Technical project management roles related to public procurements
Címszavak: közbeszerzés, építési beruházás, lebonyolítás, építőipar, szakértelem
Absztakt
A beruházás-lebonyolító az építtető megbízásából az építtetői felelősségi körbe tartozó egyes feladatokat ellátó szervezet, személy. A közbeszerzésekkel való kapcsolata ajánlattevői minőségben, továbbá ajánlatkérői oldalon is megjelenhet. Cikkünk részletesen megvizsgálja a beruházás-lebonyolító jogszabályokból levezethető, valamint a valós beruházási gyakorlatban megjelenő, az építtetőt támogató, közbeszerzésekhez kapcsolódó funkcióit.
Abstract
In Hungarian construction terminology, the so called technical project manager or project management is a person or organization performing certain tasks within the builder's responsibility, on behalf of the builder. In relationship with public procurements, it may appear as a tenderer, or as an expert helping the contracting authority (the builder). The latter is specifically the subject of our article. We examine technical project management functions related to public procurement that support the builder and can be deduced from legislation, or appear in real construction investment practice.
A beruházás-lebonyolító kapcsolata a közbeszerzésekkel
A beruházás-lebonyolító közbeszerzésekkel való kapcsolata többirányú lehet: felléphet a közbeszerzési piac aktív szereplőjeként ajánlattevői oldalon, továbbá megjelenhet az ajánlatkérői oldalon, az építtető támogatójaként. Cikkünk célja ez utóbbi irányultság vizsgálata, amely tovább bontható, a közbeszerzések jellemző szakaszoltságához igazodóan: a beruházás-lebonyolító feladatai jelentkezhetnek
a) a közbeszerzések tervezésében;
b) konkrét közbeszerzési eljárás előkészítésében;
c) konkrét közbeszerzési eljárás lefolytatásában;
d) továbbá a közbeszerzés eredményeként megkötésre kerülő szerződés teljesítése során.
Jogszabályi háttér
Vajon mi vezetett arra, hogy az építési beruházások, valamint az építési beruházásokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet) önálló címet, és több részletszabályt rendel a beruházás-lebonyolítói szerepkörhöz, mint a hatályos építőipari szakmai jogszabályok? Ha erre a kérdésre direkt választ nem is ad cikkünk, vizsgáljuk meg, hogyan jutott el a jogi szabályozás a jelenlegi helyzetig!
A beruházás-lebonyolító fogalmát egyetlen hatályos jogszabályunk sem határozza meg, annak ellenére, hogy az építőipari beruházások régóta ismert és elismert szereplője. Konkrét feladatainak meghatározása építtetői mérlegeléshez kötött, de e mozgástéren túl általánosságban jól körülírható. Az építtetői megbízásból, az építtető érdekében eljáró szakmai szereplője a beruházásoknak, hasonlóan a tervező és a műszaki ellenőr funkciójához.
Beruházás-lebonyolító alkalmazására vonatkozó kötelezettséget jogszabályaink nem írnak elő.1 Igénybevétele azon jól felfogott beruházói döntésen múlik, amely a beruházás nagyságrendjével, komplexitásával, a beruházó szakmai kompetenciáival és erőforrásaival függ össze. Egyszerűen fogalmazva: az építtető áttekinti szervezetét, a rendelkezésre álló szakemberek kompetenciáit, és dönt arról, hogy mely építtetői hatásköröket, feladatokat kíván külső, arra kifejezetten felkészült, felelős beruházás-lebonyolító szakemberre vagy szervezetre bízni. A feladatok kiszervezése nélkül építtető dönthet természetesen akként is, hogy a beruházás-lebonyolítói tudással felvértezett, saját állományába tartozó munkatárs(ak) látja (látják) el a ráeső feladatokat. Ez utóbbi esetre is értelmezhetőek az alábbiakban részletezett feladatkiosztások és együttműködési viszonyok.
A közbeszerzési szabályok a beruházás-lebonyolító szerepét először az építési beruházások közbeszerzésekkel kapcsolatos részletes szabályairól szóló 162/2004. (V.21.) Korm. rendeletben rögzítették, a jelenlegi szabályozáshoz hasonló körben.2 2008. szeptember 1-jei hatállyal az e Korm. rendeletben felsorolt feladatait a jogalkotó leszűkítette a kivitelezésre vonatkozó felhívás elkészítésére, a dokumentáció elkészíttetésére, illetőleg az építtető ajánlatkérő által az építési beruházásra irányuló közbeszerzési eljárás lebonyolítása érdekében meghatározott egyéb feladatok ellátására.
