Címszavak: közbeszerzés, statisztika, ajánlatkérő szervezet, közbeszerzésre kötelezett, klasszikus ajánlatkérő, közjogi szervezet, közszolgáltató szervezet, uniós eljárásrend, nemzeti eljárásrend
Ajánlatkérő szervezeteknek nevezzük a hatályos közbeszerzési törvény szerint közbeszerzésre kötelezett szervezeteket. Ezekre a szervezetekre általában az alábbi csoportbontást alkalmazzuk:
- regionális/helyi szintű szervezetek (pl.: önkormányzatok);
- központi szintű szervezetek (pl.: minisztériumok, költségvetési szervek);
- közjogi szervezetek (pl.: nonprofit szervezetek);
- közszolgáltató szervezetek (pl.: vízművek, áram-, és gázszolgáltatók);
- támogatott szervezetek (pl.: alapítványok, egyházak);
- egyéb szervezetek (ide tartoznak pl. a Kbt.-t önként alkalmazó szervezetek, intézmények, szövetkezetek).
Ezen felül megkülönböztetünk ún. „klasszikus ajánlatkérő” szervezeteket, mely kategóriába a központi szintű-, a regionális szintű- és a közjogi szervezetek tartoznak bele. A Közbeszerzési Hatóság 2019. április 1. napjától naprakész nyilvántartást vezet az ajánlatkérő szervezetekről, melyet a honlapján tesz közzé, ebben a nyilvántartásban a legtöbb szervezet regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetként van regisztrálva.
A közbeszerzési eljárások[1] ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti elemzésének első lépéseként az elmúlt három év adatait vetjük össze. Az első két grafikon a közbeszerzési eljárások legfőbb mutatóit, nevezetesen a számát és az értékét ábrázolja az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti megoszlásban, 2021-2023 időszakban. Az 1. ábrán látható, hogy az eljárások számának tekintetében az ajánlatkérő szervezetek 2023. évben a megelőző évekhez nagyon hasonló arányokban bonyolítottak közbeszerzéseket. A regionális/helyi szintű szervezetekhez köthető eljárások száma bár volumenben folyamatosan emelkedett az elmúlt 3 évben, de arányuk maradt 35-40 százalék körüli értéken. A közjogi szervezetek számaránya közelítőleg stagnált, a közszolgáltató szervezetek eljárásainak száma kissé növekedett, míg a központi szintű szervezeteké kis mértékben csökkentek. A támogatott szervezetek elhanyagolható számosságban folytattak le eljárásokat, a magukat „Egyéb” kategóriába soroló ajánlatkérő szervezetek viszont tartották a 20-25 százalék körüli arányukat az eljárások számát illetően.[2]
A közbeszerzések értékét tekintve jóval nagyobb eltéréseket figyelhetünk meg. A 2. ábrán szembetűnő, hogy a közjogi szervezetek esetében jelentős változás történt: 2021-ben és 2022-ben is kiugró értékeket értek el az eljárásaik, 2021-ben megközelítették az 50 százalékos arányt, 2022-ben ez 40 százalékra mérséklődött, 2023-ban viszont az általuk lebonyolított eljárások összértéke harmadára csökkent, az értékarányuk pedig a két évvel korábbi adat felére. A regionális szintű szervezetekhez köthető eljárások értéke a háromnegyedére esett vissza, az egyéb szervezetek eljárásainak értéke pedig a kétharmadára, de értékarányaikban hasonló hányadot képviseltek, mint a korábbi években.
Az 1. táblázatban szerepelnek a 2023. évi közbeszerzési eljárások részletes adatai az ajánlatkérő szervezetek típusa szerint, a 3. ábrán pedig a táblázat utolsó két oszlopa alapján a számarányok és értékarányok megoszlása látható. Leolvasható, hogy 2023-ban is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a legtöbb közbeszerzési eljárást, 3211 darabot, ez az eredményesen zárult közbeszerzések több mint a 40 százalékát jelentette, azonban eljárások értékének kevesebb mint 20 százaléka volt köthető ezekhez a szervezetekhez. Az eljárások összértékének tekintetében 2023-ban a közszolgáltató szervezetek álltak az első helyen több, mint 700 milliárd forinttal, ez az összesen érték negyedét tette ki, habár ezekhez a szervezetekhez az eljárások körülbelül csak a 10 százaléka (826 db) kapcsolódott. Ennek következtében az egy közbeszerzési eljárásra jutó érték a regionális szintű szervezetek esetében adódott a legkevesebbnek (167 millió forint) és a közszolgáltató szervezeteknél a legtöbbnek, ez utóbbi 860,2 millió forint volt. A támogatott szervezetek 2023-ban is elhanyagolható szerepet játszottak, 1-2 százalék körüli szám-, és értékarányokkal. A közjogi szervezetek eljárásai körülbelül a negyedét adták ki az összes közbeszerzési eljárás számának ill. értékének, az egyéb szervezetek eljárásai pedig közelítőleg az ötödét tették ki az eljárásoknak szintén mindkét arány vonatkozásában.
