok dzsungelével, e túlszabályozás számukra versenyhátrányt, a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadók számára viszont jelentős piacot eredményezett. Jelentős eredménynek érzem, hogy ez a bürokratikus, és még egyszer hangsúlyozom, az uniós irányelvek által sem megkövetelt szabályozás a kezdeményezésünk alapján – a 25 millió forintos összeghatár 40 millió forintra emelésével – először könnyítésre, majd megszüntetésre került. Meggyőződésem szerint ezzel nagyon sok hazai vállalkozás napi működését sikerült könnyebbé tennünk.

 

3. Az elmúlt tíz évben milyen stratégiai változásokat indítottak el a KEHI-nél?

Ahhoz, hogy egy ellenőrző szervezet hatékonyan tudja ellátni a feladatait, alapvető fontosságú, hogy megfelelő ellenőrzési hatáskörrel és intézkedési lehetőségekkel rendelkezzen. Miután 2010-ben Miniszterelnök úr a KEHI elnökévé kinevezett, számos jogszabálymódosítási javaslatot fogalmaztunk meg a Kormány számára annak érdekében, hogy a KEHI a költségvetést és a nemzeti vagyont érintő ellenőrzési tevékenységét szélesebb körben és hatékonyabban tudja végezni. Mivel a Kormány támogatta az elképzeléseinket, így a KEHI ellenőrzési hatásköre 2010 óta ismét kiterjed a kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzésére, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonba tartozó és állami tulajdonban álló, valamint az olyan gazdasági társaságok ellenőrzésére, amelyekben az állam többségi befolyással rendelkezik, továbbá azon alapítványok és közalapítványok ellenőrzésére is, amelyek felett az alapítói jogokat a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv gyakorolja. A széles körű ellenőrzési jogkör azonban a hatékony és eredményes ellenőrzéseknek csak egyik előfeltétele, legalább ennyire fontos ugyanis, hogy az ellenőrzések során feltárt visszaélések megakadályozására, sőt, ha lehet, megelőzésére is megfelelő eszközökkel rendelkezzünk. Ennek érdekében a KEHI ma már számos, az ellenőrzések során is alkalmazható intézkedési lehetőséggel és színes szankcionálási jogkörrel rendelkezik. A KEHI-re vonatkozó jogszabályi környezet ilyen módon történő átalakításának kezdeményezése mellett stratégiai célunk volt a szervezet belső megújítása is, amely többek között a funkcionális feladatokat ellátó munkatársak arányának jelentős csökkentését, és az alapfeladatokat ellátó területek megerősítését eredményezte. E változások lehetővé tették, hogy egy széles körben ellenőrizni képes, és a „látszatellenőrzések” végzése helyett valóban „cselekvő” ellenőrző szervezet jött létre Magyarországon, amely a 2012 óta jogszabályi szinten is megjelenő tanácsadó tevékenysége révén nemcsak utólag, hanem folyamatba építetten is képes a közpénzek és a nemzeti vagyon felelős felhasználásának a támogatására.

4. A Kbt. alapján a kormányzati ellenőrzési szervnek a feladatkörében észlelt közbeszerzési szabálytalanságok esetén hivatalbóli jogorvoslat kezdeményezési lehetősége van a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt, illetőleg ezekről tájékoztathatja a Közbeszerzési Hatóság elnökét is. Ebben a jogkörében milyen tapasztalatokkal rendelkezik a KEHI?

Tapasztalataink szerint a nyilvánosság sérelmével járó közbeszerzési szabálytalanságok fordulnak elő a leggyakrabban. A közbeszerzési eljárás mellőzése a legsúlyosabb jogsértésnek tekintendő mulasztás, amely a leginkább sérti a verseny nyilvánosságát és az átláthatóság alapelveit. Több olyan ügyünk is volt, amelyekben különösen nagy értékű – esetenként több százmillió, vagy akár többmilliárd forintot is elérő – beszerzésre került sor a törvény által kötelezően előírt versenyeztetés nélkül.
2010 óta több mint 100 ügyben jeleztük a Döntőbizottság részére közbeszerzési jogsértés gyanúját. A kezdeményezéseink döntő többsége, mintegy 95%-a megalapozott volt, ami valószínűleg annak is köszönhető, hogy az előkészítés során rendkívül körültekintően igyekszünk eljárni. Arra törekszünk, hogy valamennyi beadványunk kellően feltárt tényállást tartalmazzon, alaposan kidolgozott és érdemi elbírálásra alkalmas legyen. Az egy kaptafára készülő sablonbeadványok megítélésem szerint nem vezethetnek eredményre.