A szakmai szabályozók körében az építőipari kivitelezési tevékenységről, az építési naplóról és a kivitelezési dokumentáció tartalmáról szóló 290/2007. (X. 31.) Korm. rendelet 7. §-ában találhattuk meg a beruházás-lebonyolító szakmai feladatait, melyek lényege, hogy azokat kizárólag jogszabályban meghatározott szakmagyakorlási jogosultsággal rendelkező beruházás-lebonyolító láthatta el. Ezen feladatok az alábbiak voltak:
a) szerződések megkötése az építtető nevében,
b) a beruházás megindításához szükséges személyi feltételek meghatározása, döntések előkészítése,
c) szükség szerint előtanulmányok (különösen vázlatterv, tanulmányterv, megvalósíthatósági tanulmány) készíttetése, az építőipari kivitelezési tevékenység megvalósításához szükséges hatósági engedélyek megszerzése,
d) a beruházás gazdasági számításainak előkészítése (ráfordítások, árindex, megtérülési mutatók, hozam stb.),
e) a megbízás tárgyára vonatkozó költségbecslés készítése, elő- és utókalkulációs elemzések készítése,
f) a kivitelezésre vonatkozó ajánlati, részvételi, illetőleg ajánlattételi felhívás elkészítése, a dokumentáció elkészíttetése, követelmények megfogalmazása, ajánlatadók kérdéseinek megválaszolása,
g) az építési beruházásra irányuló közbeszerzési eljárás lebonyolítása érdekében az építtető által meghatározott külön jogszabály szerinti egyéb feladatok ellátása,
h) a kivitelezési dokumentációnak az egyes építményfajtáknak megfelelő módon és mértékben történő elkészíttetése,
i) a tervező, a vállalkozó kivitelező, az építési műszaki ellenőr kiválasztása, tevékenységük koordinációja,
j) az építtető által vállalt szolgáltatások biztosítása,
k) árviták rendezése,
l) az építési munkaterület kiválasztása, biztosítása, átadása a kivitelező részére.
A feladatok átkerültek a 290/2007. (X.31.) Korm. rendeletet felváltó, az építőipari kivitelezési tevékenységről szóló 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendeletbe (továbbiakban: Épkiv. rendelet), az f) és g) pontok pedig 2008. szeptember 1-jei hatállyal már csak a közbeszerzési szabályozóban jelentek meg.
A beruházás-lebonyolítói jogosultság 2013. január 1-jei hatállyal megszűnt, tehát a szakmai tevékenység gyakorlása ezt követően már nincs jogosultsághoz kötve. Ennek megfelelően az Épkiv. rendelet 8. §-a is módosult. A szabályozás kiemelte, hogy a beruházás-lebonyolító feladata az építtetővel kötött megállapodásban foglaltaktól függ, „étlapja” az Épkiv. rendelet 8. § (1) bek. szerinti felsorolás, amely kiegészülhet bármely, az építtető, tervező, kivitelező, tervezői művezető, műszaki ellenőr, felelős műszaki vezető, illetőleg építtetői fedezetkezelő tevékenységi körébe nem eső feladattal, ami az építési tevékenység szakszerű megvalósításának ellenőrzésével vagy irányításával kapcsolatos.
2014. január 1-jétől a beruházás-lebonyolítóra vonatkozó teljes szabályozás hatályon kívül helyezésre került az Épkiv. rendeletből. Ennek következtében az építőipari szabályozók szerint az építési beruházás előkészítése, lebonyolítása és szervezése teljes egészében építtetői hatáskörbe került. Ezen hiátus kiküszöbölésére, 2014. március 15-től hatályos módon egyetlen bekezdés erejéig visszahozta a jogalkotó a beruházás-lebonyolító szerepkörét, miszerint az építtető az építési beruházás előkészítése, lebonyolítása, szervezése és folytatása során az Épkiv. rendelet szerinti feladataira és azon túlmenő, szerződésben meghatározott feladatokra beruházás-lebonyolítót bízhat meg.3 A beruházás-lebonyolító létét, szerepét tehát az építőipari szakmai szabályok továbbra is elismerik, azonban igénybevétele, feladatainak meghatározása és tartalommal történő kitöltése az építtető döntésén, illetőleg a felek szerződéses szabadságán múlik.
A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet 4. címe (5. §) tartalmazza a beruházás-lebonyolítóra vonatkozó közbeszerzési jellegű szabályokat. Ez alapján az ajánlatkérő az építési beruházás megvalósítása érdekében beruházás-lebonyolítót alkalmazhat.
