Amendments of the Hungarian Public Procurement Act from the end of 2023 - according to the Act CXVII of 2023
Címszavak: törvénymódosítás, jogorvoslati díj, közbeszerzési kötelezettség, a közbeszerzési dokumentumok módosítása, bírálat, összegezés, dinamikus beszerzési rendszer
Absztrakt
Az Országgyűlés 2023. december 13-án fogadta el az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény és a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény módosításáról szóló 2023. évi CXVII. törvényt. Jelen cikk a módosító törvény változásait ismerteti, kitérve azok hátterére és a főbb értelmezési kérdésekre.
Abstract
On 13 December 2023, the Parliament adopted Act CXVII of 2023 amending Act XCIII of 1990 on Fees and Act CXLIII of 2015 on Public Procurement. This article presents the changes introduced by the amending law, explaining their background and the main issues of interpretation.
A Magyar Közlöny 2023. december 23-i számában hirdették ki az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény és a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény módosításáról szóló 2023. évi CXVII. törvényt (a továbbiakban: módosító törvény). Az elmúlt években ̶ alapvetően a Magyarországgal szemben zajló ún. kondicionalitási eljárás kapcsán[1] ̶ több olyan mechanizmus jött létre, amelyek intézkedési tervet vagy javaslatokat, ajánlásokat fogalmaznak meg a közbeszerzési jogalkotás és jogalkalmazás számára és amelyek így a közbeszerzésekről szóló 2015. évi törvény (a továbbiakban: Kbt.) módosításában is éreztetik hatásukat. A törvényjavaslat előterjesztői indokolása a módosítás előzményei között megemlíti az 1118/2023. (III.31.) Korm. határozatot a közbeszerzésekben a verseny szintjének növelését célzó intézkedésekről (2023-2026) szóló cselekvési tervről, amely 2023 tavaszán előirányozta a jogorvoslati díjak szabályainak felülvizsgálatát. A jogorvoslati díjak változása és egyes más elemei a módosításnak az Integritás Hatóság 2023. évben kiadott Éves Elemző Integritásjelentésében foglaltakra[2] és az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény által létrehozott Korrupcióellenes Munkacsoport javaslataira[3] is reflektálnak. A módosításnak ugyanakkor számos olyan eleme is van, amely nem kapcsolódik az előbbi javaslatokhoz, hanem általában az eljárások rugalmasságának és hatékonyságának növelését, a jogalkalmazás során felmerült problémák kezelését szolgálja. A Parlament által elfogadott egyes új rendelkezések pedig a közbeszerzési kötelezettség hatályát is megváltoztatják.
A módosító törvény rendelkezéseinek legnagyobb része 2024. február 1-jén lép hatályba.
A jogorvoslati díjak változása
A Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjak (a továbbiakban: jogorvoslati díjak) szabályozása a módosítással egészében törvényi szintre kerül, a módosító törvény hatályon kívül helyezi a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjról szóló 45/2015. (XI. 2.) MvM rendeletet. A törvénybe foglalt szabályozás csökkenti a díjak mértékét, elsősorban az eljárást megindító közbeszerzési dokumentumok megtámadása esetén. A jogorvoslati díjak szabályozásának alapkoncepciója alapvetően változatlan marad: a díj továbbra is a becsült értékhez képest arányos mértékben kerül meghatározásra, egy minimum összegtől a maximum összeg eléréséig, megmarad a díj általános 0,5%-os mértéke és a 300 ezer forintos díjminimum,[4] a korábbiakkal azonos módon növekszik a díj a kérelmi elemek számának növekedésével és változatlan marad a költségviselés módja is, azaz sikeres jogorvoslat esetén – az alapos és alaptalan kérelmi elemek arányában – a kérelmezőnek visszajár a 300 ezer forintot meghaladó része a befizetett díjnak. Figyelembe véve, hogy a 0,5%-os díjmérték mellett a háromszázezer forintos minimum díjat 60 millió forint becsült értékű közbeszerzéseknél lehet megállapítani, 60 millió forint becsült értékig gyakorlatilag a díjminimum egyúttal egy átalány díjmértékként érvényesül.
A jogorvoslati díjak csökkentése egyrészt azáltal valósul meg, hogy a módosító törvény az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívás, a közbeszerzési dokumentumok, illetve ezek módosításának jogsértő volta miatt indult jogorvoslati eljárásban a díjakat az általános díjmértéknél 50%-kal alacsonyabban határozza meg (a minimális díj fenntartása mellett). A közbeszerzési dokumentumokkal kapcsolatos jogorvoslat feltételeinek könnyítése hivatott elősegíteni, hogy a gazdasági szereplők hatékonyabban tudjanak fellépni a versenyt korlátozó ajánlatkérői kiírásokkal szemben. Másrészt csökkennek a jogorvoslati díjak megállapítható legmagasabb összegei: az uniós értékhatárt elérő közbeszerzések esetén 30%-os mértékben, 25 millió forintról 17,5 millió forintra, míg az uniós értékhatár alatti közbeszerzéseknél 6 millióról 5 millió forintra változik a díj maximális mértéke.
