[1]
Case study of the joined cases C‑155/19 and C‑156/19
Címszavak: közbeszerzés, közbeszerzési kötelezettség, közjogi intézmény, irányelv, hatály
[1] EUB C‑155/19. és C‑156/19. sz., Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC), a Consorzio Ge.Se.Av. S. c. arl és a De Vellis Servizi Globali Srl, ECLI:EU:C:2021:88 ítélet (a továbbiakban: C-155/19. ítélet).
Absztrakt
Annak a kérdésnek eldöntése, hogy mely intézményeket terhelheti közbeszerzési kötelezettség, mindig központi szerepet töltött be mind a magyar, mind az európai joggyakorlatban. Különösen érdekes a megítélése a közjogi intézmény fogalmának, mely sokszor nehezebben meghatározható és objektíven nehezebben vizsgálható feltételeket tartalmaz. Annak megítéléséhez, hogy egy szerv közjogi intézménynek minősül-e, segítséget nyújthat az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) C-155/19. és C-156/19. sz. egyesített ügyekben 2021. február 3-án hozott döntése, és annak szempontrendszere.
Abstract
The question of which organizations are obliged to follow public procurement rules plays a central role both in the Hungarian and European case law. The concept of ’bodies governed by public law’ is especially interesting as it contains criteria that are often difficult to define and to objectively examine. The following case study of the joined cases C‑155/19 and C‑156/19 could help to answer fundamental questions regarding the concept of bodies governed by public law.
Jogi háttér
A közjogi intézmény fogalmát az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014/24/EU irányelve (a továbbiakban: 2014/24/EU irányelv) 2. cikk (1) bekezdésének 4. pontja rendezi. A 2014/24/EU irányelv egy jogalany közjogi intézményi minősítésének megállapításához három feltételt szab. Először is, a közjogi intézmény olyan intézmény, amely kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű. Másodszor, az ilyen intézmény jogi személyiséggel rendelkezik. Harmadszor, pedig az ilyen intézményt többségi részben állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény finanszírozza, vagy irányítása e hatóságok vagy intézmények felügyelete alatt áll, vagy olyan ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testülete van, amely tagjainak többségét állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki. Az EUB joggyakorlata következetes atekintetben, hogy a három fenti feltételnek együttesen kell teljesülnie ahhoz, hogy a kérdéses szerv ajánlatkérői minősége megállapítható legyen.[2]
[2] lásd: EUB C-393/06., az Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH és a Fernwärme Wien GmbH, ECLI:EU:C:2008:213 ítélet 36. pontja.
Tényállás
A vizsgált ítélet előzménye, hogy az Olasz Labdarúgó-szövetség (a továbbiakban: FIGC) a nemzeti labdarúgócsapatok kíséréséhez és a FIGC római raktárában nyújtandó anyagmozgatáshoz szükséges szolgáltatások hároméves időtartamra szóló odaítélése tárgyában folytatott le beszerzést, anélkül, hogy közbeszerzési eljárást indított volna. Az egyik, a beszerzésben érdekelt gazdasági szereplő a Laziói Tartományi Közigazgatási Bíróság előtt vitatta ezen eljárás lefolytatásának módját, mivel álláspontja szerint az FIGC-t, az olasz közbeszerzési törvénykönyv értelmében közjogi intézménynek kell tekinteni, és így a közbeszerzési jogi szabályok szerint kellett volna eljárnia. Az eljáró bíróság helyt adott a keresetnek, és megsemmisítette a vitatott szerződés nyertes javára történő odaítéléséről szóló döntést.
A FIGC vitatta azt a feltevést, hogy közjogi intézménynek kell minősíteni, ezért fellebbezést nyújtott be. Az eljáró bíróság úgy vélte, hogy annak megállapítását megelőzően, hogy mely bíróság rendelkezik hatáskörrel, és hogy a FIGC köteles volt-e a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályokat alkalmazni, előzetesen azt kell tisztázni, hogy a FIGC közjogi intézménynek minősülhet-e, ezért előzetes döntéshozatali eljárás iránti kérelmet terjesztett elő.