A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet a beruházás-lebonyolító generális feladataként így fogalmaz: ajánlatkérő általános megbízottjaként a beruházás-lebonyolító feladata az építési beruházás megvalósításának koordinálása. A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet a beruházás-lebonyolító közbeszerzési jellegű feladatait példálózó jelleggel felsorolja, majd egy negatív kiegészítéssel rögzíti, hogy feladatköre − felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadó alkalmazása esetén − a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadó által ellátott feladatokra nem terjed ki, a beruházás-lebonyolító a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadóval (továbbiakban: FAKSZ) szükség szerint együttműködhet. 4
A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet felsorolása szerint a beruházás-lebonyolító gondoskodik különösen:
a) a tervező kiválasztásának előkészítéséről és a tervező kiválasztásának koordinálásáról, közbeszerzési eljárás (tervpályázat) lefolytatása esetén a közbeszerzési eljárás (tervpályázat) előkészítéséről, valamint a közbeszerzési eljárás (tervpályázat) lefolytatásának koordinálásáról;
b) az építési beruházás előkészítéséről, szükség szerint előtanulmányok (elsősorban vázlatterv, tanulmányterv, megvalósíthatósági tanulmány) készítéséről;
c) a kivitelezésre (adott esetben a tervezésre és kivitelezésre) irányuló közbeszerzési eljárás eljárást megindító felhívásának és a közbeszerzési dokumentumoknak az elkészítéséről;
d) az építési beruházás megvalósítására irányuló közbeszerzési eljárás lebonyolításának figyelemmel kíséréséről;
e) európai uniós forrásból megvalósuló építési beruházás esetében a támogatást nyújtó szervezettel való kapcsolattartásról;
f) a közbeszerzési eljárás szabályszerű lefolytatásának ellenőrzését végző szervezetekkel való kapcsolattartásról;
g) a kivitelezés műszaki ellenőrének kiválasztásáról;
h) a tervezői művezetés szükségességének meghatározásáról;
i) az elkészült építési beruházás átadás-átvételi eljárásának koordinálásáról.
A Közbeszerzési Hatóság által projektmenedzseri feladatokként jellemzett5 fenti felsorolás semmiképp sem tekinthető teljes körűnek. Jól látható, hogy részben az építési beruházás megvalósításához szükséges egyes közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos feladatokat, másrészt kapcsolattartási feladatokat listázott a jogalkotó, és a listázott kilenc tételből mindösszesen három közbeszerzési témától független szakmai feladatot határozott meg a b), h) és i) pontokban. (Ez utóbbiak tekintetében fel is vetődhet a kérdés, hogy mennyiben szükséges azokat közbeszerzési szabályozóba ültetni, hiszen teljes körű szakmai feladat-meghatározást ez sem pótol, illetőleg nem is a Korm. rendeletben lenne annak helye.)
A közbeszerzési eljárások előkészítése és lebonyolítása körében a tervező, a kivitelező, valamint a műszaki ellenőr kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárások kerültek a felsorolásba, azzal, hogy a tervező esetében előkészítésre és a lefolytatás koordinálására, a kivitelezési közbeszerzés esetében az előkészítésre, és a lebonyolítás figyelemmel kísérésére, a műszaki ellenőr esetében a kiválasztásról való gondoskodásra irányul a jogszabály által meghatározott feladat. Egyrészről, előfordulhat, hogy a beruházás árubeszerzés, továbbá szolgáltatás megrendelés tárgyú közbeszerzéseket is igényel, melyek éppúgy szükségessé tehetik a beruházás-lebonyolító közreműködését. Másrészről, megítélésem szerint ezen fogalmazásbéli különbségtételt nem lehet és nem is kell irányadónak tekinteni, ehelyett az ajánlatkérői/építtetői döntés alapján kell meghatározni azon kiválasztási eljárásokat (legyen az közbeszerzés vagy egyéb beszerzés), amelyekben a beruházás-lebonyolítónak feladata van. Értelemszerűen nem fog részt venni a beruházás-lebonyolító a műszaki ellenőr kiválasztásában, amennyiben a két funkciót azonos szervezet vagy személy tölti be, hiszen ez összeférhetetlenséget jelentene. Szintén nem tud részt venni azon (köz)beszerzések előkészítésében, lebonyolításában, amelyek a bevonását megelőzően kerültek lefolytatásra. A valóság gyakran azt mutatja, hogy bármennyire is ideális lenne a beruházás-lebonyolító jelenléte és tevékenykedése a beruházás első lépésétől, az előkészítés legkorábbi fázisától annak befejezéséig, sőt utánkövetéséig, ez sajnos csak ritkán tud megvalósulni, különösen azon esetekben, ahol maga a beruházás-lebonyolító is közbeszerzés útján kerül beszerzésre.
A beruházás-lebonyolító és az építési beruházás további szereplői
Az építési beruházás résztvevői közötti szerződéses, együttműködési és felelősségi, továbbá összeférhetetlenségi viszonyok kötelező elemeit a jogi szabályozásból olvashatjuk ki, további részleteit pedig a szakmai gyakorlatból vezethetjük le. Garanciális jellegű szabályozás övezi az egyes szereplők kizárására, összeférhetetlenségére vonatkozó szabályokat. Ugyanakkor – tekintve, hogy valamennyien egy cél, a beruházás sikere, megvalósulása érdekében mozognak, – együttműködési kötelezettségeik hálója mellett a feladatok és felelősségi körök pontos definiálása elengedhetetlen ahhoz, hogy ne legyenek felelős nélkül maradó feladatok, illetőleg ütközések, és a sok szereplő között ne vesszen el a projekt. Jelen cikknek nem célja a lehetséges feladatmátrix teljes körű feltérképezése, elemzése, hanem hangsúlyozottan kizárólag a mátrix közbeszerzési vonatkozásaira hivatott kitérni.
