On the direct effect of the public procurement Directive and on the reliability of economic operators following a ruling by the European Court of Justice[1]
Címszavak: Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzési szerződések – 2014/24/EU irányelv[2] 57. cikk (6) bekezdése –– Kizárási okok – A kizárási ok orvoslására irányuló intézkedések saját kezdeményezésére történő bizonyítása – Közvetlen hatály
[1] 2021. január 14-i az RTS infra BVBA, az Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel BVBA és a Vlaams Gewest C‑387/19 ítélet, EU:C:2021:13. (a továbbiakban: Ítélet).
[2] A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv.
Absztrakt
Jelen ügy alapjául szolgált, hogy a belgiumi Flandria régió közút- és közlekedési ügynöksége két felperesi társaságot a közbeszerzési eljárásból kizárt.
Az eset kapcsán értelmezni kért irányelvi előírás, a gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárásokban való részvételből történő kizárásának okait szabályozza. Az öntisztázás intézménye szerint, a gazdasági szereplők - annak ellenére, hogy az ő tekintetükben a kizárási okok valamelyike fennáll,- bizonyítékokat nyújthatnak be arra nézve, hogy az általuk elfogadott intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságukat. Amennyiben ez a bizonyíték kielégítőnek minősül, a gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból nem lehet kizárni.
Abstract
The present case, was based on the exclusion of two applicant companies from the procurement procedure by the Road and Transport Agency of the Flemish Region of Belgium. The provision of the directive requested to be interpreted in connection with the case regulates the reasons for the exclusion of economic operators from participation in public procurement procedures. According to the institution of self-cleaning, economic operators, despite falling within one of the grounds for exclusion, can provide evidence that the measures they have adopted provide sufficient evidence of their reliability. If this evidence is considered satisfactory, the economic operator cannot be excluded from the procurement procedure.
I. Az előzetes döntéshozatalt megelőző eljárás
2016 májusában a flamand hatóság[3] ajánlati felhívást tett közzé a Nieuwe Steenweg (N60) csomópont, valamint De Pintében az E17‑es úthoz tartozó bekötő és kivezető utak építésével kapcsolatos, közbeszerzési szerződés tárgyában.[4] A hirdetmény formálisan a 2011. július 15‑i királyi rendelet szerinti kizárási okok alkalmazására hivatkozott, amelyek közé tartozik a korábbi súlyos szakmai kötelességszegés.[5]
A közbeszerzési szerződésekről szóló, 2016. június 17‑i belga törvény[6] előírása szerint: „..a részvételre jelentkező, illetve ajánlattevő bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy a releváns kizárási okok ellenére az általa tett intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát. Amennyiben az ajánlatkérő szerv megállapítja, hogy ez a bizonyíték kielégítőnek minősül, a részvételre jelentkezőt, illetve ajánlattevőt nem lehet kizárni a közbeszerzési eljárásból. Ennek érdekében a gazdasági szereplőnek bizonyítania kell, hogy a bűncselekménnyel vagy kötelességszegéssel okozott kárt megtérítette vagy vállalta annak megtérítését, a nyomozó hatóságokkal aktívan együttműködve átfogóan tisztázta a tényeket és a körülményeket, és olyan konkrét technikai, szervezeti és személyi intézkedéseket hozott, amelyek alkalmasak a további bűncselekmények vagy kötelességszegések megelőzésére.”
Az ajánlatkérő szerv a 2016. október 13‑i határozatával az egyik ajánlattevőt - a Norré Behaegel‑RTS infra BVBA vállalkozások ideiglenes társulását - kizárta az eljárásból, mert annak tagjai korábban súlyos szakmai kötelességszegést követtek el.
Az odaítélésről szóló határozatban alapul vett közbeszerzési jelentés indokolásában felsorolták azokat a cselekményeket, amelyeket mindegyik felperes vonatkozásában súlyos szakmai kötelezettségszegésnek tekintettek. Ezek között, a biztonsági és egészségügyi előírások hajógyárakban történő megsértése, közutak jelzőtáblával történő hiányos ellátása és korábbi építési munkák kivitelezése során elkövetett műszaki hibák szerepeltek.
Mivel e jogsértések kétségeket vetettek fel az eljáró hatóságban, az RTS‑Norré vállalkozásoknak a szerződés megfelelő teljesítésének biztosítására való alkalmasságát illetően, így a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot tevő másik ajánlattevőnek ítélték oda.
Az RTS‑Norrét alkotó vállalkozások e 2016. október 13‑i határozat ellen megsemmisítés iránti keresetet indítottak a kérdést előterjesztő belga államtanács, a Raad van State előtt, hivatkozva arra, hogy kizárásukat megelőzően lehetővé kellett volna tenni számukra annak bizonyítását, hogy - a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdése alapján, e rendelkezést közvetlenül alkalmazandónak tekintve - megbízhatóságukat igazoló öntisztázási intézkedéseket fogadtak el.
Az ajánlatkérő szerv cáfolta e rendelkezés közvetlen hatályát és annak feltétlen, egyértelmű és pontos jellegét különösen elutasította. A korrekciós intézkedéseket illetően kiemelte, hogy e rendelkezés alkalmazása feltételeinek részletes meghatározása a tagállamok feladata. Másodlagos jelleggel hozzátéve, hogy a vitatott határozat nem sérti a 2014/24 irányelvben foglalt öntisztázási intézkedések saját kezdeményezés alapján történő elfogadására vonatkozó rendszert.
Az EUB a 2014/24 irányelv 57. cikkét, annak (6) bekezdésével kapcsolatban már korábbi ítéleteiben is vizsgálta,[7] de még nem foglalt állást annak lehetőségéről, hogy,- miként a jelen ügyben is,- az ajánlatkérő szerv az öntisztázás érdekében a gazdasági szereplő kezdeményezését követelje meg.
Mivel a kérdést előterjesztő belga államtanácsnak a fentiek megítélését illetően kétségei voltak, a jogvita eldöntéséhez az uniós jog, konkrétan a 2014/24 irányelv[8] értelmezése vált szükségessé, ezért előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjesztett az Európai Bíróság (a továbbiakban: EUB) elé.
[3] A közbeszerzési szerződéseknek a hagyományos területeken történő odaítéléséről szóló, Koninklijk besluit van 15 juli 2011 plaatsing overheidsopdrachten klassieke sectoren 2011. július 15-i királyi rendelet, 61. cikk 1. és 2. § „A törvény 20. cikkével összhangban az eljárásból bármikor kizárható az a részvételre jelentkező, illetve ajánlattevő”, aki […] súlyos szakmai kötelességszegést követett el.”
[4] a közbeszerzési szerződésekről szóló, Wet van 17 juni 2016 inzake overheidsopdrachten 2016. június 17‑i törvény 70. cikk. 2017. június 30‑án lépett hatályba.
[5] Afedling Wegen en Verkeer Oost-Vlaanderen van het agentschap Wegen en Verkeer van het Vlaamse Gewest 2016. november 29-i határozata.
[6] A hirdetményt 2016. május 11‑én tették közzé az odaítélésekről szóló hivatalos lapban, a Bulletin der Aanbestedingenben, és 2016. május 13‑án az Európai Unió Hivatalos Lapjának kiegészítésében.
[7] 2018. október 24‑i Vossloh Laeis ítélet C‑124/17, EU:C:2018:855; 2019. június 19‑i Meca ítélet C‑41/18, EU:C:2019:507 rendelkező rész.
[8] A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv az irányelv 57. cikke (4) bekezdése c) és g) pontjának az irányelv 6. és 7. cikkével összefüggésben történő értelmezése.
II. A felek és az előterjesztő bíróság főbb érvei
II.1. A felperesek a belga közbeszerzésekről szóló 2006. június 15-i belga törvény 23. és 24. cikkének, a 2014/24 irányelv 57. cikke (4), (6) és (7) bekezdésének, az „audi et alteram partem” irányelvben rögzített elvének, az 1991. július 29-i törvény („a formális indokolásról szóló törvény”) 2. és 3. cikkének, valamint a szabályszerű közigazgatás több általános elvének megsértése miatt a határozat megsemmisítése iránt indítottak keresetet.
