Címszavak: ajánlatkérő, közbeszerzés, statisztika, önkormányzat, helyi szervezet, minisztérium, közjogi szervezet, központi szervezet, közszolgáltató szervezet, támogatott szervezet, egyéb szervezet
Definíció alapján, ajánlatkérő szervezeteknek nevezzük a hatályos közbeszerzési törvény szerint közbeszerzésre kötelezett szervezeteket. Ezekre a szervezetekre általában az alábbi csoportbontást alkalmazzuk:
- regionális/helyi szintű szervezetek (pl.: önkormányzatok);
- központi szintű szervezetek (pl.: minisztériumok, költségvetési szervek);
- közjogi szervezetek (pl.: nonprofit szervezetek);
- közszolgáltató szervezetek (pl.: vízművek, áram-, és gázszolgáltatók);
- támogatott szervezetek (pl.: alapítványok, egyházak) és
- egyéb szervezetek (ide tartoznak pl. a Kbt.-t önként alkalmazó szervezetek, intézmények, szövetkezetek).
Ezen felül megkülönböztetünk un. „klasszikus ajánlatkérő” szervezeteket, mely kategóriába a központi szintű, a regionális szintű és a közjogi szervezetek tartoznak bele. A Közbeszerzési Hatóság 2019. április 1. napjától naprakész nyilvántartást vezet az ajánlatkérő szervezetekről, melyet a honlapján tesz közzé, ebben a nyilvántartásban a legtöbb szervezet regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetként van regisztrálva.
A 2022. évi közbeszerzési eljárások[1] az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti elemzésének első lépésében a megelőző két év adataival történő összehasonlítást hajtjuk végre. Az első két grafikon a közbeszerzési eljárások legfőbb mutatóit, nevezetesen a számát és az értékét ábrázolja az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti megoszlásban 2020-2022 időszakban. Az 1. ábrán látható, hogy az ajánlatkérő szervezetek 2022. évben a megelőző évekhez nagyon hasonló arányokban bonyolítottak közbeszerzéseket az eljárások számának tekintetében. Bár volumenben folyamatosan emelkedett a regionális/helyi szintű szervezetekhez köthető eljárások száma az elmúlt 3 évben, de arányuk maradt 37-38 százalék körüli értéken. Talán az egyetlen említésre méltó változás a közjogi szervezetek esetében következett be: 2020-ról 2022-re megközelítette az 5 százalékpontot a hozzájuk kapcsolható eljárások számarányának növekedése. A közszolgáltató szervezetek számaránya stagnált, a központi szintű szervezeteké kis mértékben csökkent, a támogatott szervezetek szinte elhanyagolható mértékben folytattak le eljárásokat, az egyéb szervezetek viszont tartották a 23-24 százalék körüli arányukat az eljárások számát illetően.
A közbeszerzések értékét tekintve nagyobb eltéréseket figyelhetünk meg (lásd: 2. ábra). Elmondható, hogy mindhárom évben a közjogi szervezetek folytattak le legnagyobb értékben közbeszerzéseket, 2021-ben kiugró értékkel megközelítették az 50 százalékos arányt, de 2022-ben ez 40 százalékra mérséklődött. Figyelemre méltó a közszolgáltató szervezetek eljárásai értékének több mint kétszeresre emelkedése 2021-ről 2022-re, ami arányaiban is majdnem duplázódást jelentett.