A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet egyes kapcsolattartási feladatokat kifejezetten nevesít: európai uniós forrásból megvalósuló építési beruházás esetében a támogatást nyújtó szervezettel való kapcsolattartást, továbbá a közbeszerzési eljárás szabályszerű lefolytatásának ellenőrzését végző szervezetekkel való kapcsolattartást. Az irányító hatóságok, közreműködő szervezetek, a közbeszerzési eljárások minőségbiztosítását, folyamatba épített vagy utólagos ellenőrzését végző szervezeteket, továbbá a Közbeszerzési Hatóságot – mint hirdetményeket, illetőleg a szerződések teljesítését ellenőrző hatóságot – sorolhatjuk e kapcsolattartási körbe. Mindezt indokolt kiegészíteni a központosított közbeszerzésre kötelezett ajánlatkérő e körbe eső beszerzései tekintetében a központosított közbeszerző szervezettel. A közbeszerzési vonatkozásokban a kapcsolattartás és kommunikáció ebben a körben jellemzően csak akkor a beruházás-lebonyolító feladata, ha egyúttal közbeszerzési lebonyolítást is végez, tehát kifejezetten közbeszerzési feladatokat is kapott. Egyebekben a kapcsolattartást célszerűen, továbbá az ehhez szükséges elektronikus felületekhez való hozzáféréshez is alkalmazkodva, jellemzően a FAKSZ / közbeszerzési referens biztosítja, amelyhez a beruházás-lebonyolító a mögöttes szakmai tudást és információkat adja. Praktikusan: megadja a műszaki-szakmai inputokat a hirdetményellenőrzés vagy a folyamatba épített ellenőrzés során kapott hiánypótlási felhívás megválaszolásához, javítja a műszaki leírást stb., de a javított hirdetményt és dokumentációt már a közbeszerzésért felelős személy tölti fel a további ügymenethez. A beruházás-lebonyolító felé e körben elvárás a szereplők és ellenőrzési folyamatok ismerete, átlátása, továbbá a határidőbeli kötöttségek figyelembe vétele a projekt ütemterv készítése során. Ahhoz, hogy az egyes lépések ne késsenek vagy maradjanak el, itt is elengedhetetlen a részfeladatokhoz rendelt felelősök rögzítése.
A beruházás-lebonyolító együttműködése a FAKSZ-szal
A 322/2015. (IX. 30.) Korm. rendelet szerint a beruházás-lebonyolító feladatköre − FAKSZ alkalmazása esetén − a FAKSZ által ellátott feladatokra nem terjed ki, a beruházás-lebonyolító a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadóval szükség szerint együttműködhet. Véleményem szerint ezen együttműködés mindkét szereplő projektbeli jelenléte esetén nem lehetőség, hanem jogos elvárás az ajánlatkérő részéről, tehát szerződéses kötelezettségként határozandó meg a sikeres beruházás érdekében.
A FAKSZ kötelező bevonásának eseteit a Kbt. 27. § (3) bek. határozza meg, mely eseteken túl a FAKSZ bevonása ajánlatkérő mérlegelésén múlik. A FAKSZ feladatait a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadói tevékenységről szóló 257/2018. (XII.18.) Korm. r. 21. §-a határozza meg, amely lényegében a közbeszerzési szakértelem biztosítására irányul a közbeszerzési eljárás során. Ezen jogszabályilag meghatározott feladatokon és felelősségi körökön túl a felek szerződéses szabadsága alapján a FAKSZ további közbeszerzési, vagy akár jogi jellegű szolgáltatásokra is megbízást kaphat ajánlatkérőtől.
A FAKSZ szaktanácsadói tevékenysége keretében ismerteti azon Kbt. és végrehajtási rendeletei által szabályozott követelményeket, amelyeket a nem közbeszerzési szakértelem körébe eső személyeknek és szervezeteknek a közbeszerzési tevékenységük során az általuk biztosított szakértelem körében be kell tartaniuk. A FAKSZ és a beruházás-lebonyolító viszonylatában ez akként értelmezendő, hogy a FAKSZ megadja a jogi lehetőségeket, ismerteti a jogi kötöttségeket és előírásokat, míg a beruházás-lebonyolító az adott közbeszerzési eljárás tárgyára, a konkrét beszerzési igényre vonatkoztatva megadja a szakmai inputokat, illetőleg rámutat azon döntési pontokra, amelyek a beruházás sikeres megvalósítása érdekében szükségesek az adott közbeszerzési eljárásban. Az alábbi táblában a legfőbb közbeszerzési jogintézményekkel jól érzékeltethető a két pozíció közötti klasszikus feladatmegosztás:
Jól látható, hogy a két funkció tevékenységei kiegészítik egymást, és a szabályos, eredményes eljárás érdekében nem nélkülözheti egyik a másikat. A két fél együttműködése folyamatos visszacsatoláson és kontrollon alapul. Kényelmes lenne ugyan, ha a FAKSZ egyszeri tájékoztatása alapján a beruházás-lebonyolító egyszeri adatszolgáltatása elegendő lenne például a felhívás mennyiségi adatainak, alkalmassági feltételeinek stb. meghatározásához, azonban ez a gyakorlatban nem működik, és egyik fél sem várhatja el, hogy elkerülhető a többszöri véleményezés, egyeztetés és visszacsatolás.