A módosító törvény előkészítése lehetőséget adhatott volna a jogorvoslati díjak rendszerének teljes átalakítására is, a módosító törvény javaslatának indokolása szerint azonban a korábbi szabályozási koncepció megtartását a következő jogpolitikai megfontolások indokolták: „A jogorvoslati díjak mértékének meghatározása során a jogalkotó figyelembe vette egyrészt, hogy azok mértéke hivatott garantálni, hogy csak indokolt esetben kezdeményezzen valaki jogorvoslati eljárást, másrészt az arra vonatkozó általános elvárást, hogy minél szélesebb körben fontos biztosítani a jogellenes ajánlatkérői magatartásokkal szembeni fellépést. (…) A szabályozás során figyelembe veendő érdekek a jogorvoslati díjak becsült értékhez igazodó, arányos meghatározását indokolják. Figyelembe kell venni, hogy uniós értékhatár felett az eljárások értékében nagyon nagy különbségek lehetnek, ezért nem lehetséges olyan egységes átalány díjmérték meghatározása, amely a figyelembe veendő jogpolitikai szempontoknak egyaránt megfelelne. Lényeges, hogy a hatályos szabályok szerinti 0,5 %-os mérték a kisebb értékű eljárásoknál jelenleg sem magas, a jogorvoslati díj csak a nagyértékű eljárásoknál emelkedik olyan magasra, amelynek csökkentése szükséges. A törvényjavaslat megtartja a díj megállapításának azt az elemét, hogy a jogorvoslati díj bizonyos mértékben a kérelmi elemek számához igazodik. Ennek célja annak ösztönzése, hogy a kérelmezők csak azoknak a szabályoknak a megsértésére hivatkozzanak, amelyeket ténylegesen megalapozottnak látnak, illetve a hatályos díjstruktúra bevezetését megelőzően tapasztalt visszaélésszerű gyakorlatok megakadályozása indokolja ennek a szabályozási megoldásnak a fenntartását.”
Indokolt lesz a jövőben nyomon követni, hogy az így kialakult díjmértékek mennyiben segítik elő a versenytársak aktívabb fellépését a versenyt korlátozó vagy más módon jogszerűtlen gyakorlatokkal szemben. A közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát mérő teljesítménymérési keretrendszer ennek követésére lehetőséget ad majd.[5] A keretrendszer eddigi eredményei ugyanakkor arra is rámutattak, hogy egy olyan helyzetben, amikor a közbeszerzések szereplői jogsértést észlelnek egy eljárásban, a jogorvoslat indításának akadályai között a jogorvoslati díjon felül – amely kétségtelenül jelentős tényező – más tényezők is fontos szerepet játszanak. A keretrendszer keretében végzett kérdőíves felmérés eredményei alapján jelentős visszatartó erőt képvisel az ajánlatkérővel való hosszabb távú konfliktus kialakulásának elkerülése és a jogorvoslat kimenetelével kapcsolatos bizonytalanság.[6]
A közbeszerzési perekben fizetendő illeték megállapítása
A módosító törvény megváltoztatja a Közbeszerzési Döntőbizottság döntéseivel szembeni közigazgatási perben fizetendő illeték megállapításának szabályait az egységes jogalkalmazási gyakorlat megteremtése érdekében. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) korábbi 45/A. § (2) bekezdése alapján az illeték mértékét közbeszerzési ügyekben a polgári perre irányadó szabályok szerint, a pertárgy értéke alapján kellett megállapítani. Ezzel kapcsolatban az Integritás Hatóság Éves Elemző Integritásjelentése rámutatott, hogy a joggyakorlatban a pertárgy értékének megállapítása különbözőképpen történhet, előfordul a pertárgy értékének a közbeszerzés becsült értéke vagy a kiszabott bírság összege alapján történő megállapítása, sok esetben pedig a bíróság a meg nem állapítható pertárgy értékre irányadó szabályokat alkalmazza. A módosítással az illeték mértékére az Itv. 45/A. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási perekben irányadó mérték lesz egységesen alkalmazandó, amely alacsony, jelenleg 30 ezer forintos illeték megfizetése mellett teszi lehetővé a bírósági jogorvoslat igénybevételét.
A Kbt. hatályát érintő módosítások
A Kbt. személyi hatályát érintő módosítás, hogy a módosító törvény ismételten létrehozza a Kbt. 5. § (3) bekezdésében a támogatás alapján fennálló ajánlatkérői minőség egy új esetét. A módosító törvénnyel bevezetett új Kbt. 5. § (3) bekezdés szerint a Kbt. 5. § (2) bekezdésben foglaltak mellett[7] a támogatásból megvalósuló beszerzés vonatkozásában közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett az a klasszikus ajánlatkérőnek egyébként nem minősülő szervezet is, amelynek a nemzeti közbeszerzési értékhatárokat elérő vagy meghaladó becsült értékű szolgáltatásmegrendelését közvetlenül – a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz kivételével – az Európai Unióból származó forrásból finanszírozzák.