Az irányelv e rendelkezései olyan kontradiktórius eljárást írnak elő, amelyben az ajánlattevő bizonyíthatja, hogy a korábbi hibákat kijavították vagy megszüntették, továbbá, hogy a hasonló cselekmények még akkor is csak legfeljebb három évig vehetők figyelembe valamely ajánlattevő kizárása céljából, ha a problémák időközbeni kiküszöbölését nem bizonyítja.
A felperesek e tekintetben az irányelv e rendelkezéseinek közvetlen hatályára hivatkoztak.
Megítélésük szerint, e rendelkezések feltétel nélküliek, egyértelműek és határozottak. Az az irányelvi előírás, hogy a tagállamnak „megfelelő intézkedéseket kell hoznia” és az irányelv (102) preambulumbekezdésében szereplő utalás, miszerint, a tagállamnak kell kidolgoznia a pontos eljárási és tartalmi feltételeket, önmagában véve nem jelenti azt, hogy a minden gazdasági szereplőt megillető, az öntisztázás bizonyításához való jog bevezetése feltételhez van kötve.
Az irányelv felépítésére utalva, az irányelvet nézetük szerint úgy kell értelmezni, hogy minden gazdasági szereplő részére biztosítani kell az arra irányuló bizonyítás lehetőségét, hogy intézkedéseket hozott, amennyiben az ajánlatkérő szerv úgy véli, hogy a gazdasági szereplő tisztességessége kötelezettségszegés miatt csorbát szenvedett.
Az ajánlattevő csak akkor szerez tudomást arról, hogy mit tekint az ajánlatkérő súlyos kötelezettségszegésnek, ha azt közlik vele. Vagyis „a kontradiktórius eljárás célja szerint azt feltételezi, hogy annak, aki kifogást emelhet, tudomása van arról, hogy mivel szemben emelhet kifogást”. Nem az a helyzet akkor, amikor a részvételre jelentkezőnek, illetve az ajánlattevőnek „saját kezdeményezésére” kell igazolni a korrekciós intézkedések meghozatalát. A felperesek szerint ez a – jövőbeli jog által előírt – kötelezettség nem vonatkozik a jelen szerződésre, és ezen kívül ellentétes az irányelv kontradiktórius felülvizsgálati eljárást előíró irányelvi 57. cikk lényeges tartalmával és céljával.
Végül, álláspontjuk szerint megsértették a kontradiktórius eljárás, az audi et alteram partem irányelvben kifejezetten szereplő általános jogelvét, továbbá a gondossági kötelezettséget, valamint az átláthatóság, a tisztességes verseny és az egyenlőség elvét, mivel a felpereseket „európai kollégáiktól” eltérően kezelték.
II.2. Az alperes elsősorban az irányelv kizárási okokat felsoroló 57. cikkének közvetlen hatályát vitatta azt, hogy e cikk (6) bekezdése feltétel nélküli, egyértelmű és határozott. Nézete szerint, a korrekciós intézkedések tekintetében nem teljesül e feltétel, mivel e cikk (7) bekezdése szerint „a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések révén, az uniós jogot is figyelembe véve, meghatározzák e cikk végrehajtási feltételeit”.
Ebben az összefüggésben az irányelv– felperesek által is említett (102) preambulumbekezdésére, továbbá arra hivatkozott, hogy a korrekciós intézkedések rendszere az irányelvben a tagállamokat az átültetés során e tekintetében széleskörű mérlegelési mozgástérrel ruházta fel.
Az irányelv nem határozza meg sem azt, hogy mikor kell közölnie a részvételre jelentkezőnek, illetve az ajánlattevőnek azt, hogy korrekciós intézkedéseket hozott, sem pedig azt, hogy ennek milyen módon kell történnie.
Az, hogy a tagállamok széles jogkörökkel rendelkeznek a korrekciós intézkedésekkel kapcsolatos szabályozás kidolgozására, abból is kitűnik, hogy az irányelv átengedi a tagállamoknak annak meghatározását, hogy az ezen intézkedések értékelésére mely hatóság illetékes. Erre utal az a tény is, hogy a belga jogalkotó a szerződés odaítélésének időpontjában még a jövőbeli jog (a 2016. június 17-i törvény 70. cikke, amellyel a 2014/24 irányelv 57. cikkét ültették át) részévé tett a korrekciós intézkedésekről szóló rendelkezéssel összefüggő alapvető kérdéseket, illetve tisztázott ilyen kérdéseket.
Előadta, hogy a megtámadott határozat nem ellentétes az irányelvben rögzített, öntisztázásra vonatkozó rendelkezéssel. Mivel az irányelv csak nagyon általánosan írja körül, hogy hogyan kell kialakítani a korrekciós intézkedések rendszerét, az ajánlatkérő szervek számára csak nehezen meghatározható, hogy hogyan kell alkalmazniuk az 57. cikk (6) bekezdése szerinti öntisztázást. Ilyen körülmények között ésszerűen a 2016. június 17-i törvényt kell alapul venni – amely azt a kötelezettséget írja elő, hogy a konkrétan meghozott intézkedéseket saját kezdeményezésre bizonyítsák – akkor is, ha ez a törvény még nem lépett hatályba.
A felpereseket nem akadályozták meg abban, hogy az ajánlatuk megtétele során teljesített intézkedéseket maguk közöljék.
Az alperes véleménye szerint e rendelkezés ilyen megfogalmazása nem ellentétes az irányelv 57. cikkével, mivel az ajánlattevő tudja a legjobban megítélni, hogy vonatkozik-e rá valamelyik fakultatív kizárási ok, és hogy erre tekintettel kell-e korrekciós intézkedéseket hoznia. A jelen ügyben a korábbi építési szerződések során elkövetett kötelezettségszegések súlyossága nyilvánvaló volt, mivel ezeket a szerződéseket is az alperes ítélte oda.
Az alperes utalt még a 2016/7 végrehajtási rendeletre, amelyben a mellékletként csatolt formanyomtatvány biztosítja azt a lehetőséget, hogy minden fakultatív kizárási okkal összefüggésben – ideértve a jelen ügy tárgyát képező súlyos szakmai kötelezettségszegéseket –megjelöljék, hogy hoztak-e öntisztázási intézkedéseket, és hogy adott esetben ismertessék ezeket.
A 2014/24 irányelvből álláspontja szerint az következik, hogy a részvételre jelentkező, illetve az ajánlattevő feladata, hogy maga kezdeményezzen korrekciós intézkedéseket, és azokat jelezze az ajánlatkérő szervnek. Továbbá nem tartotta elfogadhatónak, a releváns kizárási ok függvényében az öntisztázási eljárásban meglévő különbségeket. Mivel az irányelv célja a közbeszerzési eljárás adminisztratív szempontból történő jelentős egyszerűsítése, a jogalkotó szándéka nem irányulhatott arra, hogy az öntisztázás területén különböző eljárásokat írjon elő.
Nézete szerint,- nem sértették meg a szabályszerű közigazgatás elvét, a kizárásra vonatkozó döntést meghozni szándékozó ajánlatkérő szerv főszabály szerint nem köteles meghallgatást lefolytatni,- mivel nem von meg korábban biztosított előnyt, és szankciót sem szab ki,- hanem csupán valamely kért előny biztosítását tagadja meg.
II.3. Az előterjesztő bíróság szerint, az „állam” fogalmának az EUB általi tág értelmezésére tekintettel a felperesek hivatkozhatnak ezen, – a belga jogba megfelelő időben át nem ültetett –irányelvre az alperessel,- mint regionális köztestülettel - szemben.