Az eredmény szempontjából akként közelíthetjük meg a kapcsolatot, hogy a jogszabály előírása alapján a FAKSZ felelősséget vállal az eljárás – kizárólag közbeszerzési jogi szempontú – szakszerűségéért és a közbeszerzésekre vonatkozó jogszabályoknak való megfelelőségéért, míg a beruházás-lebonyolító a teljes beruházás sikerességéért, megvalósításáért felel, melynek egyik kiemelten fontos szakasza a közbeszerzési eljárások lefolytatása. A FAKSZ felelőssége a jogszabály által meghatározott és jól körülhatárolható, míg – a jogszabályi hátteret ismertető alcím alatt írtak okán, a szakmai szabályozók és a jogosultsági előírás hiányában – a beruházás-lebonyolító esetében a felelősségvállalás mértékét, módját az építtetővel kötött szerződés feltételei és annak mögöttes szabályozójaként a Ptk. határozza meg.
A fentiekből az is kitűnik, hogy a beruházás-lebonyolító akkor lehet sikeres a közbeszerzéssel érintett beruházásokkal kapcsolatos munkájában, ha alapvető közbeszerzési ismeretekkel maga is rendelkezik. Ennek elsajátításában segítséget jelent a Magyar Mérnöki Kamara által szervezett mesteriskola, a szakmai kamarák és szövetségek által szervezett konferenciák, oktatások, vagy épp a különböző közbeszerzési képzések sokasága. Fontos ugyanakkor szem előtt tartani a FAKSZ részéről, hogy a beruházás-lebonyolító – csakúgy, mint az ajánlatkérő –, nem (vagy csak igen ritkán) közbeszerzési szakember, ezért önmagában a jogi szabályozás ismertetése, közbeszerzési jogszabálytár vagy kiollózott szakaszok átadása nem feltétlen célravezető. A beruházás sikere érdekében együttműködésük a kölcsönös nyitottságon, a másik fél szakmai céljainak, prioritásainak megértésén és elfogadásán kell hogy alapuljon, mivel esetenként csak kompromisszumos megoldás és a kockázatok közös mérlegelése vezethet eredményre. A két szereplő együttműködésének hiánya, a felelősség indokolatlan hárítása végső soron egymás akadályozásában is megnyilvánulhat, amely a projekt érdekeit, ütemezésének tartását veszélyezteti.
A beruházás-lebonyolító a közbeszerzési eljárások tervezésében
Ahogy fentebb arról már szó esett, a beruházás-lebonyolító csak kevés projektben vesz részt annak kezdetétől, megalapozásától. Ha mégis ilyen szerencsés helyzet áll elő, közreműködhet az ajánlatkérő közbeszerzési tervének összeállításában, a projekthez kapcsolódó beszerzési igények megfogalmazásában, és a beszerzési ütemterv projektcélokat- és határidőket szolgáló felállításában, optimalizálásában. Ehhez legalább áttekintő jelleggel ismernie kell a közbeszerzési rezsimeket, értékhatárokra és eljárásfajtákra, közbeszerzési tárgyakra vonatkozó alapvető szabályokat, továbbá az egyes eljárásfajtákra irányadó becsülhető átfutási időket. Az egymásra épülő vagy összefüggő (köz)beszerzések ütemezésében, a műszaki és a finanszírozási szakaszok helyes tervezésében fontos szerepe lehet.
A beruházás-lebonyolító a közbeszerzési eljárás előkészítésében
Adott közbeszerzési eljárás előkészítése során a beruházás-lebonyolító a FAKSZ kiváló partnere lehet: együttműködésük az eljárás előkészítését igencsak meggyorsíthatja, és összeadott tudásuk a közbeszerzési eljárás sikerességét is megalapozhatja. A beruházás-lebonyolító piaci ismeretei hozzájárulhatnak a megfelelő eljárásfajta választásához, a becsült érték megalapozásához, műszaki ismeretei a megfelelő szerződéses típus kiválasztásához, a részajánlat-tétel, esetleg alternatív ajánlattétel helyes meghatározásához, adott esetben opciók meghatározásához, továbbá az alkalmassági és értékelési szempontrendszer kialakításához.