Az 1. táblázatban szerepelnek a 2022. évi közbeszerzési eljárások részletes adatai az ajánlatkérő szervezetek típusa szerint, a 3. ábrán pedig a táblázat utolsó két oszlopa alapján a számarányok és értékarányok megoszlását tüntetjük fel. Leolvasható, hogy 2022-ben is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a legtöbb közbeszerzési eljárást, közelítőleg 3000 darabot (2981). Ez az eredményesen zárult közbeszerzések több mint a harmadát jelentette (37,8%), azonban az eljárások értékének kevesebb mint hatoda, 15,5 százaléka volt köthető ezekhez a szervezetekhez. Az eljárások összértékének tekintetében viszont a közjogi szervezetek álltak az első helyen 1844,9 milliárd forinttal, ez az összérték 40 százalékát tette ki, habár ezekhez a szervezetekhez csak 1914 darab eljárás kapcsolódott, ami az eljárások számának körülbelül a negyede volt. 2022-ben a legkisebb súllyal a támogatott szervezetek szerepeltek 1 százalék körüli szám-, és értékaránnyal. A központi szintű szervezetek 5 százalék körüli arányt képviseltek mind az eljárások számát, mind értékét tekintve, az egyéb szervezetek eljárásai pedig kicsit több mint az ötödét tették ki az eljárásoknak szintén mindkét arány vonatkozásában. Amennyiben a klasszikus ajánlatkérők vs. többi szervezet bontást alkalmazzuk az adatok elemzése során, akkor azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a közbeszerzések számából kétharmad-egyharmad arányban, értékek tekintetében közelítőleg 60-40 százalékos hányadban részesültek az említett ajánlatkérői csoportok.
A nemzeti eljárásrenden belül (lásd: 4. ábra) is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek játszották a legfontosabb szerepet, az eljárások több mint a felét ezek a szervezetek bonyolították le, szám szerint 2399 darabot 311,6 milliárd forint értékben, ami a nemzeti eljárásrendű közbeszerzések összértékének több mint a 60 százalékát jelentette. A közjogi szervezetek és az egyéb szervezetek is viszonylag jelentősebb hányadot képviselve járultak hozzá a közbeszerzések darabszámához és összértékéhez, annak ellenére, hogy a közjogi szervezetek nemzeti eljárásrendű közbeszerzéseinek értéke a megelőző, azaz 2021. évi érték 60 százalékára esett vissza. Hasonlóan az előző évhez a központi szintű-, a közszolgáltató- és a támogatott szervezetek 2022-ben is szinte elhanyagolható, 5 százalék körüli vagy az alatti arányban vettek csak részt a közbeszerzésekben, mind az eljárások számának, mind értékének tekintetében.
Az uniós eljárásrenden belül (lásd: 5. ábra) viszont egészen más megoszlást tapasztalhatunk: a legtöbb eljárást, 1113 darabot - ami az összes uniós eljárásnak közel harmadát jelentette -, a közjogi szervezetek folytatták le, mintegy 1772 milliárd forint értékben, ami az uniós összérték 43,5 százalékát tette ki. Az előző évhez viszonyítva a közjogi szervezetek uniós eljárásrendű közbeszerzéseinek darabszáma jelentősen, majdnem 30 százalékkal megnőtt, míg az értékük 5 százalékos csökkenést mutatott. Az egyéb kategóriába tartozó szervezetek is számottevő hányadot tettek ki, mind az érték, mind a darabszám tekintetében. A regionális ajánlatkérő szervezetek viszont nem játszottak jelentősebb szerepet, a közbeszerzések 16,4 százalékát bonyolították le, értékarányban pedig még kisebb hányadot, csupán 10 százalékot képviseltek. Az előző évhez képest a legnagyobb változás a közszolgáltató szervezetek esetében történt, melyekhez tartozó uniós közbeszerzések értéke és értékaránya is több, mint kétszeresére emelkedett. A központi szintű szervezetekhez köthető közbeszerzések aránya kis mértékben csökkent és jól látszik az is, hogy a támogatott szervezetekhez, mint ajánlatkérőkhöz köthető közbeszerzések nem érték el az uniós értékhatárt, ezért nem szerepelnek az ábrán.