Sokan emlékezhetnek rá, hogy a Kbt. korábbi 5. § (3) bekezdését, amely más módon, de szintén az uniós irányelvi elvárásokon túlmenő követelményt szabott a támogatásban részesülő szervezetek közbeszerzésre kötelezését illetően, a jogalkotó végül többszöri módosítás után 2020. február 1-től az adminisztratív terhek csökkentésének céljával[8] hatályon kívül helyezte. A mostani új szabály – amely a korábbinál feltételezhetően kisebb körét érinti a beszerzéseknek – egy képviselői módosító javaslat eredményeként került a módosító törvény szövegébe. A képviselői módosító javaslat indokolása szerint a módosítás célja, hogy az Európai Unióból származó források felhasználása teljes mértékben átlátható legyen. A bevezetett új szabály a „közvetlenül az Európai Unióból származó forrásból” finanszírozott szolgáltatásmegrendelésekre vonatkozik, nem határozza meg ugyanakkor az idézett fordulat jelentését. Az uniós költségvetési rendelet[9] 62. cikke a „közvetlen irányítás” fogalmát használja az uniós költségvetés tekintetében, mint az egyik lehetséges költségvetés-végrehajtási módszer. Amennyiben ezt a fogalmat vesszük alapul az értelmezéshez, akkor – figyelemmel arra, hogy a törvény szövege az RRF forrásait kifejezetten kivételként nevezi meg – alapvetően a közvetlenül az uniós szervek által odaítélt és menedzselt források felhasználását érinti az új közbeszerzési kötelezettség bevezetése. Az új szabály kizárólag szolgáltatások megrendelését vonja közbeszerzési kötelezettség alá, a szabály címzettjei tekintetében pedig „szervezet”-ekre utal, így feltehetőleg természetes személyek nem válhatnak ezen szabály révén ajánlatkérővé, kizárólag magyarországi jogi személyek. A szabály nem határozza meg, hogy egy szolgáltatás milyen támogatási intenzitástól tekinthető közvetlenül uniós forrásból finanszírozottnak, amely így értelmezési kérdést vet fel. A Kbt. 5. § (2) bekezdése a Kbt. szerinti ajánlatkérők által támogatott beszerzéseknél – kizárólag az ott meghatározott beszerzési tárgyaknál – uniós értékhatártól 50%-os, nemzeti értékhatártól 75 %-os támogatási intenzitáshoz köti a közbeszerzési kötelezettséget. Mivel az 5. § (3) bekezdése nem határozza meg a támogatási intenzitást, az arányosság alapelvével összhangban történő értelmezés alapján itt is felmerülhet, hogy többségi finanszírozás esetén valósul meg a finanszírozás feltétele, de irányadó joggyakorlat hiányában egy ilyen értelmezés egyelőre nem erősíthető meg és feltehetően túlzott kockázatot hordozna az érintettek számára. Érdemesebb lehet ezért kisebb támogatási intenzitás mellett is támogatásból finanszírozottnak tekinteni a beszerzést.
A Kbt. hatályát érintő további módosítások a tárgyi hatály alól nemzeti eljárásrendben érvényesülő, az uniós közbeszerzési értékhatárig alkalmazható kivételek bővülését érintik. Minden ajánlatkérőt érintő módosítás, hogy a Kbt. 111. § d) pontja alapján tizennyolcról harmincmillió forintra emelkedik az az értékhatár, amely alatt nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni a 3. melléklet szerinti szolgáltatások beszerzésekor. A 3. melléklet szerinti szolgáltatások (mint például az oktatási, szociális és egészségügyi szolgáltatások) sajátosságaira tekintettel e szolgáltatások beszerzésére az uniós szintű szabályozás is számos könnyítést határoz meg: magasabb az uniós közbeszerzési értékhatár és a beszerzések lefolytatására az alapelvek érvényesülése mellett nemzeti szabályok alkalmazhatóak. A nemzeti szabályozás a Kbt. 111. § d) pontja szerinti szabállyal gyakorlatilag egy magasabb nemzeti közbeszerzési értékhatárt húz ezen szolgáltatások beszerzésére vonatkozóan, amellett, hogy a Kbt. 111. § további pontjai számos esetben egészen az uniós értékhatár eléréséig kivételt tesznek lehetővé egyes 3. melléklet szerinti szolgáltatások beszerzésekor.
A Kbt. 111. § h) pontja a szárazföldi, vízi vagy légi személyszállításhoz kapcsolódó menetjegyek és bérletek beszerzését teszi lehetővé uniós értékhatárig közbeszerzés nélkül. Ez esetben a szolgáltatások speciális jellege és az ezen a területen fennálló korlátozott verseny indokolja a kivételt. A menetjegyek tekintetében e kivétel már 2023 augusztusától alkalmazható volt az egyes közbeszerzési szabályoknak a veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról, valamint az ezzel összefüggő rendelkezések módosításáról szóló 330/2023. (VII. 19.) Korm. rendelet alapján. A kivétel törvénybe kerülésével egyúttal az említett Korm. rendelet hatályát veszti.
A Kbt. 111. § m) pontjának bővülése egyes közszolgáltató ajánlatkérőket érint. A nemzetközi kereskedelmi repülőtér üzemeltetőjének beszerzései mellett mentesülnek a közbeszerzés alól a gáz-, hő- és villamos energia ágazat ajánlatkérői a megújuló technológiák alkalmazásával megvalósuló villamos energia termelését közvetlenül szolgáló beszerzésekkor.
A közbeszerzési dokumentumok módosítására vonatkozó szabály felülvizsgálata
A módosító törvény újraszabályozza a Kbt. 55. § (6) bekezdését, amely a közbeszerzési dokumentumok módosítási lehetőségének korlátját jelöli ki. Az új megfogalmazás szerint „a felhívás és az egyéb közbeszerzési dokumentumok módosítása nem eredményezheti a közbeszerzési eljárással vagy a megkötendő szerződéssel összefüggő feltételek olyan módosítását, ahol az új feltételek ismerete alapvetően befolyásolhatta volna az adott közbeszerzési eljárás iránt érdeklődő gazdasági szereplők körét.” Látható, hogy az új szöveg nem szűkíti le a beszerzés tárgyára vagy a szerződés feltételeire vonatkozó előírásokra azoknak az elemeknek a körét, amelyek változását a Kbt. 55. § (6) bekezdése szerint vizsgálni kell. Bármely elem változását az itt meghatározott, az uniós jogban kialakult mérce szerint kell vizsgálni. Ezzel függ össze, hogy a jogszabályi szöveg a továbbiakban nem emeli ki kifejezetten azt az esetet, amikor a tárgy változása miatt az alkalmassági követelményeket kevésbé szigorúan kellett volna meghatározni – ez az eset is az általános szabály szerint vizsgálandó.