Az említett eredményességi mutató különösen annak fényében lehet figyelemre méltó, ha megnézzük, hogy 2016 és 2018 között a Közbeszerzési Döntőbizottságnál kezdeményezett jogorvoslati eljárások mindössze 48%-ában került sor a jogsértés megállapítására és jogkövetkezmény alkalmazására. Kiemelendő továbbá, hogy több kezdeményezésünk esetében előfordult, hogy a Döntőbizottság az átlagos mértékű bírságot, mint indikátort alapul véve akár 10-szer nagyobb bírságot is kiszabott a jogsértést elkövetőkkel szemben. Mindez azt támasztja alá, hogy nagy horderejű ügyekben is sikerült a jogsértéseket feltárni és érvényesíteni a jogkövetkezményeket. A jogorvoslati kezdeményező szerepünk eredményességét jelzi egyebekben az is, hogy az utóbbi két évben, - melyek tekintetében már a statisztikai adatok rendelkezésre állnak – a Döntőbizottság által kiszabott összes bírság 15%-a a KEHI által feltárt esetekhez kapcsolódik, holott mellettünk számos piaci szereplőnek és ellenőrző szervnek is van felhatalmazása jogorvoslat kezdeményezésére.

Ezen eredmények kapcsán elismeréssel kell szólnom a közbeszerzési területen dolgozó munkatársaimról, akik rendkívül alapos és lelkiismeretes munkavégzésükkel segítik a KEHI működését és feladatellátását.

Adöntőbizottsági eljárások kapcsán, a szankciórendszert tekintve fontosnak tartom kiemelni azt is, hogy a közbeszerzési szabálytalanságok miatti jogkövetkezmények a jogsértésért ténylegesen felelős személlyel – adott esetben például a közbeszerzési tanácsadóval, vagy az ajánlatkérő részéről eljáró személlyel – szemben is érvényesíthetők, amennyiben a jogsértés a tevékenysége ellátásával függ össze. Ennek tényleges alkalmazása kimozdulást jelentene az egyéni felelősségvállalás irányába, szemben az ajánlatkérő szervezetet sújtó szankcionálással, amely esetben, lássuk be, jellemzően az egyik állami szerv bírságolja a másik állami szervet, vagyis a költségvetés egyik zsebéből a másik zsebébe kerül a pénz. Aki akár csak gondatlanul megszegte a közbeszerzés szabályait, nem feltétlenül érzékel e folyamatból semmit, ezért a visszatartó erő csekély.

A közbeszerzési szerződések teljesítési szakaszának ellenőrzése is új fókuszpontként jelent meg a közbeszerzések intézményrendszerében, amelyet a KEHI is követett az ellenőrzési gyakorlatában, és fokozott hangsúlyt helyezett a teljesítési szakasz során elkövetett jogszabálysértések feltárására is.

Eredménynek tekintem, hogy az egyes jogorvoslati ügyeinkben megfogalmazott szempontok sok esetben szolgálnak hivatkozási alapul a hasonló esetek megítélésénél is, mint például az alvállalkozók bejelentésének kérdésköre. Vannak olyan jogorvoslati ügyeink is, amelyek a jogalkalmazók számára készített útmutatókban, vagy a közbeszerzési oktatásra szánt szakanyagokban is megjelennek. Ezek azt mutatják, hogy a kezdeményezéseink nemcsak arra szolgálnak, hogy a jogorvoslati rendszer apparátusát beindítva pusztán szankcionáljanak, hanem, hogy a jövőre nézve - a jogalkalmazók „tudásába” beépülve - a mindenkori jogkövető magatartást is elősegítsék.

 

5. Az ellenőrzéseiken keresztül tapasztalnak-e problematikus területeket, ahol a közbeszerzési politika és szabályozás kiigazítására van szükség? Ha igen, ezeknek a becsatornázására milyen lehetőségeik vannak?

Egy ellenőrző szervezet hatékony működéséhez nemcsak a már meghozott jogszabályok betartásának számonkérése, hanem annak a felismerése is hozzátartozik, ha a szabályozás adott esetben nem áll arányban az elérni kívánt céllal.  Fontos tehát, hogy ahol szükséges a kiigazítás, ott az megfelelő mértékben megtörténjen. Így például, ahogy korábban már említettem, a támogatásból megvalósuló beszerzések esetében előírt – és az uniós jogi szabályoknál szigorúbb – közbeszerzési kötelezettség esetében általunk észlelt problémákat a jogalkotó is felismerte, és a nemzeti szabályozási rendben végül sor került a támogatottak közbeszerzés alóli mentesítésére.