A beszerzés tárgya szerint (építési beruházás, árubeszerzés, szolgáltatás-megrendelés) vizsgálva az adatokat (lásd: 6. és 7. ábra), megállapítható, hogy hasonlóan az előző évhez, 2022-ben is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a legtöbb építési beruházást (1942 db), ami az építési beruházások összes számán belül több, mint 65 százalékos arányt képviselt és fordítva is ugyanez az értékarány adódik: a regionális/helyi szervezetek közbeszerzéseinek közel kétharmada építési beruházás volt. Ha az árubeszerzésen belüli arányokat vizsgáljuk, akkor az látszik, hogy az egyéb szervezetek folytatták le a legtöbb eljárást, szám szerint 863 darabot, ami az összes árubeszerzés egyharmadát jelentette, az egyéb szervezetek eljárásainak pedig közel felét (48%) tette ki ez a típusú beszerzés. A szolgáltatás-megrendelésekből a legtöbb eljárást a közjogi szervezetek bonyolították le, 777 darab közbeszerzéssel ez a harmadát tette ki a szolgáltatás típusú eljárásoknak, és az is elmondható, hogy a közjogi szervezetek esetében ez a beszerzési típus dominált, meghaladva a 40 százalékos arányt. A közszolgáltató szerveztek által lefolytatott közbeszerzések fele árubeszerzés tárgyú eljárás volt, a központi szintű szervezetek beszerzéseinek közel fele pedig szolgáltatás-megrendelés. A támogatott szervezetek közbeszerzéseinek több, mint 96 százaléka volt építési beruházás és árubeszerzés tárgyú eljárás nem kapcsolódott hozzájuk, ugyanis a Kbt. alapján a támogatott szervezeteknek árubeszerzés megvalósítása esetén sosem kell közbeszerzést lefolytatniuk.
A közbeszerzési eljárások értékének a beszerzések tárgya és az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti megoszlását a 8. és 9. ábrák mutatják be. Az építési beruházások összértékének több, mint a fele közjogi szervezetek eljárásaihoz volt köthető, az árubeszerzések értékének közelítőleg harmada közszolgáltató szervezetek, másik harmada az egyéb szervezetek eljárásaiban valósult meg, a szolgáltatás-megrendelések értékének majdnem 35 százaléka szintén a közszolgáltató szervezetekhez kapcsolódott. A 9. ábráról az is leolvasható, hogy az összérték tekintetében az építési beruházások domináltak az ajánlatkérő szervezetek többségénél: a támogatott szervezeteknél szinte 100 százalékban, a regionális- és közjogi szervezeteknél kb. 78 százalékos, az egyéb szervezeteknél több, mint 50 százalékos arányt képviselve. A központi szintű ajánlatkérőknél és a közszolgáltató szervezeteknél a szolgáltatás-megrendelés tárgyú közbeszerzések értéke volt a legnagyobb.
A mikro-, kis- és középvállalkozások (kkv-k) által elnyert közbeszerzési eljárásokat az ajánlatkérő szervezetek típusa szerint vizsgálva (lásd: 10. ábra), az eljárások számának arányait tekintve nagyon hasonló megoszlást tapasztalhatunk az összes eljárás arányaihoz, - ez utóbbit a 3. ábra szemléltette - legfeljebb 1-2 százalékpontos az eltérés mértéke és az ajánlatkérő szervezetek sorrendje is megegyezik. Amennyiben a megelőző, 2021-es év megoszlásaival vetjük össze a 2022. évre vonatkozó arányokat, hasonló következtetést vonhatunk le, a legnagyobb eltérés is csupán 2 százalékpont alatt maradt. A legtöbb eljárást a kkv nyertesek közül is a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek folytatták le, 2654 darabot a 6658-ból, az eljárások számának ez majdnem 40 százalékát tette ki. 2022-ben a kkv-k által elnyert eljárások 23 %-át közjogi szervezet ajánlatkérők, míg 22,5 %-át az egyéb kategóriába tartozó ajánlatkérő szervezetek folytatták le. egy évvel korábban, 2021-ben az egyéb szervezetek pár százalékkal nagyobb arányt képviseltek, mint a közjogi szervezetek. A közszolgáltató szervezetek kkv nyertest tartalmazó eljárásainak aránya 10 százalék alatt maradt, a központi szintű szervezeteké pedig az 5 százalékot sem érte el. A támogatott szervezetek bonyolították le a legkevesebb eljárást (91 db), ami a 2 százalékos számarányt sem érte el.