Előzetes döntéshozatali eljárás
Az első kérdés, amiben az EUB-hez fordult a kezdeményező, hogy a sport szervezeti rendszerére vonatkozó nemzeti szabályozás jellemzői alapján közjogi intézménnyé minősíthető-e a FIGC, arra tekintettel, hogy az kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű.
A helyzetet árnyalja, hogy a FIGC nemzeti sportszövetségként jogi személyiséggel rendelkező magánjogi jogalany. Megállapítható továbbá, hogy a FIGC önfinanszírozási képességgel rendelkezik. Kérdés tehát, hogy a közjogi feladatokkal megbízott jogalany akkor is nem ipari vagy kereskedelmi jellegű közfeladatok ellátására létrehozott jogalanynak tekinthető, ha magánjog hatálya alá tartozó szervezet formájában hozták létre, és egyes tevékenységei, amelyek tekintetében önfinanszírozó képességgel rendelkezik, nem bírnak közjogi jelleggel.
Olaszországban a klubok, mint elsőfokú sportegyesületek alkotják azt a valódi értelemben vett egyesületi alapot, amelyre a nemzeti sportszövetségek, mint másodfokú magánjogi egyesületek épülnek, amelyekre a kormányzati hatóságok meghatározott közjellegű feladatokat bíznak.[3]
A kérdést előterjesztő bíróság kérdése arra irányult továbbá, hogy teljesülhet-e e követelmény a FIGC-hez hasonló, önfinanszírozó képességgel rendelkező sportszövetség esetében a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló, nem közjogi jelentőséggel bíró tevékenység tekintetében, vagy ezzel szemben elsődlegesnek kell tekinteni annak követelményét, hogy minden esetben biztosítani kell a közbeszerzési szabályok alkalmazását az ezen intézmény bármely típusú szerződésének harmadik személyek részére történő odaítélése során.
A második kérdés arra vonatkozott, hogy az Olasz Nemzeti Olimpiai Bizottság (a továbbiakban: CONI) - mely kétség kívül közjogi intézménynek minősül - meghatározó befolyást gyakorol-e a nemzeti sportszövetségek felett a társaság sport tekintetében való elismerésére, az éves költségvetés jóváhagyására, az intézmény szervei ügyvezetésének és megfelelő működésének felügyeletére, valamint a biztosnak az intézmény élére történő kinevezésére irányuló hatáskörök fényében.
[3] EUB C‑155/19. és C‑156/19. sz. Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) kontra
De Vellis Servizi Globali Srl, ECLI:EU:C:2020:775 Főtanácsnoki indítvány (a továbbiakban: Főtanácsnoki indítvány) 29. pontja.
Kérdés, hogy a fenti hatáskörök elegendőek-e az állami befolyás követelményének teljesüléséhez a sportszövetségek elnökeinek és képviselőinek a CONI alapvető szerveiben való minősített részvétele miatt.
Az első kérdésre adott válasz
Az EUB megállapította, hogy, az a körülmény, hogy a FIGC jogi formája magánjogi szervezet, nem bír relevanciával, mivel a közjogi intézmény fogalma funkcionálisan értelmezendő. A főtanácsnoki indítvány kiemeli, hogy elsősorban a FIGC által vállalt közfeladatok tartalmára kell figyelmet fordítani.[4]
A korábbi joggyakorlatnak[5] megfelelően az EUB az ún. „fertőzéselmélet” mellett érvelt. Eszerint nem bír relevanciával, hogy valamely jogalany a közérdekű szükségletek kielégítésére irányuló feladatainak teljesítése mellett egyéb tevékenységeket is folytat, és hogy a közérdekű feladatok csekély részét képezik a jogalany által ténylegesen végzett tevékenységeknek. Az ítélet alapján az a tény, hogy a FIGC pénzügyi szempontból önfenntartó, nem képezi akadályát annak, hogy az érintett jogalany közérdekű feladatokat lásson el, így ennek a ténynek nincs relevanciája az első kérdés vizsgálatakor.
