Címszavak: közbeszerzés, koronavírus, veszélyhelyzet, joggyakorlat, iránymutatás
Az Európai Bizottság 2020. április 1-jén közleményt (a továbbiakban: közlemény) tett közzé, amely a koronavírus (COVID-19) járvánnyal összefüggésben szükséges beszerzések megvalósítására az uniós közbeszerzési szabályok által biztosított lehetőségeket mutatja be.1 A közlemény egy soft-law eszköz, amely nem változtat a fennálló uniós jogon, tükrözi ugyanakkor az uniós jognak a Bizottság által iránymutatónak tartott értelmezését, és ilyen módon gyakorolhat hatást a tagállami jogalkalmazók eljárására. A közlemény a válság kezeléséhez szükséges áruk, szolgáltatások és építési beruházások beszerzésével foglalkozik, és elsősorban az egészségügyi sürgős beszerzési igényeket (mint a védőeszközök, orvostechnikai eszközök, más orvosi eszközök vagy infrastruktúra beszerzése) tárgyalja.
A közlemény 1. pontja általában mutatja be a rendkívüli helyzetben a beszerzések gyors megvalósítására az irányelvi keretek között rendelkezésre álló lehetőségeket, kiemelve különösen az ilyen esetekben alkalmazható rugalmas eljárási lehetőségeket és a sürgős beszerzéseket segítő egyes módszereket.
A közlemény először vázolja a tagállami ajánlatkérők számára felmerülő főbb beszerzési lehetőségeket, mint:
– gyorsított meghívásos és nyílt eljárás alkalmazása;
– amennyiben a gyorsított eljárás nem bizonyul megfelelőnek, hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás lefolytatása. Ennek keretében végső soron akár egy, előre kiválasztott gazdasági szereplő részére történő közvetlen odaítélés is megengedett lehet, feltéve, hogy a kiválasztott gazdasági szereplő az egyetlen, amely képes a helyzet rendkívüli sürgőssége miatti technikai és időbeli korlátok mellett leszállítani a szükséges árukat;
– a beszerzési szükségletek kielégítésére alkalmas alternatív, innovatív megoldások keresése, a piaccal való együttműködés.
A közlemény kiemeli, hogy a rendkívüli és előre nem látható sürgősséget megkövetelő helyzetben alkalmazható hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás irányelvi szabályozása lehetővé teszi, hogy a közbeszerzők napokon, vagy szükség esetén akár órákon belül lebonyolítsák a beszerzést. Ennek az eljárásnak a keretében a közbeszerzők közvetlenül – hirdetmény közzétételére vonatkozó követelmény, minimális határidők, a részt vevő gazdasági szereplők minimális számával kapcsolatos szabályok vagy egyéb eljárási követelmények nélkül – folytathatnak tárgyalásokat a potenciális szerződő féllel vagy felekkel, és a technikailag/fizikailag lehetséges legrövidebb időn belül lefolytathatják az eljárást. A közlemény példákat ad olyan módszerekre is, amelyeket a közbeszerzők a beszerzések felgyorsítása céljából alkalmazhatnak. Ilyenek lehetnek különösen:
– telefonon, e-mailben vagy személyesen történő kapcsolatfelvétel az uniós és harmadik országbeli potenciális szerződő felekkel;
– olyan ügynökök alkalmazása, akik jobb piaci kapcsolatokkal rendelkeznek;
– képviselők küldése közvetlenül azokba az országokba, amelyek rendelkeznek a szükséges készletekkel, és képesek azonnal szállítani;
– kapcsolatfelvétel a lehetséges beszállítókkal annak érdekében, hogy megállapodjanak velük a termelés fokozásáról vagy annak megkezdéséről, illetve folytatásáról.
1 A Bizottság Közleménye. Az Európai Bizottság iránymutatása a közbeszerzési keretnek a COVID-19-válság okozta szükséghelyzetben történő alkalmazásáról (2020/C 108 I/01). elérhető: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?qid=1586873293649&uri=CELEX:52020XC0401(05) (2020.04.14.).
A közlemény felsorolása egyúttal kifejezi, hogy a Bizottság értelmezése szerint az uniós jogi keretek nem zárják ki azt, hogy az ajánlatkérők az említett eszközökkel éljenek a beszerzések elősegítése, felgyorsítása érdekében.
A közlemény kitér arra a problémára is, hogy a beszerzések megvalósításában a legnagyobb nehézséget az a helyzet jelenti, hogy rendkívüli mértékben megnövekedett egyes hasonló áruk és szolgáltatások iránti kereslet, miközben egyidejűleg az ellátási láncokban zavarok léptek fel, így az ajánlatkérők nem tudnak hozzájutni a beszerezni kívánt termékekhez. Ezzel összefüggésben a közlemény a kínálat élénkítése céljából innovatív megoldások keresését javasolja és a piaccal való együttműködés különböző formáit. Szó lehet az innovációt segítő közbeszerzési eljárásokról is,2 de a közbeszerzési eljárásokon kívüli eszközökről is, mint például:
„– A közbeszerzők innovatív digitális eszközök segítségével az alternatív megoldásokat kínálni képes gazdasági szereplők széles körének érdeklődését kelthetik fel. Például hackathonokat hirdethetnek meg olyan új koncepciókra vonatkozóan, amelyek lehetővé teszik a védőmaszkok tisztítás utáni újbóli használatát, vagy arra vonatkozó ötletekkel kapcsolatban, hogy miként biztosítható hatékonyan az egészségügyi személyzet védelme, miként észlelhető a vírus a környezetben stb.
– A közbeszerzők emellett szorosabbra fűzhetik az olyan innovációs ökoszisztémákkal vagy vállalkozói hálózatokkal fenntartott kapcsolataikat, amelyek képesek lehetnek megoldásokat javasolni.”