Az eljárások értékének megoszlása az összes eljárás és a kkv nyertes eljárások esetében már nagyobb eltéréseket mutat, mint az eljárások számának megoszlása, ezeket az értékarányokat a diagramokon a jobboldali hengerek szemléltetik. A közjogi szervezetek közbeszerzéseinek az értékaránya közel 10 százalékpontos különbségre rúg a 2 különböző esetben, ezek az ajánlatkérők körülbelül 31 százalékban vették ki a részüket a kkv nyertes eljárások összértékéből, míg az összes eljárás esetében az arányuk 40 százalék volt. A regionális/helyi szintű szervezetek esetében viszont a kkv nyertest tartalmazó eljárások aránya nagyobb kb. 7 százalékponttal az összes eljárásra vonatkozó aránynál, a többi szervezet esetében nem számottevő a differencia.
Az egyes ajánlatkérői csoportok fenntarthatósági (környezetvédelmi és szociális) szempontokat figyelembe vevő közbeszerzéseinek megoszlásait a 11-14. ábrák szemléltetik.
Amint az a kördiagramokból szembetűnő, 2022-ben is mind a zöld, mind a szociális szempontokat legtöbbször a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek vették figyelembe a közbeszerzési eljárásaik során. A zöld közbeszerzések több, mint a háromnegyedét ezek az ajánlatkérő szervezetek bonyolították le (11. ábra) és a zöld közbeszerzések összértékéhez is ilyen arányban járultak hozzá. (12. ábra). A többi szervezet részesedése a zöld közbeszerzésekből mind számarányban, mind értékarányban 10 százalék alatt maradt.
A szociális szempontú közbeszerzéseken belül még nagyobb hányadot képviseltek a regionális/helyi szintű szervezetek: az eljárások számából több, mint 80 százalék, az eljárások értékarányából pedig közel 85 százalék részesedést értek el. Jelentősebb, 10 százalék körüli részarányt képviseltek még az egyéb szervezetek a szociális szempontú közbszerzéseken belül mind a számarány, mind az értékarány tekintetében. A többi ajánlatkérő viszont csupán csak néhány eljárásban vette figyelembe a szociális szempontokat: a központi szintű szervezetek 1 db; közszolgáltató szervezetek 2 db; támogatott szervezetek 3 db; közjogi szervezetek 4 db eljárás során. Hozzá kell tenni, összességében is csekély a számossága és az értéke a szociális közbeszerzéseknek: 2022-ben 128 darab ilyen közbeszerzést bonyolítottak le, melyek összértéke a 20 milliárd forintot sem érte el.
Az egyes ajánlatkérői csoportok közbeszerzési eljárásainak számát negyedévenként vizsgálva (lásd: 15. ábra), megállapítható, hogy a regionális/helyi szintű szervezetek minden negyedévben domináns szerepet játszottak, a közbeszerzési eljárások mindig több, mint harmadát, sőt a 3. negyedévben közel felét, 44 százalékát bonyolították. Az is elmondható, hogy a többi szervezet által lefolytatott közbeszerzési eljárások száma viszonylag egyenletes eloszlást mutatott az egyes negyedévek között, azaz az egyes negyedévekben az eljárások közelítőleg a negyedét folytatták le, kivéve a támogatott szervezetek, ahol a kis számosság miatt arányaiban nagyobbak az eltérések.
Az eljárások értékét ábrázolva már hektikusabb képet kapunk: (lásd: 16. ábra), ebben az esetben nem a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetekhez tartoztak a legnagyobb értékű közbeszerzések, ugyanis ezekhez az összérték csak kb. 15 százaléka kapcsolódott. Az első két negyedévben a közjogi szervezetek produkáltak kiugró értékeket az eljárások összegére vonatkozóan, azok több, mint felét kitéve, míg a 3. negyedévben a közszolgáltató szervezetek, a 4. negyedévben pedig az egyéb szervezetek végeztek az első helyen. A támogatott szervezetek részesedése elhanyagolható volt az egyes negyedéveket illetően, ahogy az egész évre érvényesen is 1 százalék alatt maradt. Az adott szervezetek egyes negyedévekre vonatkozó maximális és minimális értékarányai között jelentős különbségek adódtak, a közjogi szervezetek esetében ez több mint 35 százalékpontos eltérést is eredményezett.