A kérdést előterjesztő Raad van State megállapítása szerint, az ajánlati felhívásra két szakaszban került sor:
– Az „előzetes tájékoztatót” 2015. október 17‑én tették közzé, és abban az eljárás jogalapjaként a 2004/18 irányelvre történt hivatkozás.
– Az „eljárást megindító hirdetményt” 2016. május 11-én és május 13-án, azaz az irányelv átültetésére előírt határidő 2016. április 18-i lejártát követően tették közzé, és abban is alkalmazandó irányelvként a 2004/18 irányelv jelent meg, miközben a felek figyelmét felhívták a 2004/18 irányelvet átültető, - 2011. július 15‑i királyi rendeletben foglalt - kizárási okokra.
Ettől a naptól kellett alkalmazni a 2016/7 végrehajtási rendeletben megjelölt formanyomtatványt is az egységes európai közbeszerzési dokumentum kiállításához, amely lehetőséget ad arra, hogy a „Kizárási okokra” vonatkozó részben megjelöljék, hogy a gazdasági szereplő hozott-e öntisztázási intézkedéseket, és adott esetben ezeket ismertessék.
E bíróság szerint, bár a Belga Királyság a 2016. június 17‑i törvény 70. cikkével átültette a nemzeti jogába a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdését,- pontosítva, hogy a korrekciós intézkedéseket a gazdasági szereplő kezdeményezésére kell bizonyítani azonban ez a törvény, sem a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény közzétételének időpontjában, sem a felperesek által benyújtott ajánlat időpontjában nem volt hatályos. A 2011. évi királyi rendeletnek a jelen jogvitára alkalmazandó, - a felperesek kizárásának alapjául szolgáló - 61. cikke úgy rendelkezett, hogy a közbeszerzési eljárás bármely szakaszában kizárható az a részvételre jelentkező, illetve az az ajánlattevő, aki/amely súlyos szakmai kötelezettségszegést követett el.
A 2016. június 17-i törvény – amelynek előírása szerint a súlyos kötelezettségszegések alapján kizárható részvételre jelentkezők, illetve ajánlattevők, saját kezdeményezésükre bizonyíthatják korrekciós intézkedések meghozatalát, – a megtámadott határozat időpontjában még nem volt alkalmazható.
Az EUB-nak a nemzeti bíróság előterjesztésére arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy (nem) ellentétes-e a 2014/24 irányelv 57. cikkének a (6) és (7) bekezdésével összefüggésben értelmezett (4) bekezdésének c) és g) pontjával[9] az olyan alkalmazás, amelynek során azt a gazdasági szereplőt- amely az ajánlatkérő szerv álláspontja szerint súlyos szakmai kötelezettségszegést követett el, és saját kezdeményezésére nem jelzett esetleges korrekciós intézkedéseket,- kizárják anélkül, hogy biztosították volna számára azon lehetőséget, hogy megbízhatóságának igazolása céljából esetleges intézkedéseket bizonyítson, vagy a kizárásra a nélkül kerül sor, hogy a hirdetményben, illetve az ajánlati felhívással kapcsolatos iratokban erre felszólították volna.
Amennyiben e kérdésére az a válasz, hogy az irányelv ezt az alkalmazást megengedi, az irányelv releváns rendelkezéseinek közvetlen hatályára vonatkozó kérdés nem igényel részletes vizsgálatot.
Bár az EUB a 2014/24 irányelv 57. cikkét, annak (6) bekezdésével kapcsolatban is már számos alkalommal vizsgálta, nem foglalt viszont állást annak lehetőségéről, hogy az ajánlatkérő szerv a gazdasági szereplő kezdeményezését követelje meg az öntisztázás érdekében, ahogyan az a jelen ügyben történt.
A kérdéseket előterjesztő belga államtanács, - sem az érintett rendelkezések szövegéből, sem az EUB ítélkezési gyakorlatából - a felmerült kérdéseket nem tudta egyértelműen megválaszolni. Az EUB az öntisztázásra vonatkozó rendelkezéssel kapcsolatos korábbi ítéleteiben ugyanis nem a jelen ügyben szóban forgó kérdésről volt szó.
Összegezve, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem arra a kérdésre vonatkozott, hogy esetleg el lehet-e várni a valamely ajánlatkérő szerv által a „súlyos szakmai kötelezettségszegés” miatt kizárt ajánlattevőtől, hogy saját kezdeményezésére megjelölje az esetleges súlyos szakmai kötelezettségszegéseket és az e tekintetben hozott öntisztázási intézkedéseket, vagy az ajánlatkérő szervnek – miután megállapította, hogy álláspontja szerint esetlegesen kizárást eredményező súlyos kötelezettségszegés áll fenn – még elő kell írnia egy kontradiktórius eljárást, mielőtt a kizárásról ténylegesen döntést hozhat.
[9] c) ha az ajánlatkérő szerv megfelelő módon bizonyítani tudja, hogy a gazdasági szereplő súlyos szakmai kötelességszegést követett el, amely miatt tisztességessége kérdésessé vált;
g) ha a gazdasági szereplő részéről jelentős mértékű vagy tartós meg nem felelés volt tapasztalható valamely korábbi közbeszerzési szerződésből vagy egy ajánlatkérő szervvel kötött korábbi szerződésből vagy korábbi koncessziós szerződésből eredő lényeges követelmény teljesítésében és ez az említett korábbi szerződés lejárat előtti megszüntetéséhez, kártérítési követeléshez vagy egyéb hasonló szankciókhoz vezetett;
III. Az eset értékelése
III.1.1. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánta megtudni, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdésével ellentétes-e az olyan tagállami gyakorlat, amely szerint az érintett gazdasági szereplő részvételi jelentkezésének vagy ajánlatának a közbeszerzési eljárás keretében való benyújtásakor, önként köteles bizonyítékot szolgáltatni az annak igazolására hozott korrekciós intézkedésekre vonatkozóan, hogy az ezen irányelv 57. cikkének (4) bekezdése szerint vele szemben fennálló fakultatív kizárási ok ellenére megbízható, amennyiben ilyen kötelezettség sem az alkalmazandó nemzeti szabályozásból, sem pedig a közbeszerzési dokumentumokból nem következik.
Az EUB emlékeztetett arra, hogy az irányelv 57. cikkének (6) bekezdése értelmében - különösen e cikk (4) bekezdésében említett fakultatív kizárási okok valamelyikével érintett - bármely gazdasági szereplő bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy az általa tett intézkedések a megbízhatóságát kellőképpen igazolják, és amennyiben e bizonyítékokat kielégítőnek tekintik, az érintett gazdasági szereplőt ilyen ok miatt a közbeszerzési eljárásból nem lehet kizárni.
Ez a rendelkezés a korrekciós intézkedések mechanizmusát (self‑cleaning) vezette be, e tekintetben olyan jogot biztosítva a gazdasági szereplők számára, amelyet a tagállamoknak garantálniuk kell az irányelv átültetésekor az abban előírt feltételek tiszteletben tartása mellett,[10] azonban sem az irányelv 57. cikke (6) bekezdésének szövege, sem (102) preambulumbekezdése nem pontosítja, hogy a közbeszerzési eljárásban ezen intézkedések megtételét milyen módon és melyik szakaszban lehet bizonyítani.