Amennyiben a klasszikus ajánlatkérők kategóriájába tartozó szervezetek eljárásainak arányait vizsgáljuk, akkor azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a közbeszerzések számából kétharmados arányban részesültek, az összértéknek pedig a fele kapcsolódott hozzájuk.
A nemzeti eljárásrenden belül (lásd: 4. ábra) is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek játszották a legfontosabb szerepet, az eljárások több mint a felét (57%) ezek a szervezetek bonyolították le, szám szerint 2587 darabot 277 milliárd forint értékben, ami a nemzeti eljárásrendű közbeszerzések összértéknek több mint a 60 százalékát jelentette. Az összes közbeszerzési eljáráson belüli arányhoz képest ezek jelentősen magasabbak, főleg az eljárások értékarányának tekintetében, ami több, mint háromszor akkora. A közjogi szervezetek és az egyéb szervezetek is viszonylag nagyobb hányadot képviselve járultak hozzá a nemzeti eljárásrendű közbeszerzések darabszámához és összértékéhez. Hasonlóan az előző évhez a központi szintű-, a közszolgáltató- és a támogatott szervezetek 2023-ban is szinte elhanyagolható, 5 százalék körüli vagy az alatti arányban vettek csak részt a nemzeti közbeszerzésekben, mind az eljárások számának, mind értékének tekintetében.
A nagy értékű, azaz az uniós eljárásrendű közbeszerzési eljárásokon belül viszont egészen más megoszlás tapasztalható (lásd: 5. ábra): itt már nem a regionális szervezetek dominanciája érvényesül, hiszen azok inkább kisebb értékű közbeszerzéseket bonyolítottak le. A legtöbb uniós eljárást, 1190 darabot ̶ ami az összes uniós eljárásnak közelítőleg harmadát jelentette –, a közjogi szervezetek folytatták le, 622,3 milliárd forint értékben, ami az uniós összérték körülbelül negyedét tette ki, azonban az előző, azaz a 2022-es évhez képest jelentősen csökkent a súlyuk, az értékarányuk 18 százalékponttal lett kevesebb. A közszolgáltató szervezetekhez kapcsolódott a legnagyobb összérték, ami majdnem 30 százalékos arányt tett ki. Az egyéb kategóriába tartozó szervezetek is számottevő hányadot képviseltek, mind az érték, mind a darabszám tekintetében, közelítőleg az eljárások negyedét bonyolították. A regionális ajánlatkérő szervezetek az egy évvel korábbi arányokhoz nagyon hasonló értékeket produkáltak, az uniós közbeszerzések 18 százalékát folytatták le, értékarányban pedig csupán 10 százalék körüli értéket képviseltek. A központi szintű szervezetekhez köthető uniós közbeszerzések értékaránya kétszeresére nőtt, így elérte a 10 százalékot. A támogatott szervezetek, mint ajánlatkérők összesen 6 db uniós eljárásrendű közbeszerzést hajtottak végre 15 milliárd forint értékben.