A jogalkotói indokolás szerint a módosítás célja a szabálynak az uniós jogi követelményekhez – így különösen a C-298/15. számú, Borta ügyben hozott ítéletből[10] és a 2014/24/EU irányelv 81. preambulum-bekezdéséből következő értelmezéshez – való közelítése. Az indokolás kifejezi, hogy az uniós jogból a jogalkotó egy rugalmasabb értelmezést tart levezethetőnek, amely szerint azt, hogy egy változás befolyásolhatta-e az érdeklődő gazdasági szereplők körét, nem egyetlen gazdasági szereplő szemszögéből, hanem egy, az adott piac jellemzőit figyelembe vevő, objektivizált mérce szerint kell megítélni. Önmagában tehát az, hogy például valamely alkalmassági követelmény feltételeinek minimális kiigazítása egyetlen gazdasági szereplő számára elhárítja az eljárásban való részvétel akadályát, nem feltétlenül jelent olyan lényeges változást, amely alapvetően befolyásolhatta az érdeklődők körét és ezért nem lenne megengedett. Nem célja ugyanis a szabályozásnak, hogy megakadályozzon olyan kisebb módosításokat, amelyek - akár a gazdasági szereplők tájékoztatáskérését vagy előzetes vitarendezését követően - az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését segítik.
A Kbt. 55. § (6) bekezdésének egyedi ügyekben való alkalmazása így is mérlegelést igényel majd, hiszen bármely változtatás járhat potenciálisan hatással az eljárás iránt érdeklődőkre, amelynek a fentiek szerinti jelentőségét kell figyelembe venni. Érdemes felidézni, hogy a Kbt. 55. § (6) bekezdésének a célja, hogy az alapelvek érvényesülése érdekében korlátozza azt, hogy a közbeszerzési dokumentumok módosítása mikor lehetséges. A közbeszerzési dokumentumok módosítását jelentőségük szerint a Kbt. szabályozása alapján három kategóriába lehet sorolni. Előfordulhat, hogy egy kisebb pontosítás, javítás kapcsán nem szükséges meghosszabbítani az ajánlattételi határidőt sem, mert a változás nem befolyásolja azt, hogy az ajánlattevők a rendelkezésre álló időben egyenlő eséllyel, megfelelően kidolgozott ajánlatot tudnak tenni. A Kbt. ezt nevezi a közbeszerzési dokumentumok „nem jelentős” módosításának [Kbt. 52. § (5) bekezdés]. Amennyiben nem ez a helyzet, de a módosítás megengedhető, akkor az ajánlattételi határidőt meg kell hosszabbítani. A harmadik kategóriába a Kbt. 55. § (6) bekezdésének feltételrendszerébe ütköző módosítások tartoznak, amikor olyan jelentőségű a verseny szempontjából egy változtatás, hogy annak a közbeszerzési dokumentumok módosításával történő kezelése sértené az egyenlő bánásmód elvét, ezért nem megengedett és az adott változtatás csak új közbeszerzési eljárás indításával kezelhető. Az utóbbi két kategóriát határolja el a Kbt. 55. § (6) bekezdése, amelynek értelmezéséhez a jogalkotói indokoláson túl a már hivatkozott, Borta ügyben született uniós bírósági ítélet nyújthat segítséget. Az ítélet alapjául szolgáló esetben egy litván építési beruházásban az ajánlatkérő referencia alkalmassági követelményt írt elő, amely szerint az ajánlattevőknek az elmúlt öt évből összesen ötmillió litván litas értékű kikötői rakpart építési munkák elvégzését kellett igazolnia. A dokumentáció rendelkezett arról, hogy közös ajánlat benyújtása esetén vagy a közös ajánlattevőknek együttesen vagy közülük az egyiknek kell megfelelnie az előírt követelménynek. Az eljárás során az ajánlatkérő az ajánlattételi határidőt megelőzően, az Unió hivatalos lapjában történt közzététellel és az ajánlattételi határidő meghosszabbítása mellett úgy egészítette ki a közös ajánlattevők alkalmasságának igazolására vonatkozó szabályokat, hogy előírta: az egyes ajánlattevők a munkák azon részével arányosan vehetnek részt az alkalmasság igazolásában, amelyet az együttműködési megállapodásuk értelmében maguk kötelesek elvégezni, és amelyet a szerződés odaítélése esetén ténylegesen elvégeznek majd. Az előzetes döntéshozatali ügyben az említett módosítások megengedhetősége kapcsán a Bíróság azt az elvi iránymutatást adta a nemzeti bíróság számára, hogy az egyszerű pontosításokon és a nyilvánvaló tévedések javításán túl megengedhető lehet a dokumentáció más módosítása is, így különösen a szakmai alkalmasság együttes igazolásának feltételeit érintően, ha tiszteletben tartják a diszkrimináció tilalma és az egyenlő bánásmód alapelveit, valamint az átláthatóságra vonatkozó kötelezettséget. Az ítélet szerint „E követelmény először is azt jelenti, hogy az érintett módosítások, noha jelentősek lehetnek, nem lehetnek annyira lényegesek, hogy felkeltsék olyan