Az EUB megállapítása szerint,– kizárólag az irányelv e rendelkezésének szövegére tekintettel – a gazdasági szereplők számára biztosított az a lehetőség, hogy bizonyítékot szolgáltassanak a megtett korrekciós intézkedésekre vonatkozóan, mind saját kezdeményezésükre, mind az ajánlatkérő szerv kezdeményezésére, éppen úgy, mint a részvételi jelentkezés vagy az ajánlat benyújtásakor, mint az eljárás későbbi szakaszában.[11]
Ezt az értelmezést az irányelv 57. cikke (6) bekezdésének célkitűzése is megerősíti, annak előírásával, hogy bármely gazdasági szereplőnek lehetősége kell, hogy legyen arra, hogy bizonyítékot szolgáltasson a korrekciós intézkedésekre vonatkozóan, e rendelkezés a gazdasági szereplő megbízhatósága jelentőségének hangsúlyozására, valamint a gazdasági szereplők objektív értékelésének és a hatékony versenynek a biztosítására irányul.[12] E cél elérhető, ha ezen intézkedések bizonyítékát az odaítélő határozat meghozatalát megelőző eljárás bármely szakaszában benyújtják, mivel a döntő az, hogy a gazdasági szereplőnek legyen lehetősége arra, megvizsgálhassa és értékelhesse azokat az intézkedéseket, amelyek - véleménye szerint - lehetővé teszik az őt érintő kizárási ok orvoslását.
E célkitűzés sérülne, ha a tagállamok a gazdasági szereplők azon jogát korlátozhatnák, hogy a megtett korrekciós intézkedésekre vonatkozó bizonyítékokat szolgáltathassanak.
Az arányosság elve tiszteletben tartásának szükségességét az irányelv 57. cikke (6) bekezdésének első albekezdése is kiemeli. E szerint minden, - különösen az e cikk (4) bekezdésének a) pontja szerinti helyzetben lévő - gazdasági szereplő azt a helyzetet is beleértve, amely az ajánlatban megjelölt alvállalkozó tekintetében megállapított kötelezettségszegésből ered – bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy e kizárási ok ellenére az általa tett intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát.[13]
E körben feltétlen említést érdemel az EUB közelmúltban kelt ítélete. Az ügyben az ajánlattevő kizárását az erőforrást nyújtó szervezet olyan nyilatkozatával indokolták, amely nem említett egy a vállalkozás tulajdonosával, egyben törvényes képviselőjével szemben hozott és jogerőre emelkedett, vádalku nyomán történő büntetéskiszabásra vonatkozó ítéletet.[14] Ezért az ajánlatkérő szerv úgy ítélte meg, hogy az erőforrást nyújtó vállalkozás hamis nyilatkozatot nyújtott be az EEKD‑ben szereplőkérdésben, amely arra vonatkozott, hogy követett‑e el súlyos szakmai kötelességszegést.
[10] 2020. június 11‑i Vert Marine ítélet, C‑472/19, EU:C:2020:468, 16. és 17. pont.
[11] Ítélet 28. pont.
[12] Vert Marine ítélet, 22. pont.
[13] 2020. január 30‑i Tim ítélet, C‑395/18, EU:C:2020:58, 49. pont.
[14] A munkahelyi egészség és biztonság védelmére vonatkozó szabályozás megsértésével gondatlanul elkövetett bűncselekmény miatti felelősségre vonás.
Az EUB ítéleti megállapítása szerint az irányelv 63. cikkével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szervnek automatikusan ki kell zárnia az ajánlattevőt a közbeszerzési eljárásból, ha valamely szervezet, amelynek kapacitásaira az ajánlattevő támaszkodni kíván, valótlan nyilatkozatot tett jogerős bűntetőjogi felelősségre vonása tárgyában, annak lehetősége nélkül, hogy ilyen esetben ezen ajánlattevőt az említett szervezet lecserélésére kötelezze, vagy legalábbis ehhez hozzájáruljon.[15]
A tagállamok azon mérlegelési jogkörük keretében,- amellyel az irányelv 57. cikkének (6) bekezdése eljárási szabályainak a meghatározása során rendelkeznek,- előírhatják, hogy a korrekciós intézkedéseket az érintett gazdasági szereplőnek a részvételi jelentkezésének vagy az ajánlatának a benyújtása során önként kell bizonyítania, ahogy azt is előírhatják, hogy ilyen bizonyíték szolgáltatható azt követően, hogy az ajánlatkérő szerv e gazdasági szereplőt az eljárás későbbi szakaszában hivatalosan felkérte erre.[16]
Ezt az értelmezést az a tény sem teszi vitathatóvá, hogy - a 2014/23 irányelv 38. cikkének (10) bekezdése értelmében - a tagállamoknak kell meghatározniuk e cikk végrehajtási feltételeit, és e tekintetben bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek.[17] A 2014/24 irányelv 57. cikk (7) bekezdésével összhangban „a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések révén, az uniós jogot is figyelembe véve, határozzák meg e cikk végrehajtási feltételeit”.
A tagállamok ezirányú szabadsága két szinten jelenik meg:
– Általános szinten, amely alapján bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkeznek „a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) bekezdése szerinti fakultatív kizáró okok végrehajtási feltételeinek a meghatározására”.
– Különös szinten azzal kapcsolatban, hogy a kizárás megszüntetésére vonatkozó bizonyítékokat mikor és milyen formában kell előterjeszteni. E bizonyítékokat illetően a 2014/24 irányelv (102) preambulumbekezdése megállapítja, hogy „az ilyen esetekre alkalmazandó pontos eljárásbeli és tartalmi feltételek meghatározását tagállami hatáskörben kell hagyni”.
Erre is tekintettel, semmilyen akadálya nincs annak, hogy egy tagállam az érintett személyeket ezen a területen kezdeményezésre kötelezze. A gazdasági szereplőnek az általa elfogadott intézkedések vizsgálatára irányuló kérelmére az irányelv (102) preambulumbekezdése hivatkozik.[18]
Az irányelv 57. cikkének (7) bekezdése nem írja elő a benne említett kizáró okok uniós szinten történő egységes alkalmazását, mivel a tagállamok mellőzhetik e kizáró okok alkalmazását, vagy a nemzeti szinten figyelembe veendő jogi, gazdasági és társadalmi szempontoktól függően ezen okokat a nemzeti jogszabályokban eltérő következményekkel érvényesíthetik. Vagyis, a tagállamok - a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) bekezdése szerinti fakultatív kizáró okok végrehajtási feltételeinek a meghatározása tekintetében - mérlegelési jogkörrel rendelkeznek.
E mérlegelési jogkör azonban nem érinti a 2014/24 irányelv azon rendelkezéseit, amelyek a gazdasági szereplők számára annak lehetőségét állapítják meg, hogy a közbeszerzési eljárásban való részvételre jelentkezés vagy az ajánlatuk benyújtásától kezdve önként bizonyítsák a korrekciós intézkedéseket.[19]
E szabállyal összhangban áll, ha valamely nemzeti jogalkotó vagy ajánlatkérő szerv a gazdasági szereplőt arra hívja fel, hogy tegyen utalást arra, hogy öntisztázási intézkedéseket fogadott el. A gyakorlatban, aki az egységes európai közbeszerzési dokumentumot, az EEKD‑t használja, e kötelezettséget azzal már teljesíti, ha a formanyomtatvány mezőinek kitöltésével az elfogadott intézkedéseket megjelöli.
[15] 2021. június 3-i a Rad Service Srl Unipersonale és társai és a Del Debbio SpAés társai C‑210/20 ítélet ECLI:EU:C:2021:445, 45. pont.
[16] Vert Marine ítélet, 23. pont.
[17]] Tim ítélet, 34. pont.
[18] Manuel Campos Sánchez-Bordona főtanácsnok RTS infra BVBA, Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel kontra Vlaams Gewest C‑387/19. sz. ügyben tett indítványa (a továbbiakban: Indítvány) 35-36. pont.
[19] Ítélet 31. pont.
Az EEKD rendszerét a 2016/7 végrehajtási rendelet tartalmazza:
– A gazdasági szereplőt olyan helyzetbe hozza, hogy utóbbi magától igazolja, hogy az ő tekintetében kizárási okok merülnek fel, legyenek azok a kötelező okok, a nemzeti jogszabályban foglalt egyéb okok, vagy akár a hirdetményben vagy a közbeszerzési dokumentumokban meghatározott okok.