A közlemény a beszerzési igények megvalósítására többlépcsős stratégia alkalmazását javasolja: az azonnali szükségletek tekintetében a legrugalmasabb eszközök kihasználását, míg a középtávú beszerzési igények kapcsán a rövidített határidejű (gyorsított) eljárások alkalmazását.
A közlemény 2. pontja a sürgősség és rendkívüli sürgősség esetén alkalmazható eljárási lehetőségeket tárgyalja részletesebben. Ismerteti az irányelvek szerint a nyílt, a meghívásos, illetve a gyorsított nyílt és meghívásos eljárások esetén irányadó minimális ajánlattételi határidőket. (Ezzel kapcsolatban megjegyezzük, hogy az ajánlattételi határidők ismertetése nem tükrözi az eljárások tényleges időigényét, hiszen a gyakorlatban számolni kell a hirdetmény megjelentetésén túl az irányelvek részletes szabályainak alkalmazása mellett egy összetett bírálati folyamat idejével, és több ajánlattevő esetén a szintén uniós jogi szabályozásból eredő szerződéskötési moratórium időigényével is.)
A közlemény sorra veszi a rendkívüli sürgősség esetén alkalmazható hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazásának feltételeit, és előre bocsátja, hogy az irányadó uniós bírósági gyakorlat szerint ezt az eljárást csak kivételes esetben szabad alkalmazni, valamennyi feltételnek együttesen kell teljesülnie, és azokat megszorítóan kell értelmezni.
Az ajánlatkérők az irányelvi szabályok szerint hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárással ítélhetnek oda szerződést, „amennyiben feltétlenül szükséges, ha az ajánlatkérő szerv számára előre nem látható események által kiváltott rendkívüli sürgősség miatt a nyílt vagy a meghívásos eljárás vagy a tárgyalásos eljárás határideje nem tartható be; a rendkívüli sürgősség indokolására felhozott körülmények semmiképpen nem lehetnek az ajánlatkérő szervnek betudhatók.”3
2 A közlemény a piaccal folytatott együttműködést arra is jó lehetőségnek látja, hogy stratégiai szempontok (környezetvédelmi, innovációs és társadalmi követelmények) épüljenek be a közbeszerzések feltételrendszerébe, kérdésesnek látjuk azonban, hogy vis maior helyzetekben a közbeszerzések ilyen, stratégiai célok érdekében történő felhasználása mennyiben reális lehetőség. A sürgős beszerzési igényeknél bizonyára nem az, a közbeszerzések egyes szakpolitikai célokat támogató eszközként történő alkalmazása inkább a hosszabb távú elképzelések között kaphat szerepet.
3 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve (2014. február 26.) a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről, 32. cikk (2) bekezdés c) pont.
Az alkalmazás előfeltételeinek értelmezése kapcsán érdemes kiemelni, hogy a közlemény elfogadja, hogy az „előre nem látható események” előfeltétele megvalósul a járvány elterjedése, illetve annak alakulása kapcsán, amely bármely ajánlatkérő számára előreláthatatlan volt. Az „általános határidők betartását lehetetlenné tevő rendkívüli sürgős esetek” előfeltételére vonatkozóan a közlemény elismeri, hogy az azonnali egészségügyi beszerzési szükségleteket a lehető leggyorsabban kell kielégíteni. Hozzáteszi azonban, hogy azt, hogy mindez lehetetlenné teszi-e a gyorsított nyílt vagy meghívásos eljárás ajánlatbenyújtási határidőinek betartását, eseti alapon kell értékelni, bár „ez a legtöbb esetben valószínűsíthető, legalábbis a fertőzési görbe emelkedésével járó, jelentősen megnövekedett rövid távú szükségletek esetében.” (Ismét megjegyezzük, hogy kifogásolhatónak látjuk a Bizottság azon megközelítését, amely az eljárások időigényének összehasonlítása kapcsán csak az ajánlattételi határidő hosszát veszi figyelembe). A közlemény a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásfajta alkalmazási feltételei között azt is kiemeli, hogy az eljárás csak áthidaló jelleggel alkalmazható, amíg tartósabb megoldások nem születnek (például adott esetben gyorsított eljárások útján odaítélt árubeszerzési és szolgáltatási keretszerződések).
A közlemény a Bizottság azon álláspontját tükrözi, amely szerint az irányelvi keretek biztosítják a rendkívüli helyzetek kezeléséhez szükséges rugalmasságot. Meg kell jegyezni, hogy az irányelvi szabályok mellett a hazai szabályozásból erednek bizonyos többlet-követelmények, a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) is ismeri ugyanakkor a rendkívüli sürgősségre tekintettel szükséges hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás azon lefolytatási módját, ahol az ajánlatkérő formátlan módon, az Elektronikus Közbeszerzési Rendszeren kívül egyből tárgyalást kezdhet a gazdasági szereplővel vagy szereplőkkel (Kbt. 99. § (1), 103. § (2) bekezdés). Amennyiben a rendkívüli helyzet által szükségessé tett közbeszerzésre a Kbt-t alkalmazzák és a vonatkozó Korm. rendeletek alapján előzetes ellenőrzési kötelezettség is fennáll, a Miniszterelnökség ezen ellenőrzési feladatát szintén kiemelt sürgősséggel teljesíti. A jelen cikkben ismertetett közlemény a hazai jogalkalmazásban kizárólag a Kbt. értelmezéséhez nyújthat segítséget, és nem vonatkozik arra az esetre, amikor a koronavírus elleni védekezéssel összefüggő beszerzések a rendkívüli jogrend keretében elfogadott külön szabályok szerint valósulnak meg.