[4] Főtanácsnoki indítvány 36. pont.
[5] lásd: EUB C-393/06., az Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt GmbH és a Fernwärme Wien GmbH, ECLI:EU:C:2008:213 ítélet.
A fenti indokok alapján az EUB a következő választ adta: „1) A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26-i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontjának a) alpontját úgy kell értelmezni, hogy a nemzeti jog által kimerítő jelleggel meghatározott közjogi feladatokkal megbízott jogalany akkor is kifejezetten az e rendelkezés értelmében vett, nem ipari vagy kereskedelmi jellegű közfeladatok ellátására létrehozott jogalanynak tekinthető, ha nem valamely közigazgatási szerv, hanem a magánjog hatálya alá tartozó szervezet formájában hozták létre, és egyes tevékenységei, amelyek tekintetében önfinanszírozási képességgel rendelkezik, nem bírnak közjogi jelleggel.”
A második kérdésre adott válasz
Az EUB a második kérdés kapcsán először is megerősítette a korábbiakban már kialakult joggyakorlatot, mely szerint a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontjának c) alpontjában szereplő feltételek kumulatív jellegűek, mivel a harmadik feltételben említett három kritérium vagylagos.[6]
A kialakult joggyakorlat szerint ugyanis a hivatkozott pontok szerinti három alternatív feltétel mindegyike az állami hatóságoktól való szoros függést tükrözi. Ez a függés ugyanis lehetővé teszi a közhatalmi intézmények számára, hogy a kérdéses szerv döntéseit a közbeszerzési szerződések tekintetében befolyásolják.[7]
[6 C-155/19. ítélet 35.pontja.
[7] EUB C-526/11. sz, az IVD GmbH & Co. KG és az Ärztekammer Westfalen‑Lippe. EU:C:2013:543ítélet 20. pontja
A fentiekhez hasonló ellenőrzés az érintett intézmény ügyvezetése felett gyakorolt olyan aktív ellenőrzés megállapításán alapul, amely a vizsgált intézménynek a közhatalmat gyakorló szervektől való olyan szintű függését hozza létre, amely gyakorlatilag megegyezik a másik két vagylagos kritérium szerinti helyzettel, és amely lehetővé teheti a felettes szervek számára, hogy befolyásolják az említett intézmény közbeszerzésekkel kapcsolatos döntéseit.[8] Összegezve, a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 4. pontja c) alpontja szerinti feltételek közül bármelyik fennállása elegendő a hivatkozott alpont szerinti, harmadik feltétel teljesüléséhez.
A főtanácsnoki indítvány kiemeli, hogy a CONI egyes ellenőrzési jogköreit együttesen kell értékelni, mivel, bár egyetlen indikátor elegendő lehet a meghatározó befolyás megállapításához, az esetek többségében az indikátorok együtt jelzik az ellenőrzés meglétét.[9]
Az EUB joggyakorlata szerint önmagában az a tény, hogy egy felügyeleti hatóságnak utólagos jóváhagyására van szükség bizonyos döntések meghozatalához, nem minősül többségi részében az állami hatóságok általi finanszírozásnak, és nem teszi lehetővé, hogy ezen hatóságok felügyeljék ezen intézmény irányítását.[10]
[8] C-155/19. ítélet 50. pont.
[9] Főtanácsnoki indítvány 65. pont.
[10] Az EUB IVD GmbH & Co. KG és az Ärztekammer Westfalen‑Lippe között C-526/11. sz. EU:C:2013:543 ítélet 29. pontja.