A beruházás-lebonyolító a közbeszerzési eljárás során az eljárásba bevont személyek egyike lehet. A Kbt. előírja, hogy a közbeszerzési eljárás előkészítése, a felhívás és a közbeszerzési dokumentumok elkészítése, valamint az ajánlatok értékelése során és az eljárás más szakaszában az ajánlatkérő nevében eljáró, illetve az eljárásba bevont személyeknek és szervezeteknek együttesen rendelkezniük kell a közbeszerzés tárgya szerinti szakmai, közbeszerzési, jogi és pénzügyi szakértelemmel.6 Ajánlatkérő dönthet úgy, hogy a beruházás-lebonyolítóra bízza a közbeszerzés tárgya szerinti szakmai szakértelem biztosítását az eljárás előkészítése, illetőleg az ajánlatok értékelése szakaszában. Előfordulhat az is, hogy a beruházás-lebonyolító nem rendelkezik a közbeszerzés tárgya szerinti speciális szakértelemmel, ez esetben a beruházás-lebonyolító meghatározza a szükséges szakértelmet, és szükség szerint közreműködhet ezen szakemberek felkérésében. Mindez az eljárás előkészítésével, lefolytatásával kapcsolatos koordinatív feladatait nem befolyásolja.
A közbeszerzési eljárás sikeressége nem önmagában az eljárás eredményességén, és az azt követő szerződéskötésen, hanem a szerződés kívánt eredményekkel történő teljesítésén, teljesíthetőségén múlik.
Ennek garanciája a jól előkészített műszaki tartalom és szerződéses feltételrendszer.
A megalapozott ajánlattétel, és az összevethető ajánlatok feltétele az egyértelmű, határozott és pontos műszaki tartalom. Beruházás-lebonyolító bevonása esetén ajánlatkérő a közbeszerzési dokumentumok teljes körűségének, megfelelőségének felülvizsgálatát a beruházás-lebonyolító feladatául rendelheti.
Szerencsés esetben a beruházás-lebonyolító képes a leendő ajánlattevők fejével gondolkodni, és átlátja, hogy a közbeszerzési előírások és műszaki tartalom milyen bizonytalanságokat, kérdéseket vethet fel.
Előfordulhat, hogy ezen bizonytalanságok nem az ajánlattétel, hanem a teljesítés során jelentkeznek, szerződésmódosítási (tehát közbeszerzési-jogi), illetőleg műszaki, időbeli kockázatot jelentve a megvalósítás során. Cél ezek lehető legnagyobb mértékben történő kiküszöbölése.
A beruházás-lebonyolító meghatározza, megadja azon szakmai szempontokat, amelyek a szerződéstervezet összeállításához nélkülözhetetlenek. Ezek a teljesítési feltételek a műszaki tartalomhoz, szabványokhoz, speciális előírásokhoz, a munkaszervezéshez, pénzügyi és műszaki ütemezéshez, környezetvédelmi és szociális előírásokhoz stb. kapcsolódhatnak. A beruházás-lebonyolítónak ismernie kell a támogatásból megvalósuló projektek támogatási feltételeit, az ehhez kapcsolódó finanszírozási és határidőbeli, továbbá teljesítési szabályokat (mérföldkövek, pénzügyi, számlázási feltételek, eredménydokumentumok stb.), melyeket a szerződéstervezet összeállítása során figyelembe kell venni. A finanszírozási lehetőségek és korlátok ismeretében meghatározza a kritikus pontokat, és ezekre a közbeszerzés intézményeivel megfeleltethető válaszokat keres (pl. opciók meghatározásával, feltételes közbeszerzéssel), melyhez a FAKSZ iránymutatása illetőleg együttműködésük szintén szükséges.
A versenytisztaság, az egyenlő elbánás és az esélyegyenlőség elvének érvényre juttatása a beruházás-lebonyolító és a FAKSZ közös felelőssége, természetesen az ajánlatkérői döntési jogkör megtartása mellett.
Ennek érdekében a jogszerű, a szerződés tárgyára korlátozódó és a szerződés teljesítéséhez valóban szükséges alkalmassági feltételrendszer kialakítása közös feladatuk, csakúgy, mint a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempontrendszer felépítése. Szerencsés, ha uniós finanszírozású projektek esetében a FAKSZ a jogszabályi és joggyakorlati lehetőségeken túl ismerteti a minőségellenőrzési gyakorlatot és elvárásokat is.
A beruházás-lebonyolító a közbeszerzési eljárás folyamatában
Ahogy fentebb már említettem, a beruházás-lebonyolító a bírálóbizottság tagjaként részt vehet annak munkájában, de ettől függetlenül is kaphat koordinátori feladatokat a közbeszerzési eljárás lefolytatásában, ekként pl. biztosíthatja az egyes eljárási cselekmények gyors, ütemezett végrehajtását, a felek közti kommunikációt, a projekt ütemtervhez igazodó határidőtartást.