– E gazdasági szereplőt arra kötelezi, hogy igenlő válasz esetén nyilatkozzon arról, hogy milyen öntisztázási intézkedéseket fogadott el az e tekintetben előírt, „egységes formanyomtatványra” vonatkozó bekezdésekre vonatkozóan.[20]
Használata nem mentesíti az ajánlattevőt a további bizonyítékok benyújtása alól, mivel ez az egyik olyan kötelezettségvállalás, amelyet teljesítenie kell. A 2014/24 irányelv 59. cikkének (1) bekezdése előírásában az EEKD‑nek „tartalmaznia kell, hogy a kiegészítő iratok kiállításáért melyik hatóság vagy harmadik fél a felelős, továbbá tartalmaznia kell a gazdasági szereplő arra vonatkozó hivatalos nyilatkozatát, hogy kérésre haladéktalanul be tudja mutatni a kiegészítő iratokat”. Ez a követelmény megfelel a 2014/24 irányelv előírásainak.[21]
Az ajánlatkérő szerveknek az ilyen jelentkezések vagy ajánlatok benyújtásakor – későbbi vizsgálatok fenntartása mellett – el kell fogadniuk ezt a dokumentumot, amely révén a gazdasági szereplő hivatalosan kinyilvánítja, hogy kizárási ok áll fenn vele szemben, és hogy öntisztázó intézkedéseket hozott. Ezzel nem ellentétes az, ha a tagállamok mérlegelési jogkörük keretében úgy döntenek, hogy az ajánlatkérő szervre hagyják annak kezdeményezését, hogy a részvételi jelentkezés vagy az ajánlat benyújtását követően kérjék a korrekciós intézkedések bizonyítékát, még akkor is, ha a részvételi jelentkezéshez vagy az ajánlathoz egyébként az egységes európai közbeszerzési dokumentumot csatolták. E rendelkezéssel továbbá nem ellentétes az sem, hogy a korrekciós intézkedéseket az érintett gazdasági szereplő a saját kezdeményezésére vagy az ajánlatkérő szerv kifejezett kérésére bizonyítja, sem az, hogy erre a részvételi jelentkezés vagy ajánlat benyújtása során vagy a közbeszerzési eljárás későbbi szakaszában kerül sor.[22]
Miként az EUB korábbi ítéletében rögzítette, a tagállamok az 57. cikk alkalmazási feltételeinek meghatározása során kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogot. A védelemhez való jog tiszteletben tartása az uniós jog általános alapelvének minősül, amely jognak a szerves részét képezi a meghallgatáshoz fűződő jog. E kötelezően alkalmazandó elv szerint, mivel a közigazgatási szervek olyan aktus meghozatalát helyezik kilátásba, amely e személlyel szemben kifogásokat tartalmaz, a határozatok címzettjei számára, - amely határozatok e címzettek érdekeit érzékenyen érintik, - lehetővé kell tenni, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat azon elemekkel kapcsolatban, amelyekre a közigazgatási szerv a határozatát alapozni kívánja.[23] Az irányelv „A közbeszerzés alapelvei” körében rendelkezik arról, hogy „Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.[24]”
A közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben vagy a dokumentációban - az átláthatóság elve alapján - a közbeszerzési eljárás feltételeinek és részletes szabályainak egészét világosan, pontosan és egyértelműen kell megfogalmazni, annak érdekében, hogy minden, ésszerű mértékben tájékozott, általános gondossággal eljáró gazdasági szereplő megérthesse annak pontos alkalmazási körét, és azt azonos módon értelmezhesse. Ez az elv megköveteli, hogy a közbeszerzésben érdekelt gazdasági szereplők ajánlataik összeállításakor azonos esélyekkel rendelkezzenek, pontosan megismerhessék az eljárás szabályait, és megbizonyosodhassanak arról, hogy ugyanazok a kötelezettségek érvényesülnek valamennyi pályázó tekintetében.[25]
[20] A végrehajtási rendelet II. melléklete (Az EEKD formanyomtatványa) felsorolja azokat a különböző kizárási okokat, amelyekkel kapcsolatban a gazdasági szereplőnek választ kell adnia. Amikor ezen okok valamelyike érinti ezt a gazdasági szereplőt, be kell írnia a megfelelő mezőbe, hogy „hozott‑e […] olyan intézkedéseket, amelyek [e kizárási ok] ellenére igazolják megbízhatóságát (öntisztázás)” vagy, hogy „fogadott‑e el öntisztázási intézkedéseket”; továbbá ki kell tölteni az „Amennyiben igen, kérjük, ismertesse ezeket az intézkedéseket” mezőt.
[20] Indítvány 49.pont.
[21] Ítélet 33. pont.
[22] 2017. december 20‑i Prequ’ Italia ítélet, C‑276/16, EU:C:2017:1010, 45. és 46.pont.
[23] 2014/24 irányelv 18. cikkaz (1) bekezdés első albekezdés.
[24] 2016. december 14‑i Connexxion Taxi Services ítélet, C‑171/15, EU:C:2016:948, 39-40. pont.
A főtanácsnok megállapítása szerint,- miután jelen ügyben az eljárást megindító hirdetményben szerepelt egy kizárási ok,- az átláthatóság és az egyenlőség elvével nem ellentétes, hogy valamely nemzeti szabály előírja a gazdasági szereplő számára, hogy utóbbi ezen ok kiküszöbölése érdekében az ajánlatában, - vagyis saját kezdeményezésére - bizonyítékkal szolgáljon az öntisztázási intézkedésekre vonatkozóan. Így valamennyi jelentkező azonos feltételek mellett ismerheti fel, hogy – mivel az ő tekintetében a jelzett kizárási ok fennáll – az ajánlatkérő szerv előtt a visszanyert megbízhatóságára az elejétől kezdve hivatkoznia kell.[25]
Ebből következően, a tagállam előírása alapján a gazdasági szereplő a korrekciós intézkedéseket - a részvételi jelentkezés vagy az ajánlat benyújtásakor - önként bizonyíthatja anélkül, hogy lehetősége lenne arra, hogy az eljárás későbbi szakaszában ilyen bizonyítékot szolgáltasson. Az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elve megköveteli, hogy a gazdasági szereplőket előzetesen világosan, pontosan és egyértelműen kifejezetten tájékoztassák ilyen kötelezettség fennállásáról, és hogy ezen információ közvetlenül a közbeszerzési dokumentumokból vagy az e dokumentumokban a releváns nemzeti szabályozásra való hivatkozásból következzen.[26]
A főtanácsnok megközelítésében: más kérdés, ha „súlyos szakmai kötelességszegést követett el, amely miatt a „tisztességessége kérdésessé vált” fogalom terjedelme miatt a gazdasági szereplő nem tudja teljes bizonyossággal meghatározni, hogy valamely múltbeli magatartása ilyennek minősül‑e. E tekintetben figyelemmel arra, hogy az ajánlatkérő szerv mekkora mérlegelési jogkörrel rendelkezik e magatartás értékelésére[27]– nem mindig könnyű megállapítani, hogy az említett kizárási ok fennáll‑e. Abban az esetben, ha a magatartás súlyos kötelességszegésként történő minősítése az érintett ajánlattevő számára nem előrelátható, nem lehet őt arra kérni, hogy azt az ajánlatában vagy az EEKD‑ban feltüntesse. Az ajánlatkérő – akinek végül „megfelelő módon bizonyítania kell, [… ] hogy a gazdasági szereplő súlyos szakmai kötelességszegést követett el – feladata tehát az, hogy ajánlattevő számára felkínálja azt a lehetőséget, hogy arra hivatkozzon, amit e kötelességszegéssel kapcsolatban megfelelőnek vél[28]
Az ajánlatkérő szerveknek az egész eljárás során tiszteletben kell tartaniuk a közbeszerzési szerződések odaítélésének az irányelv 18. cikkében rögzített elveit, amelyek között az egyenlő bánásmód és az arányosság elve is szerepel, illetve azt, hogy az arányosság elvének megfelelően, a tagállamok vagy az ajánlatkérő szervek által az ezen irányelv rendelkezéseinek végrehajtása keretében elfogadott szabályok, nem léphetik túl az irányelv céljainak eléréséhez szükséges mértéket.[29]
Bár a Belga Királyság a 2016. június 17‑i törvény 70. cikkével átültette a nemzeti jogába a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdését, - pontosítva, hogy a korrekciós intézkedéseket a gazdasági szereplő kezdeményezésére kell bizonyítani,- e törvény azonban nem lépett hatályba sem a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény közzétételének időpontjában, sem pedig az eljárás felperesei által benyújtott ajánlat időpontjában. Az EUB rendelkezésére álló iratok bár emlékeztettek a tényállás megvalósulása idején hatályos nemzeti szabályozásban előírt kizárási okokra, a közbeszerzési dokumentumok azonban nem utaltak kifejezetten arra, hogy az érintett gazdasági szereplőnek önként kell ilyen bizonyítékot szolgáltatnia.[30]
E körülmények között, és az átláthatóságra és a lojalitásra vonatkozó követelmények alapján - az eljárás felpereseire háruló azon kötelezettség sérelme nélkül, hogy tájékoztassák az ajánlatkérő szervet az ugyanezen ajánlatkérő szerv által odaítélt korábbi szerződések teljesítése során általuk elkövetett súlyos szakmai kötelességszegésekről,- e felperesek ésszerűen számíthattak arra, hogy az ajánlatkérő szerv utólag felhívja őket arra, hogy bizonyítsák az annak érdekében hozott korrekciós intézkedéseket, hogy orvosoljanak bármely olyan fakultatív kizárási okot, amelyet ez a szerv az irányelv 63. § (1) bekezdés alapján megállapíthat.