A leírtak alapján az EUB az ítéletében kimondta, hogy az a közigazgatási szerv, amely – anélkül, hogy szabályozná a különböző sportágak szervezését és mindennapi életét – kizárólag a sporttal kapcsolatos szabályok kidolgozásával és e szabályok megfelelő alkalmazásának ellenőrzésével foglalkozik, feltehetően nem minősül olyan felettes szervnek, amely ellenőrizni és irányítani tudná a nemzeti sportszövetségek, és így a FIGC vezetését. Ugyanakkor az EUB szerint az előadottak megcáfolhatók abban az esetben, ha olyan szintű függés igazolható, hogy az már befolyásolhatja a közbeszerzési szerződéseket érintő döntéseket.[11]
[11] C-155/19. ítélet 56-58. pontjai.
Az EUB ítéletében részletesen áttekintette a CONI-ra, valamint a FIGC-re vonatkozó szabályozást, és bemutatta azokat a szempontokat az adott ügy kapcsán, mely segíthet az előterjesztő bíróságnak eldönteni, hogy fennáll-e olyan szintű függőségi viszony a két szervezet között, mely megalapozhatná az érintett jogalany ajánlatkérői minőségét. Összességében megállapítható, hogy a jogalkalmazóknak minden esetben az egyedi körülményeket kell mérlegelnie, és minden esetben az a legfontosabb szempont, hogy az érintett jogalany rendelkezik-e kellő autonómiával az esetleges közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos döntések körében. Az EUB joggyakorlata szerint a függő viszony minden olyan kérdésben irreleváns, amely közvetlenül nem befolyásolhatja az adott jogalany közbeszerzési szerződéseivel kapcsolatos döntéseit. Ugyanakkor bármilyen olyan aktív ellenőrzési jogkör, amelynek eredményeként a felettes szerv aktívan részt tud venni a vizsgált jogalany ügyvezetői döntéseiben alkalmas lehet arra, hogy megalapozza az ajánlatkérői minőség befolyásra vonatkozó feltételeit.
Az EUB vizsgálta azt a tényt, hogy a CONI-nak a nemzeti sportszövetségek létrehozásakor azok alapszabályainak jóváhagyása során értékelnie kell a törvénnyel, a CONI saját alapszabályával és az általa meghatározott alapelvekkel való összeegyeztethetőségüket.[12] Az EUB ítéletében úgy találta, hogy CONI általi elismerés alapjául szolgáló kritériumok kizárólag a sportszempontokra, nem pedig az érintett szövetség ügyvezetésére vonatkoznak, vagyis feltehetően nem alkalmasak meghatározó befolyás alkalmazására.[13]
[12] Főtanácsnoki indítvány 72. pontja.
[13] C-155/19. ítélet 60. pont.
Az EUB vizsgálta továbbá, hogy a nemzeti sportszövetségeknek - így a FIGC-nek is - a sporttevékenységüket a CONI határozataival és iránymutatásaival összhangban kell végezniük. A főtanácsnoki indítvány szerint fontos szempont, hogy a felettes szerv olyan kötőerővel rendelkező utasításokat bocsát‑e ki, amelyek kötelező jelleggel írhatók elő.[14] A főtanácsnoki indítvány kiemeli, hogy az EUB ítélkezési gyakorlata szerint az, hogy elrendelhetik valamely jogalany felszámolását, felszámolót rendelhetnek ki, vagy az ügyvivők felfüggesztéséről határozhatnak súlyos szabálytalanságok esetén, a közhatalmat gyakorló szervek általi ellenőrzés példájának minősül.[15] Az EUB ítélete szerint a meghatározó szempont itt is az, hogy ilyen esetben a felettes szerv képes lehet-e a vizsgált jogalany közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos döntéseit befolyásolni.
[14] Főtanácsnoki indítvány 77. pontja.
[15] Főtanácsnoki indítvány 82. pontja.