potenciális ajánlattevők figyelmét, akik e módosítások hiányában nem tudnának ajánlatot benyújtani. Erről lehet szó különösen akkor, ha a módosítások a szerződés jellegét az eredetileg megfogalmazott szerződéshez képest érzékelhetően megváltoztatják. Másodszor az említett követelmény értelmében e módosításokat úgy kell megfelelően nyilvánosságra hozni, hogy minden, észszerű mértékben tájékozott, általános gondossággal eljáró potenciális ajánlattevő ugyanazon feltételek mellett és ugyanabban az időpontban szerezhessen tudomást róluk. Harmadszor ugyanezen követelmény feltételezi továbbá egyrészt azt, hogy az említett módosításokra az ajánlatoknak az ajánlattevők általi benyújtását megelőzően kerül sor, másrészt pedig azt, hogy ezen ajánlatok benyújtásának határidejét meghosszabbítják, amennyiben e módosítások jelentősek, továbbá hogy e hosszabbítás időtartama az említett módosítások jelentőségéhez igazodik, és hogy ezen időtartam elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye az érdekelt gazdasági szereplők számára az ajánlatuk ennek megfelelő kiigazítását.”[11]
Az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezés és az eredményről szóló tájékoztató részenkénti elkészítésének lehetősége
A módosító törvény alapján ha az ajánlatkérő az uniós értékhatárt elérő értékű eljárásban lehetővé tette a részekre történő ajánlattételt, az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezést részenként is elkészítheti, valamint az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót is közzéteheti külön az egyes részekre vonatkozóan. A jelen alcímben ismertetett szabályok az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben szükséges fejlesztésre tekintettel a módosító törvény más rendelkezéseinél később, 2024. április 1-jén lépnek hatályba.
Ez a lehetőség akkor lehet hasznos, ha valamelyik részben az ajánlatok bírálata elhúzódik olyan okból, amely a többi részt nem érinti, és szükség lenne arra, hogy a gyorsabban befejezhető részekhez kapcsolódó szerződéseket a többi rész bevárása nélkül megköthessék a felek. Arra eddig is volt lehetőség, hogy az eljárás eredményének megküldését követően – ha pl. jogorvoslati eljárás indult, de az csak egyes részeket érintett – a szerződéskötés egyes részeknél hamarabb megtörténhessen. Eddig azonban az összegezés csak egységes lehetett, tehát az eredmény megküldésével be kellett várni minden rész bírálatának lezárását. Ebben hoz most változást az új szabály. Az összegezés részenkénti elkészítésével az ajánlatkérő egyelőre csak uniós értékhatártól élhet, azaz a Kbt. Második Része szerint lefolytatott eljárásban, az uniós értékhatárt elérő értékű koncessziós beszerzési eljárásban, valamint a Kbt. 3. melléklete szerinti szolgáltatások esetén az uniós értékhatárt elérő, a Kbt. Harmadik Része szerinti eljárásban. Ennek az az oka, hogy az eljárások részenkénti kezelésének megteremtése komoly átalakítást tesz szükségessé az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben, amely az új uniós, elektronikus hirdetményekre történő áttéréssel[12] együtt elsőként az irányelvek hatálya alá tartozó eljárásoknál valósulhat meg.
Kizárólag az ajánlat elbírálásáról szóló összegezés esetén érvényesül az új szabály, a részvételi összegezésnél nem, a többszakaszos eljárásokban tehát a részvételi szakasz tekintetében nem tette lehetővé a jogalkotó azt, hogy az eljárás különböző részei eltérő időpontban lépjenek ajánlattételi szakaszba. A törvényjavaslat indokolása szerint több rész esetén is egy közbeszerzési eljárásról van ugyanis szó és mind a jogi-alapelvi, mind az elektronikus rendszerben való megvalósítás szempontjai amellett szólnak, hogy az eljárások bizonyos elemei egységesek maradjanak. A részek eljárási szempontból történő külön kezelése tehát továbbra is csak bizonyos elemeire terjed ki az eljárásnak és nem teremt olyan helyzetet, mintha több közbeszerzési eljárás indult volna, nincs lehetőség pl. arra sem, hogy részenként eltérő legyen az ajánlattételi határidő, csak az ajánlatok benyújtását követően válhatnak el egymástól időben az egyes eljárási részek. Az átláthatóság és a közbeszerzés egyes részeinek egymással való kapcsolata indokolja azt, hogy részenkénti összegezés esetén sem válnak el részenként a tájékoztatási kötelezettségek, azaz az összegezést nem csak az adott részben szereplő, hanem az eljárásban ajánlatot benyújtó minden ajánlattevő részére meg kell küldeni (a megküldést az elektronikus rendszer így teljesíti).