A beszerzés tárgya szerint (építési beruházás, árubeszerzés, szolgáltatás-megrendelés) vizsgálva az adatokat (lásd: 6. és 7. ábra), megállapítható, hogy hasonlóan az előző évhez, 2023-ban is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a legtöbb építési beruházást (2075 db), ami az építési beruházások összes számán belül több, mint 70 százalékos arányt képviselt és fordítva is hasonló értékarány adódott: a regionális/helyi szervezetek közbeszerzéseinek közel kétharmada építési beruházás volt. Ha az árubeszerzésen belüli arányokat vizsgáljuk, akkor az látszik, hogy a közjogi szervezetek folytatták le a legtöbb ilyen tárgyú eljárást, közel 1000 darabot (945 db), ami az összes árubeszerzés egyharmadát jelentette, a közjogi szervezetek eljárásainak pedig közel felét (48%) tette ki ez a típusú közbeszerzés, ugyanakkor a közszolgáltató szervezetek eljárásainak több, mint a fele árubeszerzés volt. A szolgáltatás-megrendelésekből is a közjogi szervezetek bonyolították le a legtöbb eljárást, 733 darab közbeszerzéssel ez a harmadát tette ki a szolgáltatás típusú eljárásoknak, de a központi szintű szervezetek esetében dominált ez a beszerzési típus, meghaladva az 50 százalékos arányt. A támogatott szervezetekhez kapcsolódó közbeszerzések kicsi számossága (95 db) miatt, valamint jogi megfontolások miatt torzult arányok álltak elő: 92 százalék volt az építési beruházások aránya, ugyanis a Kbt. alapján a támogatott szervezeteknek árubeszerzés megvalósítása esetén nem kell közbeszerzést lefolytatniuk.
A közbeszerzési eljárások értékének a beszerzések tárgya és az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti megoszlását a 8. és 9. ábrák mutatják be. Az építési beruházások összértékének közel 40 százaléka a regionális szervezetek eljárásaihoz volt köthető, az árubeszerzések értékének harmada közszolgáltató szervezetek eljárásaiban valósult meg, a szolgáltatás-megrendelések összértékéből viszonylag egyenletesen osztoztak az ajánlatkérő szervezetek. A 9. ábráról pedig az olvasható le, hogy az összérték tekintetében az építési beruházások a regionális szervezeteknél és a támogatott szervezeteknél domináltak, utóbbiak esetében szinte 100 százalékban. A közszolgáltató-, a közjogi-, valamint az egyéb szervezetek esetében az árubeszerzések képezték a legnagyobb hányadot, körülbelül a felét tették ki a közbeszerzéseik összértékének. A központi szintű ajánlatkérők a szolgáltatás-megrendelés tárgyú közbeszerzésekre költöttek a legtöbbet.
A mikro-, kis- és középvállalkozások (kkv-k) által elnyert közbeszerzési eljárásokat az ajánlatkérő szervezetek típusa szerint vizsgálva (lásd: 10. ábra), megállapítható, hogy az eljárások számarányait tekintve nagyon hasonló a megoszlásuk az összes eljáráséhoz képest, - ez utóbbit a 3. ábra szemléltette - legfeljebb 3 százalékpontos az eltérés mértéke és az ajánlatkérő szervezetek sorrendje is megegyezik. Amennyiben a megelőző, 2022-es év megoszlásaival vetjük össze a 2023. évre vonatkozó arányokat, hasonló következtetést vonhatunk le.
A legtöbb eljárást a kkv nyertesek közül is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek folytatták le, 2749 darabot a 6393-ból, az eljárások számának ez több, mint 40 százalékát tette ki. A kkv-k által elnyert eljárások ötödét a közjogi ajánlatkérők, másik ötödét az egyéb kategóriába tartozó ajánlatkérő szervezetek folytatták le. A közszolgáltató szervezetek kkv-nyertest tartalmazó eljárásainak aránya 10 százalék alatt maradt, a központi szintű szervezeteké pedig az 5 százalékot sem érte el. A támogatott szervezetek bonyolították le a legkevesebb eljárást, nagyjából 100 darabot, ami 1,5 százalék körüli számarányt eredményezett.
Az eljárások értékének megoszlása az összes eljárás és a kkv-nyertes eljárások esetében már nagyobb eltéréseket mutat, mint az eljárások számának megoszlása, ezeket az értékarányokat a diagramokon a jobboldali hengerek szemléltetik. A közszolgáltató szervezetek közbeszerzéseinek az értékaránya több, mint 13 százalékpontos különbségre rúgott a két esetben, ezek az ajánlatkérők kicsivel több, mint 10 százalékban vették ki a részüket a kkv nyertes eljárások összértékből, míg az összes eljárás esetében az értékük az összérték negyedét kitette. Az egyéb szervezetek esetében viszont a kkv-nyertest tartalmazó eljárások aránya nagyobb közel 10 százalékponttal az összes eljárásra vonatkozó aránynál, a többi szervezet esetében nem számottevő a differencia, maximum 5 százalékpont.
Az egyes ajánlatkérői csoportok fenntarthatósági (környezetvédelmi és szociális) szempontokat is figyelembe vett közbeszerzéseinek megoszlásait a 11-14. ábrák szemléltetik.