Az EUB által bemutatott szempontok alapján nem tekinthető meghatározó befolyásnak a költségvetés pusztán számviteli ellenőrzésére vonatkozó jog. Az aktív ellenőrzésre utalna ugyanakkor a számadatok pontossága, a jogszerűség, a hatékonyság, a költséghatékonyság és az észszerűség szempontjából történő ellenőrzés.[16] Kérdés továbbá, hogy a felettes szerv milyen kényszerítő jellegű intézkedések meghozatalára, alkalmazására jogosult. Önmagában sem az a tény, hogy a felettes szerv olyan könyvvizsgálót nevezhet ki, aki képviseli a felettes szervet a vizsgált jogalanynál, sem az a tény, hogy a felettes szerv felügyelő biztost rendelhet ki a vizsgált jogalanyhoz, nem jelenti a függőségi viszonyra vonatkozó feltételek teljesülését. Ezekben az esetekben is meg kell vizsgálni ugyanis, hogy a könyvvizsgáló, illetve a felügyelő rendelkezik-e aktív ellenőrzésre utaló jogosultságokkal.[17]
[16] C-155/19. ítélet 66. pont.
[17] C-155/19. ítélet 70. és 72. pontjai.
A vizsgálat következő pontja a CONI-nak arra a jogára vonatkozott, hogy ha valamely nemzeti sportszövetség nem teljesíti az elismerésének feltételeit képező kötelezettségeket, a CONI visszavonhatja az alapszabályának elismerését. Az EUB szerint a fő kérdés az, hogy az ügyvezetés területén előírhatott volna-e vele szemben valamely előre meghatározott magatartást.[18]
Az EUB vizsgálta annak a kérdését is, hogy milyen jelentőséggel bírhat az a tény, hogy a CONI fő tanácsadó testületeiben, többségben képviseltetik magukat a FIGC-hez hasonló nemzeti szövetségek. Ennek a ténynek az EUB álláspontja szerint kizárólag abban az esetben van jelentősége, ha első körben megállapítható, hogy a CONI aktív ellenőrzést gyakorol a nemzeti szövetségek felett, ebben az esetben ez a tény kiegyenlítheti ezen ellenőrzést.[19]
[18] C-155/19. ítélet 65. pont.
[19] C-155/19. ítélet 74. pont.
A fenti indokok alapján az EUB a következő választ adta: „2) A 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontjának c) alpontja szerinti alternatíva második fordulatát úgy kell értelmezni, hogy amennyiben valamely nemzeti sportszövetség a nemzeti jog alapján ügyvezetési autonómiával rendelkezik, e szövetség ügyvezetése csak akkor tekinthető úgy, hogy az az említett hatóság ellenőrzése alatt áll, ha az említett szövetség tekintetében az e hatóságra ruházott hatáskörök átfogó elemzéséből kitűnik, hogy az ügyvezetés olyan aktív ellenőrzés alatt áll, amely de facto olyan mértékben kétségessé teszi ezen autonómiát, amely lehetővé teszi az említett hatóságnak, hogy befolyásolja a szövetség közbeszerzési szerződéseket érintő határozatait. Az a körülmény, hogy a különböző nemzeti sportszövetségek befolyást gyakorolnak az érintett hatóság tevékenységére azáltal, hogy annak fő tanácsadó testületeiben többségben képviseltetik magukat, csak akkor releváns, ha megállapítható, hogy minden egyes nemzeti sportszövetség – a hasonló helyzetben lévő többi sportszövetség befolyásától függetlenül – önmagában jelentős befolyást gyakorolhat a CONI által e szövetség ügyvezetése tekintetében gyakorolt ellenőrzésre, amelynek következtében ezen ellenőrzés semlegesítésre kerül, és az ilyen nemzeti sportszövetség így újra visszanyeri az ügyvezetése feletti ellenőrzést.”