Az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezés részenkénti elkészítésének lehetőségéhez kapcsolódik, hogy az eljárás eredményéről szóló tájékoztató is külön feladható egyes részek tekintetében, az irányelvi szabályok szerint ugyanis ezt a tájékoztatót a szerződés megkötését követő adott időn belül fel kell adni. Az ajánlatkérő tehát az érintett eljárásokban az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót az egyes részekre vonatkozóan külön is közzéteheti, a teljes eljárásra vagy több részre vonatkozóan pedig csak akkor tehet közzé egyetlen tájékoztatót, ha a közzétételre megküldés határidejét a tájékoztatóban érintett mindegyik rész tekintetében betartja. Ha tehát időben jelentősen eltávolodnak egymástól a szerződéskötések, több tájékoztató feladása válhat szükségessé. Mivel Magyarországon az eljárás eredményéről szóló tájékoztató kötelező hirdetményellenőrzés alá esik, amelyért az ajánlatkérőknek fizetnie kell, az ajánlatkérőknek azt is mérlegelnie kell, hogy a nagyobb rugalmasság adott esetben csak többszöri díjfizetés árán gyakorolható. Valamelyest könnyít az ajánlatkérők adminisztráció okozta terhein, hogy a módosító törvény az eljárás eredményéről szóló tájékoztató feladásának határidejét három munkanapról húsz napra emeli. Ez megkönnyítheti azt is, hogy az összegezés részenkénti elkészítésekor még egyetlen tájékoztatót lehessen feladni. A határidő módosítása egységesen vonatkozik minden eljárásra, nem csak a több részből álló eljárásoknál érvényesül tehát az új határidő.
Az ajánlati kötöttség a bírálat elhúzódásakor
Az ajánlati kötöttség fennállásával kapcsolatos pontosítás a Kbt. 70. § (2a) bekezdésében, hogy a módosítás egyértelművé teszi: ha az ajánlatkérő az ajánlatok bírálatát az ajánlati kötöttség legfeljebb kilencven-, illetve százhúsz napos időtartama alatt sem tudja elvégezni, és az ajánlattevőket ajánlataiknak meghatározott időpontig történő további fenntartására kéri fel, az ajánlattevő nyilatkozatának hiányában úgy kell tekinteni, hogy ajánlatát az ajánlatkérő által megjelölt időpontig fenntartja.
Az alkalmasság igazolása a jogelőd adataival
A módosító törvény kiegészítette a Kbt. 65. § (11) bekezdésében azt a szabályt, amely a jogelőd alkalmasságra vonatkozó adatainak felhasználása esetén a kizáró okok ellenőrzésére vonatkozik. Ha egy gazdasági szereplő az alkalmassága igazolása tekintetében a jogelődjére kíván támaszkodni olyan módon, hogy a jogelőd kapacitást nyújtó szervezetként nem jelenik meg az eljárásban, akkor azt kell megvizsgálni, hogy a kizáró ok egyrészt a jogutódlás időpontjában fennállt-e, másrészt pedig azt, hogy az adott közbeszerzési eljárásban az ellenőrzés időpontjában is fennáll-e. Eddig csak az utóbbi körülményt kellett vizsgálni, amely mellett a szabály pontosítását az indokolta, hogy ha egy kizáró ok a jogutódlást követően következik be, az már ne érintse a jogutód részvételi lehetőségét a közbeszerzési eljárásban.
Az értékelési alszempont elnevezés kivezetése
A módosító törvény kivezeti a Kbt-ből az értékelési alszempont fogalmát, amelynek oka az irányelvi szóhasználattal és különösen az új uniós hirdetményi rendelettel[18] való összhang megteremtése. Az uniós jog kizárólag az értékelési szempontok kategóriáját használja, hasonló okból vezette ki a jogalkotó a Kbt-ből már korábban a „részszempontok” fogalmát. Mivel az új uniós e-hirdetmények az adatok egységes struktúrában való megadását feltételezik uniós szinten, nem támogatják az értékelési szempontoknak az irányelvitől eltérő logika szerinti megadását. A jövőben az eddig alszempontnak nevezett értékelési szempontokat az ajánlatkérő az új elektronikus hirdetményminták struktúrájában önálló értékelési szempontként tüntetheti fel, megjelölve az adott értékelési szempont mellett annak típusát (minőség, ár vagy költség típusú szempont) és súlyszámát.