Amint az a kördiagramokból rögtön kitűnik, 2023-ban is – hasonlóan az előző évekhez –- mind a zöld, mind a szociális szempontokat legtöbbször a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek vették figyelembe a közbeszerzési eljárásaik során. A zöld közbeszerzések több mint háromnegyedét ezek az ajánlatkérő szervezetek bonyolították le (11. ábra) és a zöld közbeszerzések összértékéhez is ilyen arányban járultak hozzá. (12. ábra). Az egyéb kategóriába tartozó ajánlatkérők részesedése a zöld közbeszerzésekből mind számarányban, mind értékarányban 10 százalék körüli értéket ért el, a többi szervezethez tartozó arányok 10 % alatt maradtak.
A szociális szempontú közbeszerzéseken belül még nagyobb hányadot képviseltek a regionális/helyi szintű szervezetek: mind az eljárások számából, mind az összértékéből közel 85 százalék részesedést értek el. Jelentősebb, 10 százalék körüli részarányt képviseltek még az egyéb szervezetek a szociális szempontú közbszerzéseken belül, de csak az értékarány tekintetében. A többi ajánlatkérő viszont csupán csak néhány eljárásban vette figyelembe a szociális szempontokat: a központi szintű szervezetek 8 db, egyéb szervezetek szintén 8 db, a támogatott szervezetek 2 db eljárás során. 2023-ban a közszolgáltató szervezetek a közbeszerzési eljárásaikban egyáltalán nem alkalmaztak szociális szempontokat. Hozzá kell tenni, hogy tulajdonképpen összességében is csekély a számossága és az értéke is a szociális közbeszerzéseknek: 2023-ban 191 darab ilyen közbeszerzést bonyolítottak le, melyek összértéke a 30 milliárd forintot sem érte el.
Az egyes ajánlatkérői csoportok közbeszerzési eljárásainak számát negyedévenként vizsgálva (lásd: 15. ábra), megállapítható, hogy a regionális/helyi szintű szervezetek minden negyedévben vezető szerepet játszottak, az adott negyedévi közbeszerzési eljárások körülbelül 40 százalékát bonyolították, a harmadik negyedévben a legtöbbet, közel 1000 eljárást, ami több, mint 42 százalékot jelentett. Az is elmondható, hogy az egyes szervezetek által lefolytatott közbeszerzési eljárások száma viszonylag egyenletes eloszlást mutatott a negyedévek között, azaz minden negyedévben az eljárások közelítőleg a negyedét folytatták le 10 százalékponton belüli eltérésekkel, kivéve a közjogi- és központi szintű szervezetek utolsó negyedéves adata, ami az éves eljárások harmadát tette ki. A támogatott szervezetek eljárásainak negyedéves megoszlása a kis számosság miatt arányaiban jóval nagyobb kilengéseket mutat.
Az eljárások értékét ábrázolva már hektikusabb képet kapunk (lásd: 16. ábra), ebben az esetben nem a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek szerepeltek a legjobban, ugyanis ezekhez az összérték csak kb. 18,5 százaléka kapcsolódott. Az első két negyedévben az egyéb kategóriába tartozó szervezetek eljárásainak összértéke volt a legnagyobb, míg a 3. negyedévben a regionális szervezetek költöttek a legtöbbet közbeszerzésekre, a 4. negyedévben pedig a közszolgáltató-, és közjogi szervezetek eljárásai produkáltak kiugró értékeket. A támogatott szervezetek részesedése az egyes negyedévek összértékéből elhanyagolható volt, 2 százalék alatt maradt, hasonlóan az év egészére érvényes arányhoz.
Az adott szervezetek egyes negyedévekre vonatkozó maximális és minimális értékarányai között jelentős különbségek adódtak, a közjogi szervezetek esetében ez több mint 27 százalékpontos eltérést jelentett, de a támogatott szervezetekre vonatkozóan volt a legszélsőségesebb a helyzet, ezeknél több, mint 42 százalékpontnyi differencia jött ki az első negyedéves és az utolsó negyedéves összérték-arányok között.
Az ajánlatkérő szervezetek régiója szerint is vizsgálhatjuk a közbeszerzési eljárásokat, de ebben az esetben figyelmen kívül kell hagynunk azt a kb. 200 db eljárást, amiben több ajánlatkérő, több megyével szerepel, mert egyébként nem lenne egyértelmű a besorolás.