A különböző ajánlatkérő szervezetek közbeszerzési eljárásait vizsgálhatjuk európai uniós forrást felhasználó operatív programok szerint is, melyek közül a leggyakoribb és legtöbb támogatást nyújtó programok az alábbiak: TOP: Terület- és Településfejlesztési Operatív Program, GINOP: Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program, KEHOP: Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program, EFOP: Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program, VEKOP: Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program, KÖFOP: Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Operatív Program, VP: Vidékfejlesztési Program, IKOP: Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program. 2022-ben még jelentős forrás kötődött az un. RRF (Recovery and Resilience Facility): Helyreállítási és Ellenállóképességi eszközhöz, több, mint 152 milliárd forint összértékben közel 50 darab eljárás nyert finanszírozást az RRF-hez kapcsolódóan. Itt meg kell jegyezni, hogy ezek az információk nem az uniós támogatás nagyságára vonatkoznak, ugyanis az adatforrásként felhasznált eredménytájékoztató hirdetményekből csak az derül ki, hogy az adott közbeszerzés kapcsolatos-e európai uniós alapokból finanszírozott programmal, de a támogatás konkrét összegére nincs adatunk. A 2187 darab európai uniós forrást felhasználó közbeszerzési eljárásból körülbelül 200 esetben nem derült ki a hirdetményekből a finanszírozást biztosító konkrét program neve, így csupán 1992 darab eljárás került elemzésre. A 17. és 18. ábra mutatja be ezeknek a közbeszerzési eljárásoknak az operatív programok és az ajánlatkérő szervezetek típusa szerinti megoszlását. Az értékarányokra ugyanez statisztikailag nem volt értelmezhető, mert az összérték, több mint a fele (55,9%) kapcsolódott a nem ismert programokból finanszírozott eljárásokhoz. Az ábrák oszlopdiagramjai változatos arányú eloszlást mutatnak az eljárások számára vonatkozóan, de ezek az ajánlatkérői arányok nem meglepőek, mert az egyes operatív programok tárgyuknál fogva jobban irányulnak a regionális szervezetek, pl. önkormányzatok felé, mások a közjogi szervezeteket támogatják vagy a közszolgáltatókat stb., tehát ez a megoszlás az operatív programok sajátosságait tükrözi. Így az is érthető, hogy egyes ajánlatkérők esetében bizonyos programok zéró értékkel szerepelnek, pl. a közszolgáltató szervezetek nem vettek igénybe EFOP, GINOP, KÖFOP, VEKOP, VP támogatásokat, a támogatott szervezetek nem használtak fel IKOP forrást.
Összességében elmondható, hogy az EU-s finanszírozást tartalmazó közbeszerzés több, mint 60 százalékát, 1233 darab eljárást, a regionális ajánlatkérők bonyolították le, és ezek szintén kb. 60 százaléka a TOP programból elnyert támogatást használt fel, így ez a 750 db eljárás az összes EU-s támogatottságú eljárás több mint harmadát tette ki. Szintén a programok sajátosságaival magyarázható, hogy VP programból és a TOP programból támogatott eljárások közel 95 százaléka a helyi szintű ajánlatkérőkhöz kapcsolódott. Szembetűnő, hogy az IKOP programból finanszírozott eljárások több, mint 70 százaléka közjogi szervezet ajánlatkérőkhöz tartozott.
A közszolgáltató szervezetek eljárásai legnagyobb részt (37,9%) a KEHOP programból nyertek el finanszírozást, 30 százalékuk pedig RRF-hez kapcsolódott. A központi szintű szervezetek eljárásai szinte azonos 20-25 százalékos arányban részesültek a KEHOP, GINOP, EFOP és egyéb programokból. A KEHOP programból a regionális szintű szervezeteken kívül a többi ajánlatkérői csoport eljárásainak kb. negyede részesült, amint az jól látszik a 18. ábráról.