Ebből kitűnik, hogy bár a gazdasági szereplőknek a részvételi jelentkezésük vagy az ajánlatuk benyújtásakor tájékoztatniuk kell az ajánlatkérő szervet egy korábbi szerződésnek a jelentős meg nem felelés miatti megszüntetéséről, az ajánlatkérő szervnek – amennyiben megállapítja, hogy ilyen megszüntetés vagy az ilyen megszüntetésre vonatkozó információk elhallgatása miatt kizáró ok áll fenn – a gazdasági szereplőre kell hagynia annak lehetőséget, hogy a megtett korrekciós intézkedésekre bizonyítékot szolgáltasson. Továbbá, az ajánlatkérő szervnek, a gazdasági szereplő számára lehetőséget kell adnia annak bizonyítására, hogy az általa elfogadott intézkedések elegendőek voltak annak elkerüléséhez, hogy a korábbi közbeszerzési szerződés megszüntetésének alapjául szolgáló szabálytalanságok megismétlődjenek, és hogy ezen intézkedések ebből következően alkalmasak arra, hogy bizonyítsák a megbízhatóságát annak ellenére, hogy fennáll valamely releváns fakultatív kizárási ok.[31]
Ezen okok alkalmazása esetén az arányosság elvére az ajánlatkérő szerveknek különös figyelmet kell fordítaniuk.[32] A kisebb szabálytalanságoknak csak kivételes esetekben szabad a gazdasági szereplő kizárásához vezetnie. Ezek ismétlődő előfordulása ugyanakkor kétségekre adhat okot a gazdasági szereplő megbízhatóságát illetően, és így a kizárást indokolttá teheti.[33]
Az ajánlatkérő erre irányuló figyelemének még nagyobbnak kell lennie akkor, ha a nemzeti szabályozás által előírt kizárás nem a neki betudható kötelezettségszegés miatt, hanem egy olyan szervezet által elkövetett kötelezettségszegés miatt terheli az ajánlattevőt, amelynek kapacitásaira támaszkodni kívánt, és amely felett semmilyen ellenőrzési jogkörrel nem rendelkezik.[34]
[25] Indítvány 66-67. pont.
[26] Ítélet 36. pont.
[27] 2014/24 irányelv (101) preambulumbekezdése szerint.
[28] Indítvány, 91-92. pont.
[29] Tim ítélet, 45. pont.
[30] Ítélet 39. pont.
[31] 2019. október 3‑i Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 ítélet C‑267/18, EU:C:2019:826 34–37. pontja
[32] Rad Service Srl Unipersonale és társai ítélet, 38. pont.
[33] Rad Service ítélet 3. pont.
[34] Tim ítélet, 48. pont.
III.1.2. A fenti megfontolásokra tekintettel az EUB az előterjesztett első kérdésre adott válasza szerint, a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami gyakorlat, amely szerint az érintett gazdasági szereplő a részvételi jelentkezésének vagy ajánlatának a benyújtásakor önként köteles bizonyítékot szolgáltatni az annak igazolására hozott korrekciós intézkedésekre vonatkozóan, hogy az ezen irányelv 57. cikkének (4) bekezdése szerint vele szemben fennálló fakultatív kizárási ok ellenére megbízható, amennyiben ilyen kötelezettség nem következik sem az alkalmazandó nemzeti szabályozásból, sem pedig a közbeszerzési dokumentumokból. Ezzel szemben ezen irányelv 57. cikkének (6) bekezdésével nem ellentétes az ilyen kötelezettség, ha azt az alkalmazandó nemzeti szabályozás világosan, pontosan és egyértelműen előírja, és ha azt a közbeszerzési dokumentumokban az érintett gazdasági szereplő tudomására hozzák.
III.2.1. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánta megtudni, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikkének (6) bekezdését,- amely, annak előírásával, hogy bármely gazdasági szereplő bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy az őt érintő kizárási okok ellenére az általa tett intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát - úgy kell‑e értelmezni, hogy az közvetlen hatállyal bír.
Mivel jelen ügyben az irányelvet a belga jogba átültető 2016. június 17‑i törvény csak 2017. június 30‑án,- vagyis a 2016. április 18‑i átültetési határidejének a lejártát követő időpontban - lépett hatályba, ezért az irányelv e rendelkezése közvetlen hatályának a kérdése érdemben felvethető.
Ennek kapcsán mindenekelőtt rögzíteni kell, hogy az EU jogrendszerének alapkövetelménye, hogy a tagállamok jogrendszerei az Unió által alkotott joghoz igazodjanak. Az uniós jog közvetlen hatályát célszerűnek látszik a lehető legszélesebb értelemben felfogni.[35] Ahhoz, hogy a tagállamok jogrendszereiben az uniós jog közvetlen hatálya megvalósulhasson, feltétlennek és megfelelően pontosnak kell lennie. A közvetlen hatály elvét Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatával fogadtatta el a tagállamokkal.[36] Ezt az eredményt az uniós jog elsődleges forrásaihoz tartozó Szerződések anyagának értelmezéséből kiindulva az elsődleges jogforrásoknak minősülő Szerződések, a másodlagos jogforrásnak tekintett irányelvek, és a határozatok esetében érte el. Az irányelv közvetlen hatálya, így - adott esetben - helyettesítő jelleggel bírhat.
A közvetlen hatály elve lehetővé teszi a magánszemélyek számára, hogy az uniós rendelkezésekre célzottan hivatkozzanak valamely nemzeti vagy európai bíróság előtt. Kimondta, hogy az európai jog nemcsak kötelezettségeket keletkeztet az uniós országok számára, hanem jogokat is alapít a magánszemélyek részére. Az irányelvek abban az esetben bírnak közvetlen hatállyal, ha feltétel nélküliek, megfelelően világosak és pontosak.[37]
Az a kérdés, hogy fennállnak‑e az ahhoz szükséges feltételek, hogy valamely rendelkezés közvetlen hatállyal bírjon, nem válaszolható meg azon konkrét összefüggéstől függetlenül, amelyben a kérdés felmerül. Ahhoz, hogy az irányelvből pozitív felhatalmazásra lehessen következtetni, a szöveg tekintetében nagyobb szigorúság szükséges ahhoz képest, mintha ezt az irányelvet valamely egyedi határozat megsemmisítésére vagy valamely nemzeti jogszabály összeegyeztethetőségének ellenőrzésére használnák. Mindig a konkrét esetben kell megvizsgálni, hogy funkcióját, tartalmát, szövegét tekintve a kérdéses norma képes-e közvetlen hatások elérésére a tagállamok és a magánfelek jogi kapcsolataiban. Ilyenkor a nemzeti bíróságnak részletesebb iránymutatásra van szüksége, mint más esetben.[38]
Ugyanez érvényes az irányelv e cikkének (7) bekezdésére is.