Támogatom azon törekvéseket is, amelyek célja a közbeszerzési szabályok egyszerűsítése. A közbeszerzések terén az adminisztrációs kötelezettségek csökkentése érdekében az elmúlt időszakban jelentős lépések történtek, ennek ellenére a közbeszerzési joganyag nem csökkent. A jogbizonytalanságot jelzi az is, hogy a közbeszerzési joganyagban történő eligazodáshoz és egyes fogalmak értelmezéséhez útmutatók és egyéb nem kötelező érvényű anyagok szükségesek. A túlszabályozástól mentes, egyszerű és mindenekelőtt gyors közbeszerzés lefolytatását lehetővé tevő szabályozási környezet megteremtését tartom ezért az egyik a legfontosabb célnak.

 

6. Hogyan tudja segíteni munkájával a KEHI a felelős közpénzfelhasználást és az átláthatóságot?

Véleményem szerint egy ellenőrző szervezet akkor látja el megfelelően a feladatát, ha nemcsak utólagos ellenőrzésekkel, hanem folyamatba építetten is segíti a közpénzek hatékony, gazdaságos és eredményes felhasználását. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a klasszikus, az eseményeket utólag feldolgozó és értékelő ellenőrzésekre nincs szükség, azonban legalább ennyire fontos, hogy az ellenőrző szervezetekben felhalmozott tudás és tapasztalat már a közpénzek felhasználásával kapcsolatos döntéshozatal során hasznosuljon. Mi e tekintetben szerencsés helyzetben vagyunk, mert a KEHI elnöke állandó meghívottként vesz részt a Közigazgatási Államtitkári Értekezleten, ami a kormányzati döntéshozatal általános hatáskörű szakmai döntés-előkészítő fóruma. Mindez lehetőséget biztosít arra, hogy a közpénzek felhasználását érintő előterjesztéseket, a jogszabálytervezeteket és a kormánydöntés-tervezeteket is még azok elfogadása előtt megismerhessük, és azokra észrevételeket tegyünk. Emellett az elmúlt években a KEHI feladatellátásában egyre nagyobb hangsúlyt kapott a tanácsadó tevékenység ellátása. E körben több esetben előfordult az is, hogy egy-egy ágazatot érintő vagy több területet felölelő kérdésnek a korábbi évek ellenőrzési tapasztalatai felhasználásával történő véleményezésére és azzal kapcsolatban szakmai álláspont kialakítására került sor a kormányzati munka támogatása érdekében.

A felelős közpénzfelhasználás erősítésének fontos eszköze továbbá az ellenőrzési tapasztalatok és tudás megosztása, ezért én magam is eleget teszek, és kollégáim is rendszeresen eleget tesznek a különböző szakmai konferenciákon és képzéseken való részvételre irányuló felkéréseknek, illetve aktívan részt veszünk a Magyar Pénzügyi – Gazdasági Ellenőrök Egyesülete működésében is, amely egyfajta tudásmegosztási fórumként funkcionál a nagy állami ellenőrző szervezetek, így az Állami Számvevőszék, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, a Magyar Államkincstár, a Magyar Nemzeti Bank és a KEHI szakemberei között. De említhetném akár azt is, hogy a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére közreműködtünk az állami szektorban dolgozó vezetők és gazdasági szakemberek részére indított szakirányú továbbképzési szak létrehozásában, melynek során kidolgoztuk és munkatársaim jelenleg is oktatják az egyik, a közpénzügyi ellenőrzési gyakorlatot bemutató tantárgyat. Hangsúlyoznám, hogy itt kifejezetten gyakorlatorientált, a több éves ellenőrzési tapasztalatokból kiinduló, megtörtént eseteket bemutató és mindennapi kérdéseket felvető oktatásról van szó, ahol a jelenleg is ezen a területen dolgozó személyek számára mutatjuk be a közpénzek felhasználásával kapcsolatos kockázatokat és az azok mérséklésére irányuló lehetséges intézkedéseket, megoldási lehetőségeket.

 

7. Mivel foglalkozik legszívesebben szabadidejében? / Hogyan pihen ki egy fárasztó munkahetet?

Szabadidőmben legszívesebben a családommal vagyok, szerencsére gyermekeim gyorsan tudják feledtetni a munkahetek nehézségeit.