Összefoglalás
Összességében megállapítható, hogy – összhangban a korábbi joggyakorlattal – a közjogi intézménynek a 2014/24/EU irányelv-beli feltételei konjunktívak, ugyanakkor a harmadik konjunktív feltétel vagylagos kritériumokat tartalmaz. Megerősítette az EUB továbbá az eddigi következetes gyakorlatát, mely szerint a közjogi intézmény fogalma funkcionálisan értelmezendő és elsősorban a közfeladatok vizsgálatakor azok tartalmára kell figyelmet fordítani. A leírtakra tekintettel a közérdekű feladatok tekintetében nincs jelentősége sem annak, hogy a vizsgált szerv magánjogi jogalanynak minősül, sem pedig annak, hogy egyéb tevékenységeket is ellát, nincs relevanciája továbbá annak sem, ha a vizsgált szerv bizonyos feladatok tekintetében képes önmagát finanszírozni.
A meghatározó befolyás vizsgálatakor a legfontosabb szempont, hogy a felettes szerv képes-e befolyásolni a vizsgált jogalany közbeszerzési szerződéseire vonatkozó döntéseit. Erre utalhat, ha a felettes szerv kényszerítő jellegű intézkedések meghozatalára, alkalmazására jogosult, illetve az ügyvezetés területén releváns, hogy előírhatott volna-e vele szemben valamely előre meghatározott magatartást.
A magyar szabályozás
A magyar szabályozásban a közjogi intézmény fogalma már az uniós joggyakorlatot figyelembe véve került átültetésre. A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 5. § (1) bekezdés e) pontja szerint közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett az a jogképes szervezet, amelyet nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, kifejezetten közérdekű tevékenység folytatása céljából hoznak létre, vagy amely bármilyen mértékben ilyen tevékenységet lát el. A Kbt. alapján nem kérdés tehát, hogy közérdekű tevékenység bármilyen mértékben történő ellátása megalapozhatja az ajánlatkérői minőséget.
A magyar Kbt. a függés tekintetében úgy fogalmaz, hogy az ajánlatkérői minőség megállapításához az kell, hogy közhatalmi szervezet közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást legyen képes gyakorolni vagy működését többségi részben egy vagy több ilyen szervezet (testület) finanszírozza. A Kbt. 3. § 28. pontja ugyanakkor definiálja, hogy mit tekint a meghatározó befolyásnak, eszerint „meghatározó befolyást képes gyakorolni az a szervezet, amely „az alábbi feltételek közül legalább eggyel rendelkezik egy másik szervezet tekintetében:
a) vagyoni hozzájárulása, illetve részvénytársaság esetében a tulajdonában lévő részvények névértéke meghaladja a jegyzett tőke felét,
b) a tagok szavazatának többségével egyedül rendelkezik, vagy más tagok a befolyással rendelkezővel kötött megállapodás alapján a befolyással rendelkezővel azonos tartalommal szavaznak, vagy a befolyással rendelkezőn keresztül gyakorolják szavazati jogukat, feltéve hogy együtt a szavazatok több mint felével rendelkeznek,
c) jogosult arra, hogy a vezető tisztségviselők (döntéshozók, ügyvezetők) vagy a felügyelőbizottság (felügyeleti, ellenőrző szerv, testület) tagjainak többségét megválassza (kijelölje) vagy visszahívja”
Látható, hogy a magyar szabályozás a meghatározó befolyás tekintetében az egyes – az uniós jog fogalmaihoz mérten lényegesen konkrétabb - feltételek megfogalmazásakor, az EUB funkcionális szemléletével szemben elsősorban a gazdasági társaságok sajátosságaira van tekintettel, amire a Kbt. fogalomhasználata is utal (pl. : vagyoni hozzájárulás, jegyzett tőke, részvény). A meghatározó befolyás, uniós fogalmakhoz képest konkrétabb meghatározása, és ezzel összefüggésben az EUB funkcionalista szemléletének mellőzése felvethet uniós megfelelőségi problémát is, és a gazdasági társaságok sajátosságaira kihegyezett feltételek értelmezési nehézségeket is okozhatnak.