Az előterjesztő bíróság kérdésének aktuális voltát mutatja, hogy az irányelv nem rendelkezik sem arról, hogy mikor kell közölnie a részvételre jelentkezőnek, illetve az ajánlattevőnek azt, hogy korrekciós intézkedéseket hozott, sem pedig arról, hogy ennek milyen módon kell történnie, és hogy kit bíznak meg az intézkedések értékelésével. Rögzíteni kell, továbbá, hogy az EUB ítélkezési gyakorlatában még nem foglalt állást arról, hogy az olyan rendelkezés szövege, amely szerint „a tagállamoknak megfelelő intézkedéseket kell hozniuk”, önmagában véve nem zárja ki egy bizonyos jognak az irányelv általi feltétlen és kellően meghatározott biztosítását. Álláspontja szerint, kétségtelen, hogy az öntisztázásra vonatkozó rendelkezéseknek szemmel láthatóan összességében nem tulajdonítható közvetlen hatály, e rendelkezések bizonyos, minimumgaranciának minősülő részei tekintetében azonban ez nem zárható ki teljesen.[39] A jelen eljárásban résztvevő felek közötti megítélésbeli különbségek e rendelkezés feltétlen és kellően pontos jellegével is kapcsolatosak voltak. E jelleget az EUB ítélkezési gyakorlata is egyértelműen megerősítette.[40]
Megítélése szerint valamely uniós rendelkezés:
- akkor feltétlen, ha olyan kötelezettséget fogalmaz meg, amely nem tartalmaz feltételt, és nem függ – a végrehajtásában vagy hatályában – az Unió intézményeinek vagy a tagállamoknak semmilyen jogi aktusától.[41]
- akkor kellően világos és pontos ahhoz, hogy egy jogalany hivatkozhasson rá, és a bíróság alkalmazhassa, ha egyértelműen fogalmaz meg valamely kötelezettséget.[42]
Ez az előírás maga ad iránymutatást arról, hogy a hatósági eljárás során minimálisan mit kell bizonyítani, és értékelni. Azt is meghatározza, hogy milyen kritériumok alapján - súlyosság és különleges körülmények - kell az értékelést lefolytatni, valamint hogy melyek értékelésének pozitív és a negatív következményei továbbá, hogy mikor nem áll fenn az öntisztázási intézkedések bemutatásához való jog. Végül meghatározza az e jog rendszerének és tartalmának alapvető szempontjait.
Ha egy irányelv bizonyos mérlegelési mozgásteret hagy a tagállamok számára a végrehajtási módozatok elfogadása során, ezen irányelv valamely rendelkezése akkor tekinthető feltétlennek és pontosnak, ha egyértelműen megfogalmazott és pontosan meghatározott eredménykötelezettséget ír elő a tagállamok számára, amely a benne foglalt szabály alkalmazása tekintetében semmilyen feltételtől nem függ.[43] Jelen ügyben meg kell állapítani, hogy irányelv e rendelkezése olyan jogot ruház a gazdasági szereplőkre, amelyet egyrészt egyértelműen fogalmaztak meg, másrészt, amely a tagállamok számára olyan eredménykötelezettséget ír elő, amelyet nem kell a belső jogba átültetni ahhoz, hogy arra az érintett gazdasági szereplő hivatkozhasson, és az ez utóbbi javára alkalmazható legyen.[44] Konkrét alkalmazási módjaitól függetlenül, kellően pontosan és feltétel nélkül írja elő, hogy az érintett gazdasági szereplőt nem lehet kizárni a közbeszerzési eljárásból, ha az ajánlatkérő szerv számára kielégítő módon bizonyítani tudja, hogy a meghozott korrekciós intézkedések a rá vonatkozó kizárási ok fennállása ellenére visszaállítják megbízhatóságát. A gazdasági szereplő számára így,- függetlenül az e rendelkezés eljárási feltételeinek meghatározása tekintetében a tagállamok számára biztosított mérlegelési mozgástértől - minimális védelmet ír elő.[45]
Összefoglalva, az 57. cikk (6) bekezdése a korrekciós intézkedések rendszerének és a gazdasági szereplő számára biztosított jognak az alapvető elemeit határozza meg, megjelölve a minimális bizonyítandó elemeket, valamint a tiszteletben tartandó értékelési szempontokat. Az ajánlattevőket olyan joggal ruházza fel, amelyre a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhatnak, és amelyet e bíróságoknak védelemben kell részesíteniük. A nemzeti szabályozás hiánya az ajánlattevők számára hátrányt nem jelenthet.
III.2.2. E megfontolásokra tekintettel az EUB második kérdésre adott válasza szerint, az irányelv 57. cikkének (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az közvetlen hatállyal bír.
[35]Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció Budapest 2020. HVG-ORAC 579. oldal.
[36] 1963. február 5-i NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos kontra Nederlandse administratie der belastingen ítélet, 26-62és az 1976. április 8-i Gabrielle Defrenne, és Société Anonyme Belge De Navigation Aérienne Sabena ítélet EU:C:1976:56, a Szerződések; 1970. október 6-i Franz Grad kontra Finanzamt Traunstein, 9/70 határozatok; 1974. december 4‑i van Duyn ítélet 41/74, EU:C:1974:133; 1974. december 4‑i van Duyn kontra Home Office ítélet 41/74, EU:C:1974:133, irányelvek közvetlen hatálya.
[37] 2019. február 13‑i Human Operator ítélet, C‑434/17, EU:C:2019:112, 38. pont.
[38] Indítvány 98. pontjához fűzött 50. lábjegyzet.
[39] a Raad van State által C-387/19. sz.ügyben benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem, összefoglaló 12. pont.
[40]1979. április 5‑i Ratti ítélet 148/78, EU:C:1979:110, és 1982. január 19‑i Becker ítélet 8/81, EU:C:1982:7.
[41] 2014. május 15‑i Almos Agrárkülkereskedelmi ítélet, C‑337/13, EU:C:2014:328, 32. pont.
[42] 2010. július 1‑jei S.Gassmayr ítélet, C‑194/08, EU:C:2010:386, 45. pont.
[43] 2004. október 5‑i Pfeiffer és társai ítélet, C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, 104. és 105. pont; 2010. október 14‑i Fuß ítélet, C‑243/09, EU:C:2010:609, 57. és 58. pont.
[44] Még ha az anyagi jogi és eljárási alkalmazási feltételeket ezen irányelv 57. cikkének (7) bekezdése értelmében a tagállamoknak kell is meghozniuk.
[45]1994. július 14‑i Faccini Dori ítélet, C‑91/92, EU:C:1994:292, 17. pont; 2004. október 5‑i Pfeiffer és társai ítélet, C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, 105. pont.
IV. Összegzés
A vállalkozások arra irányuló lehetőségét, hogy a nyilvános pályázatokon való részvételhez való jogukat egyedi körülményeikre tekintettel visszaszerezzék, a 2014/24-es irányelv új rendelkezésként írta elő. A kizárási okok új szabályozása az európai jogalkotónak a korábban létező kizáró okok tisztázása és minősítése, valamint az alkalmazásukra vonatkozó európai ítélkezési gyakorlat kodifikálásának célzatával történt.