A 17. ábra a közbeszerzési eljárások számarányait ábrázolja a magyarországi tervezési-statisztikai régiók (NUTS 2)[3] és az ajánlatkérő szervezetek típusai szerinti felosztásban. Látható az ábrából, hogy az ajánlatkérői csoportokhoz kapcsolódó közbeszerzések megoszlása a vidéki régiókban nagyjából hasonló képet mutat. Budapest kivételével az összes régióban a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a közbeszerzések több mint felét, átlagosan 60 százalékát, Pest vármegyében és a Közép-Dunántúlon pedig több mint a kétharmadát. A központi szintű- és a támogatott szervezetek eljárásainak számaránya nem volt releváns, minden egyes vidéki régióban 2,5 százalék alatt maradt, a dél-alföldi régióban lévő központi szintű ajánlatkérő szervezetek pedig egy közbeszerzési eljárást sem folytattak le 2023-ban. A közjogi szervezetek az észak-magyarországi régiótól eltekintve, ahol csak 6 százalék körüli volt az arányuk, általában 15-20 százalék körüli értékeket vettek fel a vidéki régiókban. A közszolgáltató szervezetek beszerzéseinek átlagos számaránya Budapesten kívül 7,5 százalékot ért el, a közép-dunántúli régióban volt a legkisebb: 3,1%, Dél-Alföldön a legmagasabb az arányuk: 12,4%. Budapesten ezektől eltérő arányokat figyelhetünk meg: a közjogi szervezetek folytatták le a legtöbb közbeszerzést, az eljárások több, mint harmadát, közel 1200 darabot. Budapest sajátos helyzete megmagyarázza a központi szintű ajánlatkérő szervezetek eljárásainak a többi régióhoz képesti jelentősebb súlyát (7,5%), valamint a regionális/helyi szintű szervezetek kisebb részarányát a budapesti közbeszerzési eljárásokból, ez utóbbiak csupán 14,5 százalékot érték el és ehhez hasonló arányt képviseltek a közszolgáltató szervezetek eljárásai is.
Az eljárások értékének megoszlását ábrázoló sávdiagram (18. ábra) más színképet mutat, mint a számarányokat feltüntető ábra. A regionális szintű ajánlatkérők kevésbé dominánsak, egy-egy régión belül az eljárások összértékének körülbelül 35-40 százaléka kapcsolódott hozzájuk. A közszolgáltató szervezetek látványosan többet költöttek, átlagosan az összérték negyedéért voltak felelősek, kivéve Pest vármegyét, ahol az összérték több, mint 57 százaléka ezekhez a szervezetekhez volt köthető. A közjogi és egyéb szervezetek értékarányainak régiónkénti megoszlása hasonlóan alakult a számarányokéhoz, kivételt képeznek a közép-dunántúli közjogi szervezetek, melyek érékaránya megközelítette a 30 százalékot, valamint a Pest vármegyei egyéb kategóriába tartozó szervezetek, melyek értékaránya jelentősen elmaradt számarányukhoz képest. Budapesten az egyéb kategóriába tartozó szervezetek költötték a legtöbbet eljárásaik során, így a 30 százalékot is meghaladta az értékarányuk. A többi régióhoz képest nagyon jelentős volt a budapesti központi szintű szervezetek értéksúlya, több mint 15%, valamint szembetűnően kisebb szerepet játszottak a regionális szervezetek még a számarányokéhoz képest is, csupán 6 % körüli hányadot értek el.
Elmondható az is, hogy a közszolgáltatók kevesebb, de nagyobb értékű eljárást bonyolítottak le, míg a regionális ajánlatkérő szervezetek inkább fordítva, több, de kisebb értékű közbeszerzést folytattak le.
[1] Az eddigi gyakorlatnak megfelelően, közbeszerzési eljárás alatt az eredményes és nem keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzéseket kell érteni.
[2] A Közbeszerzési Hatóság az „Egyéb” kategóriába történő besorolást nem vizsgálja felül..
[3] NUTS: statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája, az Eurostat által létrehozott hierarchikus osztályozás az Európai Unió területi egységeire vonatkozóan, mely jelenleg 4 szintből tevődik össze. Magyarországon (NUTS0) a nagyrégiók feleltethetők meg a NUTS 1, a tervezési-statisztikai régiók a NUTS 2, míg a vármegyék a NUTS 3 területi szintnek.