A közbeszerzési szakterületen dolgozók számára ismert, hogy a kiegészítő tájékoztatások, adott esetben szükségessé váló módosítások, az előzetes vitarendezések, jogorvoslatok a közbeszerzési eljárások időütemezésében jelentős csúszásokat eredményezhetnek, nem beszélve egy nem tervezett megismételt eljárás időigényéről. Ezen kockázatok az alapos előkészítéssel javarészt kiküszöbölhetőek, azonban a legjobb szándék ellenére sosem eliminálhatóak, tekintettel a joggyakorlat folyamatos változására-fejlődésére, illetőleg az egyes jogszabályváltozásokat követő értelmezésbeli egyetértés kialakulásának szükségességére.
Függetlenül attól, hogy az előbbi címben ismertetett módon a beruházás-lebonyolító a bírálóbizottság tagjaként, vagy szakmai közreműködőként vesz részt a részvételi jelentkezések / ajánlatok értékelésében, a műszaki-szakmai kérdések megítélésére, ellenőrzésére jellemzően ő is felkérést kap. Az ezekkel kapcsolatos közbeszerzési „finomságokat” ismernie kell, hiszen sok esetben a műszaki gondolkodástól idegen szabályokkal kell működni. Így például ha részt vesz a helyszíni bejáráson, tudnia kell, hogy lényegesen eltérő szabályozás vonatkozik a konzultációs, illetőleg az anélküli helyszíni megtekintésre.7 A kiegészítő tájékoztatások egyeztetése, véglegesítése során a FAKSZ megfelelő tájékoztatásából tudnia kell, hogy a kiegészítő tájékoztatások megadása adott esetben felvetheti a felhívás ill. dokumentáció módosításának, adott esetben a felhívás visszavonásának következményét.8 Az előzetes vitarendezésben felvetett szakmai jellegű kifogásokra adott válasz körében a FAKSZ és ajánlatkérő képviselőjével közösen szükséges mérlegelniük a helytálló és elfogadható mértékű kockázatot tartalmazó választ.9 Az ajánlattevőkkel kapcsolatos műszaki-szakmai alkalmassági feltételek vizsgálata körében szintén minden információt meg kell kapjon a helytálló következtetéshez: referencia körében egészen pontosan mi vizsgálandó, végzettségi követelmény egyenértékűsége milyen feltételekkel fogadható el, stb. Az aránytalanul alacsony ár és egyéb aránytalan vállalások megítélésénél jelentős szakmai segítséget nyújthat, álláspontját azonban a közbeszerzési előírások ismeretében kell megadnia.10 Tapasztalat, hogy amennyiben a közbeszerzés tárgya szerinti szakértelmet biztosító bírálóbizottsági tag (vagy az értékelést végző ilyen szakember) nem kap kellően precíz és részletes iránymutatást egy árazott költségvetés, vagy épp a szakmai ajánlat értékeléséhez, a legjobb szakmai tudása szerint, de nem feltétlenül a közbeszerzési dokumentációban szereplő tételes előírások (pl. tételek, mennyiségek változtatásának, kiegészítésének lehetősége, tartalékkeret, nem árazott sorok kérdése stb.) figyelembe vételével fogja vizsgálni azokat.
A beruházás-lebonyolító szerepe a közbeszerzés útján létrejött szerződések teljesítése során
A beruházás-lebonyolító az építtető megbízásából, annak javára és érdekében tevékenykedik a beruházás során. Ennek megfelelően, míg a közbeszerzési szakmai közreműködése a szerződéskötés után a szerződésmódosításokra és a teljesítéssel kapcsolatos adatszolgáltatások megtételére korlátozódik, a beruházás-lebonyolító szerepköre e szakaszban megnő. Koordinatív, projektmenedzseri jellegű tevékenységei a szerződés teljesítésének nyomonkövetése, számonkérése, illetőleg az építtetői döntések előkészítése, a beruházási szereplők tevékenységének összehangolása, és a kockázatok kezelése irányában nyilvánulnak meg. Közbeszerzési szempontból a legfontosabb ezek közül a szerződésszerű teljesítés ellenőrzése, amelynek körében a Kbt. Ötödik részének szabályrendszere, azon belül is különösen a Kbt. 135. §, a szerződés teljesítésében részt vevők (alvállalkozók, szakemberek, illetőleg azok cseréje vonatkozásában) a Kbt. 138. §, továbbá a szerződés módosítása tekintetében a 141. § szabályainak ismerete nélkülözhetetlen. Változatlanul hangsúlyozni kell, hogy a beruházás-lebonyolító önmagában nem válik közbeszerzési szakértővé a projekt jelenlegi fázisában sem, ennek megfelelően rögzítendő a felelősségi köre és jelzési kötelezettsége is. Ahhoz azonban, hogy a FAKSZ vagy ajánlatkérő felé jelzési kötelezettségét egyáltalán teljesíteni tudja, azzal is tisztában kell lennie, hogy a felmerülő körülmények arra okot adnak-e. Például rögzíteni kell, hogy egy anyagkiváltás, egy tervmódosítás, egy pótmunka elrendelés, adott esetben egy akadályközlés elfogadása, a tartalékkeret felhasználása szerződésmódosítási következménnyel járhat vagy sem, avagy tisztában kell lennie azzal, hogy egy alvállalkozói bejelentésben mit ellenőrizzen. Szintén ismernie kell az alkalmassági feltételként, avagy értékelési részszempontra bemutatott szakember, referenciát bemutató szervezet teljesítésben való részvételének, esetleges cseréjének, bevonása elmaradásának feltételeit akkor, amennyiben ennek ellenőrzésére feladatot kap szerződésében.