Az EUB vonatkozó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az uniós jog elutasít minden automatizmust a súlyos szakmai kötelezettségszegésekért járó fakultatív kizárásra vonatkozó döntések tekintetében, mivel egy ilyen döntésnek szükségszerűen figyelemmel kell lennie az arányosság elvére.[46]
A 2014/24 irányelv 57. cikkének a (6) és (7) bekezdésével összefüggésben értelmezett (4) bekezdésének c) és g) pontjával nem ellentétes az, hogy egy gazdasági szereplőnek a saját kezdeményezésére kell hivatkoznia arra és adott esetben bizonyítania, hogy az általa elfogadott öntisztázási intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát annak ellenére, hogy az ő tekintetében kizárási ok áll fenn. Az ilyen intézkedések kiemelik a gazdasági szereplő megbízhatóságának jelentőségét, mivel e tényező alapvetően befolyásolja az ajánlattevő szubjektív jellemzőire vonatkozó kizárási okokat.[47]
A tagállamok hatáskörében maradt annak szabályozása, hogy az ajánlattevőnek hogyan és mikor kell a kizárás megszüntetésére irányuló intézkedésekre hivatkoznia, vagy adott esetben azokat bizonyítani. E körbe sorolható a kizárás maximális időtartama, a kizárás megszüntetésére vonatkozó bizonyítás időpontja, illetve annak módjának meghatározása.
A részletes formai és időbeli szabályokat illetően a nemzeti - törvényi, rendeleti vagy közigazgatási - szabályozás hiánya nem jelenthet olyan mértékű hátrányt az ajánlattevők számára, hogy eltörölje ahhoz való jogukat, hogy az öntisztázási intézkedések előnyeire a nemzeti bíróságok előtt közvetlenül hivatkozzanak. A gazdasági élet szereplője csak akkor vehet részt a közbeszerzési eljárásban, ha a benyújtott bizonyíték elegendőnek tekinthető megbízhatóságának bizonyítására. A bizonyítékok megalapozottságáról az értékelésüket végző ajánlatkérő hatóságok döntenek. A gazdasági szereplőnek azokban az esetekben is lehetősége van az öntisztázásra, amikor a törvényben meghatározott kötelességszegés vagy jogsértés az ajánlatkérő mérlegelése alapján vezet kizáráshoz.
A tényállás tisztázása az ajánlatkérő feladata, ennek körébe tartozik különösen:
- annak ellenőrzése, hogy vannak‑e kizárási okok,[48] valamint – igenlő válasz esetén – hogy a nem megbízható gazdasági szereplő hivatkozott‑e arra, hogy ő mindezek ellenére érdemes a bizalomra az általa elfogadott intézkedések miatt.
- azon kockázatok értékelése, amelyeknek kitehetik magukat, ha valamely szerződést egy olyan gazdasági szereplőnek ítélik oda, amelynek megbízhatósága kétséges.[49]
Ezzel összefüggésben az irányelv (101) preambulumbekezdése az ajánlatkérőket arra emlékezteti, hogy viselni fogják az esetleges hibás döntésük következményeiért való felelősséget.
Az Európai Unió sajátos jogrendszere a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és ítélete a bíróságaikra nézve kötelező.
Az Európai Bíróság gondoskodik arról, hogy az európai uniós jogszabályokat mindegyik tagállam azonos módos értelmezze és alkalmazza, illetve hogy az uniós országok és intézmények az EU-jogszabályok rendelkezéseit betartsák.
A hatóságok számára az öntisztázó intézkedések értékelésének megalapozásához a jövőben, az EUB jelen döntése is mértékadó iránymutatásul szolgál.
[46] 2019. június 19-i Meca Srl kontra Comune di Napoli C‑41/18 ítélet 15. pont.
[47] Indítvány 41. pont.
[48] a 2014/24 irányelv (102) preambulumbekezdése szerint e tekintetben nem releváns, hogy az ajánlatkérő szerv ezt az ellenőrzést saját maga vagy más hatóságokon keresztül, központi vagy decentralizált szinten végzi‑e el.
[49] Vossloh Laeis ítélet 24. és 26. pont; Meca ítélet.
V.A magyar törvényről az ítélet kapcsán
A törvény jelenleg hatályos szövegezése az EUB-nak a 2014/24/ EU irányelv kapcsán kiadott elvi szintű jogértelmezéseit tartalmazó gyakorlatát is magában foglalja.
A Kbt-ben foglalt kizáró okok magyar szabályai összhangban vannak az uniós joggal, különösen az uniós bírósági ítéletekben értelmezett arányosság elvével.
Az EUB a 2014/24 irányelv 57. cikk 6) bekezdésével kapcsolatban már korábbi ítéleteiben rögzítette, hogy, az arányosság elvének egyes kizáró okok alkalmazásakor csak az felel meg, ha a kizárás alapjául szolgáló körülmények az ajánlatkérő mérlegelésétől függően vezethetnek kizáráshoz, azaz az ajánlatkérő mérlegelheti, hogy az elkövetett kötelességszegés mennyiben vonja kétségbe az érintett gazdasági szereplő megbízhatóságát.[1] A hibás döntés következményeiért való felelősség az ajánlatkérő szervet terheli.
Mivel a 2014/24/EU irányelv szövege bármilyen megfelelő bizonyítási módszert megenged a követelmények megsértésének bizonyítására, a Kbt-ben található egyes kizáró okok az EUB ítéleti elvei mentén kerültek módosításra.
A tárgyi ügy kapcsán is előtérbe került a 63. § (1) bekezdés a) pontjában szereplő fakultatív kizáró ok módosításának szükségessége abból adódott, hogy a kizárás csak abban az esetben volt lehetséges, ha a releváns környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelmények megszegése jogerős határozatban került megállapításra. Az EUB ítéletei ezzel szemben megkövetelik, hogy az ajánlatkérő jogerős bírósági döntés nélkül, más bizonyítékok alapján is dönthessen a kizárásról.
A törvény öntisztázásra irányuló eljárásokat érintő új rendelkezése elkülöníti, hogy az ajánlatkérőt egyes kizáró okok tekintetében megillető mérlegelés arra vonatkozik, hogy az elkövetett cselekmény megkérdőjelezi-e a szerződő partner megbízhatóságát.
Amennyiben a jogsértést vagy kötelességszegést követően további intézkedéseket tesz az ajánlattevő, jogosult megítélni azt, hogy ezen intézkedésekre tekintettel az elkövetett jogsértés vagy kötelességszegés ellenére kellően igazolt-e a gazdasági szereplő megbízhatósága.
Amennyiben az öntisztázásra irányuló eljárásban a Hatóság a gazdasági szereplő megbízhatóságát állapítja meg, az ajánlatkérő köteles azt mérlegelés nélkül elfogadni, és az öntisztázással érintett jogsértés vagy kötelességszegés alapján nem zárhatja ki a gazdasági szereplőt az eljárásból.
A Kbt. rendszeres módosításai következtében az uniós jognak és a nemzeti jognak olyan kapcsolatrendszere fejlődik ki, amelyet leginkább az irányelvi előírások megtartása mellett a megváltozott életviszonyokat tükröző jogi szabályozás körülményeihez való alkalmazkodás követelményének való folyamatos megfelelés jellemez.
Az EUB jelen előzetes döntéshozatali eljárása a kérdést előterjesztő belga államtanács előtt folyamatban lévő eljárásnak csak egy szakaszát képezte. Mivel az ítélethozatal tekintetében az EUB-nak a kérelemre adott válasza az eljárásban vitatott kérdéssel kapcsolatban meghatározó jelentőséggel bír, a belga bíróságok feladata ezen értelmezés tükrében a döntés szempontjából értelmezett lényeges irányelvi rendelkezések fényében a nemzeti jogi kérdések tisztázása.
[50] Meca ítélet,; TIM ítélet; Vert Marine ítélet; 2019. október 3-i Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 SA kontra Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA C-267/18 . ítélet.