A dinamikus beszerzési rendszer kategóriái
A Kbt. 106. § és 107. §-ának módosítása a dinamikus beszerzési rendszerekre vonatkozó szabályok körében pontosítja a fogalomhasználatot. A 2014/24/EU irányelv 34. cikke szerint a dinamikus beszerzési rendszert kategóriákra lehet tagolni, amely esetben az ajánlatkérő az alkalmassági feltételeket az egyes kategóriák tekintetében határozza meg, majd a konkrét beszerzések megvalósításakor az adott közbeszerzésnek megfelelő kategóriába felvett minden résztvevőt fel kell kérnie ajánlat benyújtására. A dinamikus beszerzési rendszer felállításakor tehát még nem beszélünk részekről, hanem kategóriák hozhatóak létre, a Kbt. koherens szóhasználatának megteremtése erre vonatkozóan volt szükséges. A dinamikus beszerzési rendszer jellemzőiből adódóan ebben a szakaszban a részekre vonatkozó szabályok nem lennének változtatás nélkül alkalmazhatóak, feltehetően ezért használ az irányelvi szabályozás eltérő fogalmat a dinamikus beszerzési rendszereknél és maga a Kbt. is kizárja a részekre vonatkozó szabályok alkalmazását ebben a szakaszban. Álláspontunk szerint a dinamikus beszerzési rendszerben az ajánlatkérő nem korlátozhatja azt, hogy adott gazdasági szereplő hány kategóriában kérheti a rendszerbe felvételét – a részekre történő ajánlattételkor, illetve részvételre jelentkezéskor erre a Kbt. 61. § (6) bekezdés első mondata ad lehetőséget. Az ilyen korlátozás alkalmazása a kategóriák esetén nem lenne indokolt, hiszen a dinamikus beszerzési rendszer felállítása még nem jár a verseny lezárásával adott beszerzések tekintetében, ezért a részvételre jelentkezés korlátozása nem segítené elő a szabály céljának érvényesülését, amely a kisebb vállalkozások esélyegyenlőségének megteremtése a szerződésekért folyó versenyben. Az ajánlatkérő a dinamikus beszerzési rendszerben történő beszerzéskor – adott esetben az adott kategórián belül megindított beszerzés során – alkalmazhatja a részajánlat lehetővé tételére vonatkozó szabályokat. A kategória és a rész elkülönítéséből következik az is, hogy álláspontunk szerint az ajánlatkérőt a dinamikus beszerzési rendszer felállításakor a kategóriák vonatkozásában nem terheli az a vizsgálati és kifejezett indokolási kötelezettség, amelyet a Kbt. 61. § (4) bekezdése a részajánlat biztosításának lehetősége kapcsán előír. Az alapelvek – különösen az egyenlő bánásmód elve, a verseny tisztasága és az arányosság elve – a dinamikus beszerzési rendszer esetében is megkövetelik ugyanakkor, hogy az ajánlatkérő a rendszer felállításakor és ehhez kapcsolódóan az alkalmassági követelmények meghatározásakor ne kezeljen egységként különféle beszerzési tárgyakat akkor, ha ez a verseny indokolatlan korlátozását valósítaná meg. A részajánlat biztosításának lehetőségét a rendszer felállítását követően az ajánlattételi szakaszban indokolt vizsgálni.
Egyes jogorvoslati eljárási szabályok változása
A Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásában alkalmazott elektronikus ügyintézés szabályaival összhangban a módosító törvény a jogorvoslati eljárás során a Döntőbizottsághoz benyújtandó dokumentumokra vonatkozó szabályoknál törölte az elektronikus levél útján történő benyújtásra való utalást.
A módosító törvény pontosítja, hogy olyan esetben, amikor a Közbeszerzési Döntőbizottság határozata olyan jogsértést állapít meg, amellyel kapcsolatban korábban előzetes vitarendezést kérelmeztek, mindig lehetséges a becsült érték 15%-áig terjedő mértékű bírság kiszabása akkor, ha az ajánlatkérő nem orvosolta a jogsértést. Így nem csak akkor szabható ki magasabb összegű bírság, ha a jogsértéssel kapcsolatos álláspontját az ajánlatkérő megküldte, de egyéb intézkedést nem tett, hanem akkor is, ha az ajánlatkérő a vitarendezési kérelemre elmulasztotta megküldeni álláspontját és nem orvosolta a jogsértést.
Egyes adatkezelésre, illetve- közzétételre vonatkozó szabályok pontosítása
A módosító törvény pontosítja az összeférhetetlenségi szabályok alkalmazása során az ajánlatkérő adatkezelési jogosultságára vonatkozó szabályozást. Az összeférhetetlenség megelőzése, feltárása és orvoslása körében az ajánlatkérő számára az eljárásban részt vevők személyi, gazdasági, pénzügyi viszonyaira vonatkozó adatok megismerése és kezelése válhat szükségessé, ilyeneket tartalmazhatnak különösen az összeférhetetlenségi nyilatkozatok, illetve az eljárásban részt vevők gazdasági érdekeltségeiről bekért nyilatkozatok (utóbbiak akár az összeférhetetlenségi nyilatkozat tartalmát is képezhetik[19]). A közbeszerzési eljárásban történő adatkezelésre az általános adatvédelmi rendelet (GDPR)[20] szabályait kell alkalmazni. Az ajánlatkérő adatkezelését az összeférhetetlenség megelőzése, feltárása és orvoslása körében különösen a GDPR 6. cikk (1) bekezdés c) és e) pontja szerinti jogalap alapozhatja meg. A módosító törvény e mellett az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 5. § (3) bekezdésével való összhang érdekében egy kiegészítést fogalmaz meg arra vonatkozóan, hogy az ajánlatkérő az egyes személyek összeférhetetlenségének vizsgálata szempontjából releváns, e személyek vagy hozzátartozóik pénzügyi, gazdasági és személyi viszonyaira vonatkozó adatok kezelésére a Kbt. 46. § (2) bekezdése szerinti iratmegőrzési kötelezettség lejártáig jogosult.
A módosító törvény pontosította a szerződésekkel kapcsolatban az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben közzéteendő adatok körét. Az ajánlatkérő a szerződésekkel kapcsolatos megfelelő adatok rendelkezésre állása érdekében a szerződéses jogviszonyok megszűnésével kapcsolatos információkat köteles az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben közzétenni. Nem csak a felek nyilatkozatával (pl. elállás, felmondás) bekövetkező megszűnés, hanem azon helyzetekre vonatkozó információ rögzítése is szükséges, amikor a szerződés más okból nem váltja ki a tervezett hatásokat, így különösen, ha az ajánlatkérő felfüggesztő hatállyal köt szerződést, azonban végül a szerződés nem lép hatályba vagy a szerződés érvénytelenségét állapítják meg.