Az ajánlatkérő szervezetek régiója szerint is vizsgálhatjuk a közbeszerzési eljárásokat, de ebben az esetben figyelmen kívül kell hagynunk azt a kb. 200 db eljárást, amiben több ajánlatkérő, több megyével szerepel, mert egyébként nem lenne egyértelmű a besorolás.
A 19. ábra a közbeszerzési eljárások számarányait ábrázolja a magyarországi tervezési-statisztikai régiók (NUTS 2)[2] és az ajánlatkérő szervezetek típusai szerinti felosztásban. Látható az ábrából, hogy az ajánlatkérői csoportokhoz kapcsolódó közbeszerzések megoszlása a vidéki régiókban nagyjából hasonló képet mutat, az arányok minimális és maximális értékei közötti különbség 16 százalékpontot nem haladja meg. Budapest kivételével az összes régióban a regionális/helyi szintű ajánlatkérő szervezetek bonyolították le a közbeszerzések több mint felét, Közép-Dunántúlon pedig, több mint a kétharmadát. A központi szintű- és a támogatott szervezetek eljárásainak számaránya nem volt releváns, minden egyes régióban 4 százalék alatt maradt. A közjogi szervezetek az észak-magyarországi régiótól eltekintve, ahol csak 4 százalék körüli volt az arányuk, általában 10-20 százalék körüli értékeket vettek fel a vidéki régiókban. A közszolgáltató szervezetek beszerzéseinek számarányai Budapesten kívül 2-12 százalékot értek el, a közép-dunántúli régióban volt a legkisebb: 2,6%, Dél-Dunántúlon a legmagasabb az arányuk: 11,3%. Budapesten ezektől eltérő arányokat figyelhetünk meg: a közjogi szervezetek folytatták le a legtöbb közbeszerzési eljárást, több mint 1300 darabot, ez közel 36 százalékos arányt jelentett és ezeknek az eljárásoknak az értéke az összes közbeszerzés összértékének több, mint a felét tette ki (53,5%, 1717,7 Mrd Ft). Budapest sajátos helyzete megmagyarázza a központi szintű ajánlatkérő szervezetek eljárásainak a többi régióhoz képesti jelentősebb súlyát, valamint a regionális/helyi szintű szervezetek kisebb részarányát a budapesti közbeszerzési eljárásokból. A többi régiótól eltérően Budapesten a közjogi szervezetek eljárásai voltak a legrelevánsabbak, számarányuk meghaladta az egyharmadot, értékarányuk az 50 százalékot.
A 20. ábrán látható, hogy az eljárások értékének megoszlása többé-kevésbé hasonló arányokat mutat a számarányokéhoz képest, kivételt képeznek ez alól a budapesti közjogi szervezetek közbeszerzéseinek arányai, valamint a közszolgáltató szervezetek eljárásainak megoszlása úgy általában is, de legfőképpen Észak-Magyarországon, Pest vármegyében és a Dél-Dunántúlon, ezek eltérései 10 százalékpontnál nagyobbak. Elmondható az is, hogy a közszolgáltatók kevesebb, de nagyobb értékű eljárást bonyolítottak le, míg a regionális ajánlatkérő szervezetek inkább fordítva, több, de kisebb értékű közbeszerzést folytattak le.
[1] Az eddigi gyakorlatnak megfelelően, közbeszerzési eljárás alatt most is az eredményes, ugyanakkor nem keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzéseket kell érteni.
[2] Statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája, az Eurostat által létrehozott hierarchikus osztályozás az Európai Unió területi egységeire vonatkozóan, mely jelenleg 4 szintből tevődik össze. Magyarországon (NUTS0) a nagyrégiók feleltethetők meg a NUTS 1, a tervezési-statisztikai régiók a NUTS 2, míg a vármegyék a NUTS 3 területi szintnek.