Különösen érzékeny kérdés a szerződésszerű teljesítéssel kapcsolatos ellenőrzési feladatok felelősének meghatározása ajánlatkérői oldalon a Közbeszerzési Hatóság szerződés-ellenőrző tevékenysége ismeretében.11 A szerződésszerű teljesítés ellenőrzése ugyanis nem pusztán a műszakilag megfelelő teljesítést jelenti, amennyiben a közbeszerzési eljárás során a legjobb ár-érték arányt megjelenítő értékelési szempont körében különböző minőségi részszempontok is értékelésre kerültek. Ebben a körben a szociális, környezetvédelmi és innovatív tulajdonságok, készletbiztonsági, forgalmazási stb. feltételek értékelésére is sor kerülhetett, amelyek nemcsak ajánlattételhez kapcsolódó, hanem a szerződés teljesítése során is kötelezően betartandó követelmények. Amennyiben ezek igazolt ellenőrzésére nem kerül sor a szerződés teljesítése során, az ajánlati vállalások kiüresednek, mely ellentmondásban áll a Kbt. értékelésre vonatkozó szabályrendszerével,12 és indirekt módon az esélyegyenlőség és a közpénzekkel való felelős gazdálkodás elvével is.
Összefoglaló
A fentiekben rámutattam azon legfőbb közbeszerzési jogintézményekre, ahol a beruházás-lebonyolító kapcsolódik a közbeszerzési folyamatokhoz, egyúttal találkozik a közbeszerzés tárgya szerinti, valamint a közbeszerzési szakértelem. A közbeszerzési eljárási cselekmények sokaságából szükséges megragadni és rögzíteni a beruházás-lebonyolító és a FAKSZ / közbeszerzési szakértelmet biztosító személy részletes és pontos feladatait. A két funkció – sőt, a beruházási szereplők sokasága – közötti precíz feladat- és felelősségkiosztás a jó együttműködés garanciája, egyúttal a sikeres beruházás záloga is lehet. Ez az építtető, az ajánlatkérő áttekintését, tudatos projektszervezését igényli. Önmagában azonban a rögzített szabályrendszer mit sem ér, ha a szereplők között a tényleges együttműködés, a proaktív (együtt)gondolkodás nem működik.
1 Az állami magasépítési beruházásokról szóló 299/2018. (XII. 27.) Korm. rendelet alapján ugyanakkor a központi költségvetési támogatás felhasználásával megvalósuló önkormányzati magasépítési beruházások esetén, amelyek kivitelezési becsült értéke - figyelemmel a Kbt. 19. § (2) és (3) bekezdésére is - meghaladja a nettó 700 millió forintot, a beruházás tervellenőre, beruházás-lebonyolítója és építési műszaki ellenőre, valamint járulékos közbeszerzési szolgáltatója kizárólagos joggal a Beruházási Ügynökség.
2 162/2004. (V.21.) Korm. r. 6. §.
3 Épkiv. rendelet 7. § (3).
4 Korm. r. 5. § (3)-(4).
5 A Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács útmutatója az építési beruházás tárgyú közbeszerzési eljárások szabályairól. 2019. évi 227. szám, 2019. november 26.
6 Kbt. 27. § (3).
7 Kbt. 56. §.
8 Kbt. 55. §, 56. §.
9 Kbt. 80. §.
10 Kbt. 72. §.
11 Lásd: a közbeszerzési eljárások eredményeként megkötött szerződések teljesítésének és módosításának a Közbeszerzési Hatóság által végzett ellenőrzéséről szóló 308/2015. (X.27.) Korm. rendelet; https://kozbeszerzes.hu/cikkek/szerzodes-ellenorzes.
12 Kbt. 76. § (5) „[…] Az ajánlatkérő nem alkalmazhatja a legalacsonyabb ár szempontját egyedüli értékelési szempontként tervezési, mérnöki és építészeti szolgáltatások, valamint építési beruházások esetében. […]”.