Az elutasító öntisztázási határozatok közzététele
A Kbt. 187. § (2) bekezdés a) pont ad) alpontjának módosítása szerint a Közbeszerzési Hatóság közzéteszi nem csak a megbízhatóságot megállapító, hanem az öntisztázási kérelmeket elutasító határozatait is, amelynek révén jobban megismerhetővé válik az öntisztázással kapcsolatos joggyakorlat.
[1] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2020/2092 Rendelete szerinti eljárás.
[2] Integritás Hatóság: Éves Elemző Integritásjelentés 2022. Budapest, 2023. június. Elérhető: https://integritashatosag.hu/publikaciok/jelentesek/ (2024. január 11.).
[3] A Korrupcióellenes Munkacsoport 2022. évre vonatkozó jelentése. Budapest, 2023. március. Elérhető: https://kemcs.hu/jelentesek/ (2024. január 11.).
[4] E tekintetben a szabályozás inkoherens volt, mivel a 45/2015. (XI. 2.) MvM rendelet kétszázezer forintos díjminimumról szólt, a Kbt. azonban háromszázezer forintos díjminimumot tartalmazott, a döntőbizottsági gyakorlat pedig a törvényi szabályokat tekintette irányadónak.
[5] A közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő teljesítménymérési keretrendszer leírását lásd: https://ekr.gov.hu/portal/hirek/8798747522392 (2023.12.28.).
[6] Miniszterelnökség: A közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő teljesítménymérési keretrendszer eredményei 2019-2022., 2023. február 28. 25. oldal. Elérhető: https://ekr.gov.hu/portal/hirek/8798092096856 (2024. január 11.).
[7] A Kbt. 5. § (2) bekezdése egyes, támogatásból megvalósuló építési beruházások és hozzájuk kapcsolódó szolgáltatások tekintetében rendelkezik közbeszerzési kötelezettségről, amennyiben a támogatás intenzitása eléri az 50%-ot vagy az uniós értékhatár alatti beszerzések esetében a 75 %-ot.
[8] Indokolás a közbeszerzésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi CXX. törvényhez.
[9] Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2018/1046 (2018. július 18.) európai parlamenti és tanácsi rendelet.
[10] Az Európai Unió Bíróságának C-298/15. számú, UAB "Borta" kontra VĮ Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija ügyben 2017. április 5-én hozott ítélete. ECLI:EU:C:2017:266.
[11] Az ítélet 74-76. pontjai.
[12] A Bizottság (EU) 2019/1780 Végrehajtási Rendelete (2019. szeptember 23.) a közbeszerzési hirdetmények közzétételére használandó hirdetményminták (e-hirdetmények) létrehozásáról és az (EU) 2015/1986 végrehajtási rendelet hatályon kívül helyezéséről 2023 október 25-től az irányelvi hirdetmények új rendszerét vezette be, amely szintén lehetővé teszi a részek külön kezelését.
[13] Az Európai Számvevőszék 2023-ban közzétett jelentése szerint a szerződés-odaítélési eljárások jelenleg jóval tovább tartanak, mint 10 évvel ezelőtt. Az ECA számításai szerint az uniós országokban összességében a szerződés odaítéléséig eltelt teljes döntéshozatali időszak, amely nem foglalja magában az esetleges jogorvoslatokat, a 2011. évi 62,5 napról 2021-ben 96,4 napra nőtt. Európai Számvevőszék: Különjelentés 28/2023. Közbeszerzés az Európai Unióban. A 2021. évvel záródó 10 évben csökkent a verseny a kivitelezési munkálatokra, az árukra és a szolgáltatásokra odaítélt szerződéseknél. Elérhető: https://www.eca.europa.eu/en/publications?ref=SR-2023-28 (2024. január 11.).
[14] Ezt tükrözik az Európai Bizottság közbeszerzési indikátorai és a magyar gyakorlat tekintetében a hazai közbeszerzési teljesítménymérési keretrendszer eredményei is. A Bizottság által uniós szinten vezetett közbeszerzési teljesítménymérés adatait lásd: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/business-framework-conditions/public-procurement_en (2024. január 13.). A magyar eredményekhez lásd: Miniszterelnökség: A közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő teljesítménymérési keretrendszer eredményei 2019-2022., 2023. február 28. 34. oldal. Elérhető: https://ekr.gov.hu/portal/hirek/8798092096856 (2024. január 11.).
[15] Az akkori módosítás mögött álló jogpolitikai megfontolásokról lásd: Dr. Soós Gábor – Dr. Várhomoki-Molnár Márta: A közbeszerzésekről szóló törvény 2020 decemberében elfogadott módosítása. Közbeszerzési Értesítő Plusz 2021/1. pp.35-51.
[16] 2. melléklet a közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő teljesítménymérési keretrendszerhez. 19. ábra. Elérhető: https://ekr.gov.hu/portal/hirek/8798092096856 (2024. január 13.).
[17] D.117/25/2023., D.147/21/2023.
[18] A közbeszerzési hirdetmények közzétételére használandó hirdetményminták („e-hirdetmények”) létrehozásáról és az (EU) 2015/1986 végrehajtási rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2019. szeptember 23-i (EU) 2019/1780 bizottsági végrehajtási rendelet.
[19] A Bizottság közleménye. Iránymutatás az összeférhetetlenségek költségvetési rendelet szerinti elkerüléséről és kezeléséről. (2021/C 121/01).
[20] Az Európai Parlamenti és a Tanács (EU) 2016/679 rendelete (2016. április 27.) a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről.